Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/234
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 april 2023 in de zaak tussen
[eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
(gemachtigde: mr. J.J.A. Bosch),
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, verweerder
(gemachtigde: [naam 1]).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag voor een vervoersvoorziening aangepast vervoer voor haar zoon [naam 2]. Verweerder heeft deze aanvraag met het primaire besluit van 20 september 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 10 december 2021 (op het bezwaar van eiseres) is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en heeft nadere stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op 15 september 2022 heeft eiseres nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 26 september 2022 op zitting behandeld. Verschenen zijn: eiseres, haar gemachtigde en [naam 3] (maatschappelijk werker) en namens verweerder zijn gemachtigde en [naam 4].
Het onderzoek is ter zitting geschorst om eiseres in de gelegenheid te stellen een nadere verklaring van een gedragswetenschapper over te leggen, waaruit blijkt dat [naam 2] voldoet aan het criterium van artikel 11, eerste lid, onder b, van de Verordening leerlingenvervoer Rotterdam 2015.
Op 17 oktober 2022 heeft eiseres een verklaring van een gedragswetenschapper ingediend. Verweerder heeft hierop gereageerd op 21 december 2022.
Op 14 maart 2023 heeft eiseres nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 14 maart 2023. Verschenen zijn: eiseres, haar gemachtigde en [naam 3] en namens verweerder zijn gemachtigde en [naam 5].
Totstandkoming van het besluit
1. Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor een voorziening aangepast leerlingenvervoer voor haar zoon [naam 2], die speciaal basisonderwijs volgt op [naam school 1]. In het primaire besluit heeft verweerder deze aanvraag afgewezen omdat de afstand tussen de woning van eiseres en de dichtstbijzijnde toegankelijke school voor [naam 2] minder dan zes kilometer is. Daarom kan op basis van de artikelen 10 en 12 van de Verordening leerlingenvervoer Rotterdam 2015 (de verordening) geen voorziening worden toegekend. Verweerder heeft verder toegelicht dat er geen omstandigheden zijn die dusdanig bijzonder zijn dat aan eiseres met toepassing van de hardheidsclausule alsnog een voorziening toegekend dient te worden.
2. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. In de beslissing op bezwaar (in deze procedure het bestreden besluit) van 10 december 2021 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en toegelicht dat de dichtstbijzijnde school voor [naam 2] ([naam school 2]) zich op 2,22 kilometer van het huis van eiseres bevindt. Het is niet aangetoond dat deze school geen plaats heeft voor [naam 2]. Verweerder heeft verder uiteengezet dat eiseres ook geen aanspraak heeft op een voorziening voor minima, omdat de afstand tot die school minder dan drie kilometer bedraagt. In reactie op de overige verzoeken van eiseres (om toekenning van een aangepaste vervoersvoorziening of een vergoeding van de kosten van eigen vervoer) heeft verweerder toegelicht dat deze niet kunnen worden toegekend, omdat eiseres geen aanspraak heeft op een bekostiging van leerlingenvervoer. Verweerder heeft geen aanleiding gezien om de hardheidsclausule toe te passen, omdat gelet op de situatie van eiseres niet van de verordening kan worden afgeweken.
Het beroep van eiseres
3. In beroep voert eiseres aan dat zij in aanmerking komt voor de bekostiging van taxivervoer voor haar zoon op basis van de verordening. Zij ontvangt slechts een vergoeding om haar zoon met de tram naar school te brengen en op te halen. Het jongste kind moet meereizen omdat er geen toezicht thuis is, als zij haar zoon moet begeleiden. Door de reistijd blijft geen tijd over voor maatschappelijk werk om te werken aan gezinsbegeleiding. In het schooljaar 2020/2021 is daarom een vergoeding voor benzinekosten toegekend. Met de auto is de reistijd echter nog steeds te lang en kan geen gezinsbegeleiding plaatsvinden. Eiseres betoogt dat daarom taxivervoer noodzakelijk is. Sprake is van een ernstige benadeling van het gezin.
Over de keuze voor [naam school 1] (in plaats van [naam school 2]) voert eiseres aan dat de profielen van beide scholen wel degelijk verschillen van elkaar en daarmee verschillen in de kwaliteit van begeleiding in het onderwijs. De hulpverlening adviseert bovendien om [naam 2] niet meer te laten wisselen van school, gelet op zijn beperkte leervermogen, een leerachterstand en het feit dat [naam 2] pas na een jaar gewend is geraakt aan zijn huidige school.
Eiseres betoogt verder, onder verwijzing naar een verklaring van een gedragswetenschapper, dat [naam 2] niet verkeersveilig is, en alleen onder begeleiding van een volwassene aan het verkeer kan deelnemen. Het halen en brengen kost erg veel tijd en heeft een negatieve invloed op het gezinsleven.
Eiseres voert tot slot aan dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met haar belangen, en dat de hardheidsclausule had moeten worden toegepast.
Beoordeling door de rechtbank
4.1.
De rechtbank moet beoordelen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen bepalen dat eiseres geen recht heeft op een voorziening aangepast leerlingenvervoer. De voor dit beroep relevante regelgeving is opgenomen in bijlagen bij deze uitspraak.
4.2.
Op 14 maart 2023 heeft eiseres per e-mail aanvullende stukken ingediend, te weten een brief van MDO Expertise Team Gedragswetenschapper van 11 oktober 2022, een brief van [naam school 1] over het overplaatsen van [naam 2] en een e-mail over een eventuele begeleiding van de dochter van eiseres door Yulius. De rechtbank is van oordeel dat deze stukken te laat zijn ingediend en bepaalt dat deze stukken wegens strijd met de goede procesorde niet worden meegenomen bij de behandeling van dit beroep.
4.3.
Niet in geschil is dat [naam 2] school op minder dan zes kilometer (5,17 kilometer) van zijn woonadres ligt en dat eiseres om die reden geen aanspraak heeft op een bekostiging zoals bedoeld in artikel 10 van de verordening. Hierdoor bestaat evenmin een aanspraak op grond van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder a, of op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de verordening.
4.4.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten onrechte niet is overgegaan tot het toekennen van een vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer op grond van artikel 12, eerste lid en onder c, van de verordening. Zij overweegt daartoe het volgende.
4.4.1.
Voor toepassing van dit artikellid is in de eerste plaats vereist dat aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in artikel 11 van de verordening en in de tweede plaats dat door de ouders ten behoeve van het college genoegzaam wordt aangetoond dat begeleiding van de leerling door henzelf of anderen onmogelijk is dan wel tot ernstige benadeling van het gezin zal leiden en een andere oplossing niet mogelijk is. De systematiek van de verordening is zodanig dat eerst in het kader van artikel 11 moet worden beoordeeld of de leerling niet zelfstandig van het openbaar vervoer of de fiets gebruik kan maken – in welk geval op grond van artikel 11 aanspraak ontstaat op bekostiging van de kosten van openbaar vervoer of fiets ten behoeve van een begeleider – en vervolgens in het kader van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder c, dient te worden beoordeeld of – terwijl reeds aanspraak bestaat op grond van artikel 11 – aanspraak bestaat op een vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer, omdat door de ouders genoegzaam is aangetoond dat begeleiding van de leerling door henzelf of anderen onmogelijk is dan wel tot ernstige benadeling van het gezin zal leiden en een andere oplossing niet mogelijk is.
4.4.2.
Ten aanzien van de aanspraak op bekostiging zoals bedoeld in artikel 11 van de verordening heeft de rechtbank reeds onder 4.3. vastgesteld dat geen aanspraak bestaat op grond van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder a, van de verordening. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres evenwel genoegzaam aangetoond dat wel aanspraak bestaat op grond van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de verordening. Eiseres heeft door middel van verschillende deskundigenverklaringen genoegzaam aangetoond dat haar zoon [naam 2] door een structurele verstandelijke handicap niet zelfstandig van het openbaar vervoer of de fiets gebruik kan maken. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft dat in haar uitspraak van 14 december 2022 in een ander geschil tussen partijen in rechtsoverweging 9.2 ook uitdrukkelijk als uitgangspunt genomen. Dat, zoals het college stelt, [naam 2] in staat is wel onder begeleiding van het openbaar vervoer gebruik te maken, acht de rechtbank niet relevant, nu dat criterium niet in artikel 12, eerste lid en onder c, is opgenomen. Voor zover verweerder verwijst naar genoemde uitspraak van de Afdeling, moet de rechtbank vaststellen dat dit in die uitspraak ook niet is onderkend. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat voldaan is aan het eerste vereiste van artikel 12, eerste lid en onder c, van de verordening, te weten dat aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in artikel 11.
4.4.3.
Ten aanzien van het tweede in artikel 12, eerste lid en onder c, opgenomen vereiste heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank genoegzaam onderbouwd dat het halen en brengen van [naam 2] zorgt voor een ernstige benadeling van het gezin en dat een andere oplossing in redelijkheid niet mogelijk is. Eiseres heeft onderbouwd aangevoerd dat [naam 2] weliswaar naar een school dichter bij huis zou kunnen gaan, maar dat een overplaatsing volgens een gedragswetenschapper van het wijkteam Kralingen-Crooswijk niet wenselijk is. Volgens deze gedragswetenschapper is bij [naam 2] sprake van gedragsproblemen, is hij gebaat bij duidelijkheid en een vaste structuur en heeft hij bij [naam school 1] inmiddels kunnen wennen, waardoor hij een positieve verandering heeft doorgemaakt. Het is volgens de gedragswetenschapper van belang dat deze situatie en bijbehorende structuur zo veel mogelijk in stand blijft. Een wisseling van school zou voor [naam 2] ingrijpender en meer belemmerend zijn dan voor andere kinderen. Verwacht wordt dat het lang zal duren voordat [naam 2] zich veilig en vertrouwd zou voelen op de nieuwe school. [naam 2] kan daarom voor de rest van zijn basisschoolperiode het beste op [naam school 1] blijven. Uit het op 17 oktober 2022 nader overgelegde stuk van de gedragswetenschapper (van 11 oktober 2022) blijkt dat bij veranderingen een terugval in [naam 2] gedrag zal plaatsvinden. De gedragswetenschapper heeft verder toegelicht dat [naam 2] niet zelfstandig en niet verkeersveilig is, en begeleiding van anderen nodig heeft. Eiseres heeft niet voldoende netwerk dat haar kan ondersteunen bij het halen en brengen van haar kinderen en de vader is vroeg van huis voor werk. Een en ander vergt veel van de draagkracht en gemoedstoestand van eiseres, wat niet wenselijk is. Ontlasting is gewenst, omdat de situatie stress kan geven voor (de rest van) het gezin en dat zal invloed hebben op [naam 2] gedrag.
Verder is genoegzaam onderbouwd dat de door eiseres geboden begeleiding bij het halen en brengen met het openbaar vervoer dermate veel tijd en energie kost en daarmee voor een onevenredige belasting van het gezin zorgt, dat het wijkteam niet toe komt aan de benodigde begeleiding van het gezin. Dit wijkteam, dat uiteindelijk eveneens onder verantwoordelijkheid van verweerder functioneert, is ingeschakeld om begeleiding te bieden en heeft voor deze begeleiding uitgebreide doelstellingen geformuleerd.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres door het overleggen van de verklaringen van het wijkteam en de gedragsdeskundigen genoegzaam aangetoond dat de begeleiding door haar van [naam 2] van en naar school leidt tot een ernstige benadeling van het gezin, nu de reistijd ervoor zorgt dat het wijkteam niet de dringend gewenste begeleiding kan bieden, omdat daar door de reistijd geen tijd voor is. Maatschappelijk werker [naam 3] heeft in haar brief van 1 februari 2022 helder uiteengezet dat het niet mogelijk is om direct na school een goede structuur en begeleiding te realiseren. Met het hiervoor overwogene, in het bijzonder de overwegingen over het beperkte netwerk van eiseres en haar gezin, is ook genoegzaam onderbouwd dat een andere oplossing niet mogelijk is.
4.4.4.
Dit leidt tot de conclusie dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat geen aanspraak bestaat op een vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer op grond van artikel 12, eerste lid, onder c, van de verordening,
4.5.
Nu naar het oordeel van de rechtbank aanspraak bestaat op een vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer, komt de rechtbank niet meer toe aan de beoordeling of al dan niet de hardheidsclausule uit artikel 24 van de verordening had moeten worden toegepast.
4.6.
De rechtbank hecht er ten slotte nog aan het volgende op te merken. Eiseres heeft (op eigen initiatief) op 17 oktober 2022 een verklaring van gedragswetenschapper [naam 6] heeft overgelegd. Uit deze verklaring blijkt dat [naam 2] niet verkeersveilig is. Gebleken is dat verweerder naar aanleiding van deze verklaring, zonder overleg met eiseres, een aantal vragen heeft gesteld aan deze gedragswetenschapper. Ter zitting gaf verweerder als reden hiervoor aan dat dit een louter pragmatisch doel had: zo snel mogelijk een reactie ontvangen in deze langlopende procedure. De rechtbank acht het in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het fair play beginsel dat verweerder zonder overleg met eiseres een (door eiseres zelf ingeschakelde) gedragswetenschapper heeft benaderd. Zij zal hieraan, gelet op de uitkomst van dit beroep, evenwel geen verdere consequenties verbinden.
Conclusie en gevolgen
5. Omdat verweerder ten onrechte niet is overgegaan tot het toekennen van een vervoersvoorziening voor het schooljaar 2021/2022, is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit vanwege strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Omdat de rechtbank niet zelf de exacte omvang kan bepalen van de vervoersvoorziening waarop eiseres recht heeft, komt zij niet toe aan finale geschilbeslechting en zal zij verweerder opdracht geven een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres te nemen met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze uitspraak heeft beslist.
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
7. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2,5 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting en 0,5 punt voor het bijwonen van een nadere zitting anders dan na een tussenuitspraak). De waarde van 1 punt is € 837 en de wegingsfactor is 1. Toegekend wordt € 2.092,50.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van eiseres zal beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 184,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.092,50, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, rechter, in aanwezigheid van mr. H. Sabanovic, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 april 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage 1: Relevante bepalingen uit de verordening leerlingenvervoer Rotterdam 2015
Artikel 1. Begripsomschrijving
In deze verordening wordt verstaan onder:
- toegankelijke school: school waarop de leerling is aangewezen van de verlangde godsdienstige of levensbeschouwelijke richting dan wel de openbare school.
Artikel 10 Bekostiging van de kosten van openbaar vervoer en vervoer per fiets
1. Het college verstrekt aan de ouders van de leerling die een school bezoekt bekostiging op basis van de kosten van het openbaar vervoer, indien de afstand van de woning naar de dichtstbijzijnde voor hem toegankelijke school meer dan zes kilometer bedraagt.
2. Indien aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in het eerste lid en de leerling naar het oordeel van het college, al dan niet onder begeleiding, gebruik kan maken van het vervoer per fiets, verstrekt het college de ouders bekostiging op basis van de kosten van het vervoer per fiets.
3. Een fietsvergoeding is een bedrag op basis van een kilometervergoeding afgeleid van de Reisregeling Binnenland.
4. In afwijking van artikel 14 wordt geen eigen bijdrage in rekening gebracht bij toekenning van een fietsvergoeding.
Artikel 11 Bekostiging van de kosten van openbaar vervoer of vervoer per fiets ten behoeve van een begeleider
1. Het college verstrekt aan de ouders van de leerling die een school bezoekt bekostiging op basis van de kosten van het openbaar vervoer of vervoer per fiets van de leerling en een begeleider indien:
a. aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in artikel 10 en de leerling jonger dan negen jaar is, en door de ouders ten behoeve van het college genoegzaam wordt aangetoond dat de leerling niet in staat is zelfstandig van het openbaar vervoer of de fiets gebruik te maken, of
b. de leerling door een structurele lichamelijke, verstandelijke of zintuiglijke handicap niet zelfstandig van het openbaar vervoer of de fiets gebruik kan maken.
2. Indien een begeleider meer dan één leerling tegelijk begeleidt, komen slechts de kosten van het vervoer ten behoeve van één begeleider voor bekostiging in aanmerking.
Artikel 12 Vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer
1. Het college verstrekt een vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer aan de ouders van de leerling die een school bezoekt, indien:
a. aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in de artikelen 10 of 11 en de leerling met gebruikmaking van openbaar vervoer naar school of terug, meer dan anderhalf uur onderweg is en de reistijd met aangepast vervoer tot 50% of minder van de reistijd per openbaar vervoer kan worden teruggebracht;
b. aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in de artikelen 10 of 11 en openbaar vervoer ontbreekt, tenzij de leerling naar het oordeel van het college onder begeleiding gebruik kan maken van het vervoer per fiets;
c. aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in artikel 11 en door de ouders ten behoeve van het college genoegzaam wordt aangetoond dat begeleiding van de leerling door henzelf of anderen onmogelijk is dan wel tot ernstige benadeling van het gezin zal leiden en een andere oplossing niet mogelijk is; of
d. de leerling, naar het oordeel van het college, gelet op zijn structurele lichamelijke, verstandelijke of zintuiglijke handicap niet in staat is – ook niet onder begeleiding – van openbaar vervoer gebruik te maken.
2. Indien begeleiding in het aangepast vervoer vereist is, vergoedt het college geen andere kosten dan de vervoerskosten welke verbonden zijn aan de begeleiding van de leerling in het aangepast vervoer.
Artikel 24 Afwijken van bepalingen
Het college kan in bijzondere gevallen, het vervoer voor onderwijs aangaande, ten gunste van de ouders afwijken van de bepalingen in deze verordening, zonodig na advies te hebben gevraagd aan deskundigen.
Bijlage 2: relevante bepalingen uit het Besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam houdende regels omtrent leerlingenvervoer (Besluit toepassing Verordening leerlingenvervoer Rotterdam 2020)
Artikel 5 Minimabeleid zelfstandig reizen SBO en SO
1. Met toepassing van artikel 24 van de verordening en in afwijking van het afstandscriterium in artikel 10 alsmede het drempelbedrag van artikel 14, tweede lid, van de verordening wordt aan de ouders van een leerling die een speciale school voor basisonderwijs dan wel een school voor speciaal onderwijs bezoekt een vervoersvoorziening voor zelfstandig reizen, per openbaar vervoer of per fiets, als bedoeld in artikel 10 van de verordening toegekend, indien:
a. de afstand tussen de woning en de school meer dan drie en minder dan zes kilometer bedraagt en op een afstand van drie kilometer of minder van de woning geen school is gevestigd waar onderwijs wordt verzorgd waarop de leerling is aangewezen, en
het inkomen minder bedraagt dan het minimumloon als bedoeld in artikel 8, eerste lid, in samenhang met artikel 14 van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag, zoals dat gold in het kalenderjaar als bedoeld in de begripsomschrijving in artikel 1 van de verordening bij het begrip inkomen.
2. Deze ouders betalen geen eigen bijdrage in de kosten van de toegekende vervoersvoorziening.