ECLI:NL:RBROT:2023:1746

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Zittingsplaats Dordrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 21/6382

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2023 in de zaak tussen

[naam eiser], uit [plaatsnaam 1] ,
en anderen,eisers

het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam

(gemachtigde: mr. J.M. Tang).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[naam bedrijf]uit [vestigingsplaats]

(gemachtigde: mr. C.J. van Beers).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van hun verzoek om handhaving.

1.1. Met het besluit van 22 juni 2021 heeft het college het verzoek van eisers om handhavend op te treden ten aanzien van de bouwplaats aan de [straatnaam] in [plaatsnaam 2] afgewezen. Met het bestreden besluit van 12 november 2021 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven.

1.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3. De rechtbank heeft het beroep op 12 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam eiser] namens eisers, de gemachtigde van het college en mr. C.W. de Jong en de gemachtigde van [naam bedrijf] en [naam 1] .

1.4. Ter zitting hebben eisers het beroep ingetrokken, voor zover het is ingesteld door [naam 2] .

Totstandkoming van het besluit

2. Eisers hebben het college op 12 februari 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen de activiteiten op de bouwplaats aan de [straatnaam] in [plaatsnaam 2] . Zij zijn eigenaar respectievelijk bewoner van een appartement aan de [adres] . De bouwplaats ligt tegenover deze woning. De bouwplaats is ingericht ten behoeve van bouwwerkzaamheden elders in de wijk. De werkzaamheden worden uitgevoerd door [naam bedrijf] in het kader van het project funderingsherstel Lusthofkwartier en duren ongeveer vier jaar.

2.1. Het college heeft het verzoek om handhaving afgewezen. Volgens het college is geen sprake van een overtreding. Daarbij heeft het college onder meer betrokken dat op 30 november 2020 een vergunning is verleend aan [naam bedrijf] voor gebruik van de openbare weg op grond van artikel 2:10 van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (de APV) en dat geen sprake is van een inrichting in de zin van de milieuwetgeving of van vergunningplichtige bouwwerken. De vergunning van 30 november 2020 geldt voor de periode van 11 januari 2021 tot en met 8 januari 2024.
Eisers zijn het niet eens met de afwijzing van het verzoek om handhaving. Zij betogen in beroep dat de bouwplaats overlast veroorzaakt en dat het college er ten onrechte van is uitgegaan dat op de bouwplaats geen sprake is van een illegale situatie.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het verzoek om handhaving. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.

4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is, maar dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Is de bouwplaats een inrichting?

6. Eisers betogen dat de bouwplaats een inrichting is als bedoeld in de Wet milieubeheer. Het gaat volgens hen om een inrichting die valt onder de categorieën 5.1, 15.1 en 28.1 van onderdeel C van bijlage I bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Daarom is sprake van een type B-inrichting waarvoor op grond van artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) een melding had moeten worden gedaan en waarvoor de (geluid)voorschriften uit het Activiteitenbesluit moeten worden nageleefd, aldus eisers.
Eisers stellen dat op het terrein afvalstoffen van de bouwlocaties worden verzameld en opgeslagen en dat er bouwmaterialen, hulpmaterialen en dieselolie worden opgeslagen. Volgens hen vinden de activiteiten binnen een zekere begrenzing plaats en duren ze veel langer dan zes maanden. Over de begrenzing stellen zij dat het terrein is omheind met een hekwerk. Eisers betogen dat het college ten onrechte stelt dat een openbare weg per definitie geen onderdeel is van een inrichting. Zij wijzen erop dat de activiteiten plaatsvinden op een vaste locatie die (tijdelijk) niet meer de functie van openbare weg heeft. Het bouwterrein ligt in het openbare groen aan de [straatnaam] en met de vergunning van 30 november 2020 is vergunning verleend voor het gebruik van de openbare weg.

6.1. Ter zitting is gebleken dat het college niet meer het standpunt inneemt dat geen sprake is van een inrichting in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer omdat de bouwplaats zich op de openbare weg bevindt. De rechtbank zal daarom niet op ingaan op wat eisers daarover hebben aangevoerd.

6.2. Volgens het college is de bouwplaats geen meldingsplichtige inrichting. Er worden op het terrein geen activiteiten verricht die op grond van artikel 2.1, eerste lid, in samenhang met bijlage I bij het Bor zijn aangewezen. Het college stelt dat bouwactiviteiten zelf niet zijn aangewezen in bijlage I bij het Bor. Daarnaast zijn de door eisers genoemde categorieën uit onderdeel C van bijlage I bij het Bor volgens het college niet van toepassing. Voor zover die activiteiten wel plaatsvinden op de bouwplaats, is volgens het college geen sprake van een “inrichting voor” deze activiteiten, dat wil zeggen een inrichting die specifiek is bestemd voor het verrichten van de in de categorie omschreven activiteiten. Voor de opslag van bedrijfsafvalstoffen wijst het college op de uitzondering in categorie 28.3, onder e.

6.3. In artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer is bepaald dat elders in de wet en de daarop berustende bepalingen – waaronder het Activiteitenbesluit – onder inrichting wordt verstaan een inrichting behorende tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen. Uit artikel 2.1, eerste lid, van het Bor volgt dat deze categorieën zijn aangewezen in bijlage I, onderdelen B en C, bij het Bor.
Wanneer een inrichting kan worden aangemerkt als een type B-inrichting als bedoeld in artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit, moet op grond van artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit een melding van de oprichting van de inrichting aan het bevoegd gezag worden gedaan.

6.4. Het college heeft in het bestreden besluit niet voldoende onderbouwd dat geen sprake is van een meldingsplichtige inrichting. Het college heeft overwogen dat het alleen gaat om de tijdelijke opslag van goederen, het parkeren van voertuigen en het hebben van kantoorruimte ten behoeve van het bouwproject, maar is niet ingegaan op de in bezwaar door eisers aangevoerde stelling dat op de bouwplaats bedrijfsafvalstoffen worden opgeslagen. Het college heeft pas in het verweerschrift een motivering gegeven voor zijn standpunt dat de activiteiten op de bouwplaats niet onder een categorie vallen die in bijlage I bij het Bor is aangewezen. Het bestreden besluit is daarom op dit punt in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De beroepsgrond slaagt.

6.5. De rechtbank is van oordeel dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten en overweegt daarover het volgende.
Eisers hebben gewezen op drie categorieën activiteiten uit onderdeel C van bijlage I bij het Bor.
Het college en [naam bedrijf] hebben onweersproken gesteld dat op de bouwplaats geen ontvlambare of brandbare vloeistoffen worden opgeslagen. De dieselolie voor de ruwterreinheftruck wordt niet op het terrein opgeslagen. Het aftanken van de ruwterreinheftruck gebeurt op locatie door een tankwagen. Categorie 5.1 is daarom niet van toepassing.
Naar het oordeel van de rechtbank is categorie 15.1 in dit geval ook niet van toepassing. Er worden weliswaar soms tijdelijk houten pallets opgeslagen in de inrichting, maar naar het oordeel van de rechtbank is die opslag in tijdsduur en omvang niet zodanig dat sprake is van een inrichting voor de opslag van hout of houten voorwerpen.
Verder is gebleken dat er een capaciteit is voor het opslaan van 5 m3 of meer aan bedrijfsafvalstoffen. De bedrijfsafvalstoffen worden echter uitsluitend opgeslagen in een of meer containers met een (gezamenlijke) capaciteit van minder dan 35 m3. [naam bedrijf] heeft ter zitting gesteld dat de opslagcapaciteit 10 tot 12 m3 is en eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat de capaciteit groter is dan 35 m3. Dat betekent dat de uitzondering uit categorie 28.3, onder e, in dit geval van toepassing is.
Gelet hierop vallen de activiteiten op de bouwplaats niet onder een categorie activiteiten die in onderdeel C van bijlage I bij het Bor is aangewezen. Dat betekent dat de bouwplaats geen aangewezen categorie inrichtingen als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer is. De bouwplaats is daarom geen type B-inrichting in de zin van artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit. De meldingsplicht en de overige bepalingen van het Activiteitenbesluit zijn niet van toepassing op de bouwplaats.
Is er een vergunning nodig voor de bouwwerken op de bouwplaats?

7. Eisers voeren aan dat voor de bouwkeet op het terrein een omgevingsvergunning vereist is. Het college is ervan uitgegaan dat het om tijdelijke bouwwerken gaat die functioneel zijn voor de bouwactiviteiten en die daarom vergunningvrij zijn. Eisers zijn van mening dat de bouwkeet niet functioneel is voor de bouw- en onderhoudsactiviteiten in de wijk. De onderste verdieping zou worden gebruikt als schaftkeet, maar volgens eisers wordt deze in de praktijk nauwelijks gebruikt vanwege de afstand tot de locaties waar gewerkt wordt. De bovenste verdieping zou een directiekeet zijn die als kantoor wordt gebruikt ten behoeve van de werkzaamheden. Eisers stellen dat niet is gemotiveerd hoeveel mensen daar voor dat doel moeten werken en welke oppervlakte daarvoor noodzakelijk is.
Eisers betogen dat het bouwwerk het uitzicht belemmert, een inbreuk op de privacy vormt en niet voldoet aan redelijke eisen van welstand.

7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat geen omgevingsvergunning voor bouwen of afwijken van het bestemmingsplan vereist is, omdat sprake is van een tijdelijk bouwwerk dat functioneel is voor bouwactiviteiten en dat geplaatst is op of in de onmiddellijke nabijheid van het terrein waarop die activiteiten worden uitgevoerd. Zulke bouwwerken zijn vergunningvrij op grond van artikel 2, onder 20, van bijlage II van het Bor. Voor de functionaliteit is van belang dat het gaat om een kantoor ten behoeve van de werkzaamheden in de onmiddellijke omgeving.

7.2. Uit artikel 2, onder 20, van bijlage II bij het Bor volgt dat een bouwkeet die functioneel is voor een bouw-, onderhouds- of sloopactiviteit en die geplaatst is op of in de onmiddellijke nabijheid van het terrein waarop die activiteit wordt uitgevoerd een vergunningvrij bouwwerk is. Partijen verschillen van mening over de vraag of de bouwkeet aan de [straatnaam] functioneel is voor de werkzaamheden elders in de wijk.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zijn standpunt hierover onvoldoende onderbouwd in het bestreden besluit. Het college is niet ingegaan op het in het bezwaarschrift aangevoerde argument van eisers dat de bouwkeet vanwege zijn omvang niet meer functioneel is te achten voor de werkzaamheden. Nu het college zijn standpunt pas in het verweerschrift nader heeft gemotiveerd, is het bestreden besluit op dit punt in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De beroepsgrond slaagt.

7.3. De rechtbank is van oordeel dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten en overweegt daarover het volgende.
De bouwkeet is naar zijn aard functioneel voor de werkzaamheden die elders in de wijk worden uitgevoerd, omdat de bouwkeet wordt gebruikt als schaftruimte voor het personeel op de bouwplaats en als kantoorruimte. Eisers hebben betoogd dat de bouwkeet groter is dan nodig is voor deze functies. De rechtbank volgt dat standpunt niet. Dat in de praktijk vanwege de afstand niet al het personeel gebruik maakt van de schaftruimte is niet doorslaggevend, omdat het een wettelijke verplichting is om een schaftruimte in te richten. Bovendien is ter zitting gesteld dat in latere fases van het project werkzaamheden worden uitgevoerd op locaties die dichter bij de bouwkeet liggen. De functionaliteit van de omvang van de kantoorruimte moet worden beoordeeld naar het moment waarop het bestreden besluit is genomen. Op dat moment, en op het moment dat de vergunning werd verleend, golden er beperkingen in verband met coronamaatregelen. Daartoe behoorde ook de maatregel van 1,5 meter afstand. Naar het oordeel van de rechtbank is de omvang van de kantoorruimtes niet bovenmatig als rekening wordt gehouden met die maatregel. Verder heeft [naam bedrijf] ter zitting toegelicht dat een bepaalde hoeveelheid kantoorpersoneel in verschillende functies nodig is om de werkzaamheden in goede banen te leiden, dat daarvoor naast werkplekken ook vergaderruimten nodig zijn en dat in ieder geval een deel van de werkzaamheden door hun aard in de buurt van het bouwproject moet plaatsvinden. De rechtbank is daarom van oordeel dat de bouwkeet in zijn huidige omvang functioneel is voor de bouw- en onderhoudswerkzaamheden elders in de wijk. Dat betekent dat de bouwkeet op grond van artikel 2, onder 20, van bijlage II bij het Bor een vergunningvrij bouwwerk is. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat er op dit punt geen sprake is van een overtreding.
Is er sprake van een overschrijding van geluidnormen?

8. Eisers betogen, kort weergegeven, dat het college zonder nadere onderbouwing stelt dat geen geluidnormen worden overschreden. Zij stellen dat bij hun woning geluidoverlast optreedt door onder meer verkeer van personen en goederen, het laden en lossen van vrachtwagens, stemgeluid en het geluid van installaties op de bouwkeet.
De rechtbank is van oordeel dat het college het bezwaar van eisers op dit punt niet gegrond had hoeven verklaren. Voor zover eisers doelen op de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit, is van belang dat die normen in dit geval niet van toepassing zijn, omdat geen sprake is van een type B-inrichting (zie overweging 6.5 van deze uitspraak). Geluidhinder zou ook een overtreding van artikel 4:6 van de APV kunnen inhouden. Die bepaling bevat een verbod om – behoudens ontheffing – buiten een inrichting geluidhinder te veroorzaken. De rechtbank is echter van oordeel dat het verzoek om handhaving van eisers van 12 februari 2021 niet mede kan worden opgevat als verzoek om handhaving van artikel 4:6 van de APV. Eisers hebben in hun verzoek alleen in algemene zin op overlast gewezen. Het onderwerp geluid is niet expliciet genoemd. Anders dan voor de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit het geval is, ligt overtreding van artikel 4:6 van de APV ook niet in het verlengde van de stelling van eisers in het handhavingsverzoek dat de bouwplaats een type B-inrichting is. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

9. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Maar de rechtbank laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Dat betekent dat de ongegrondverklaring van het bezwaar van eisers tegen de afwijzing van hun verzoek om handhaving blijft gelden.

9.1. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. De vergoeding van de proceskosten bestaat uit de reiskosten die eisers hebben gemaakt voor het bijwonen van de zitting.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 12 november 2021;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 181,- aan eisers moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 33,- aan proceskosten aan eisers.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Teuben, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2023.

De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet milieubeheer

Artikel 1.11. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
inrichting: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht;
(…)
3. Bij algemene maatregel van bestuur worden categorieën van inrichtingen aangewezen, die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.

4. Elders in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder inrichting verstaan een inrichting, behorende tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen. Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Onze Minister kan nadere regels stellen met betrekking tot hetgeen in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting wordt verstaan.
(…)

Activiteitenbesluit milieubeheer

Artikel 1.2

In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

inrichting type B: een inrichting waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en die geen inrichting type A is;

(…)

Artikel 1.9b

Deze afdeling is van toepassing op degene die:

a. een inrichting type B drijft, of

b. een inrichting type C drijft, voor zover deze afdeling betrekking heeft op activiteiten die verricht worden binnen de inrichting waarop hoofdstuk 3 van toepassing is.

Artikel 1.10

1. Degene die een inrichting opricht, meldt dit ten minste vier weken voor de oprichting aan het bevoegd gezag.

(…)

Besluit omgevingsrecht

Artikel 2.1

1. Als categorieën inrichtingen als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer worden aangewezen de categorieën inrichtingen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C.

(…)

Bijlage I, onderdeel C

Categorie 5 5.1.

Inrichtingen voor het vervaardigen, bewerken, verwerken, opslaan of overslaan van zeer licht ontvlambare, licht ontvlambare, ontvlambare of brandbare vloeistoffen. (…)

Categorie 15

15.1. Inrichtingen voor het vervaardigen, bewerken, verwerken, behandelen, opslaan of overslaan van hout of kurk dan wel van houten, kurken of houtachtige voorwerpen. (…)

Categorie 28

28.1. Inrichtingen voor:

a. het opslaan van: 1º. huishoudelijke afvalstoffen, die ten aanzien daarvan een capaciteit hebben van 5 m
3of meer; 2º. bedrijfsafvalstoffen, die ten aanzien daarvan een capaciteit hebben van 5 m
3of meer; 3º. 5 of meer autowrakken en overige voertuigwrakken;

4º. gevaarlijke afvalstoffen;

b. het verwerken, vernietigen of overslaan van afvalstoffen;

c. het storten van afvalstoffen;

d. het anderszins op of in de bodem brengen van afvalstoffen.

(…)

28.3. Voor de toepassing van onderdeel 28.1 blijven buiten beschouwing: (…)

e. inrichtingen voor het boven- of ondergronds opslaan, al dan niet in combinatie met verdichting, van huishoudelijke of bedrijfsafvalstoffen in containers met een capaciteit of gezamenlijke capaciteit van ten hoogste 35 m
3;

(…)

Bijlage II

Artikel 2

Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op: (…) 20. een bouwkeet, bouwbord, steiger, heistelling, hijskraan, damwand of andere hulpconstructie die functioneel is voor een bouw-, onderhouds- of sloopactiviteit, een tijdelijke werkzaamheid in de grond-, weg- of waterbouw of een tijdelijke werkzaamheid op land waarop het Besluit algemene regels milieu mijnbouw van toepassing is, mits geplaatst op of in de onmiddellijke nabijheid van het terrein waarop die activiteit of werkzaamheid wordt uitgevoerd; (…)

Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012

Artikel 4:6 1.

Het is verboden buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer of het Activiteitenbesluit milieubeheer op een zodanige wijze toestellen of geluidsapparaten in werking te hebben of handelingen, al dan niet met een voer- of vaartuig te verrichten dat voor een omwonende of voor de omgeving geluidhinder wordt veroorzaakt.

2. Het college kan van het verbod een ontheffing verlenen.

3. Het verbod geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet geluidhinder, de Zondagswet, de Wet openbare manifestaties, het Vuurwerkbesluit, het Activiteitenbesluit milieubeheer, het Bouwbesluit of de Provinciale milieuverordening.

4. Op de ontheffing is paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen) niet van toepassing.

Afwijzing handhaving bouwplaats op openbare weg en vergunningvrij bouwwerk

Uitspraak

Artikel 1.2