Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/2453
uitspraak van de enkelvoudige kamer van de rechtbank van 27 december 2023 in de zaak tussen
[naam eiser 1] en
[naam eiser 2],
[naam eiser 3],
[naam eiser 4],
[naam eiser 5],
[naam eiser 6],allen uit [plaatsnaam], tezamen eisers,
(gemachtigde: mr. K.J.T.M. Hehenkamp)
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, het college,
(gemachtigden: mr. J.C. Avedissian en [naam 1]).
Als derde partij nemen aan de zaak deel:
[naam 2], de vergunninghouder,
en
[naam 3]en anderen, bewoners,
(gemachtigde: mr. A.P.J.M. Verbeek).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de door het college verleende vergunning voor kamerbewoning door maximaal elf personen in de woning aan [adres] (hierna: de woning).
1.1.
Het college heeft de vergunning op 15 juli 2020 verleend op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Huisvestingswet) en artikel 3.2.5 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019 (hierna: de Huisvestingsverordening). Het bezwaar dat eisers tegen de vergunning hebben gemaakt, heeft verweerder met het bestreden besluit van 30 maart 2021 ongegrond verklaard.
1.2.
Eisers hebben daartegen beroep ingesteld.
1.3.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
1.4.
Eisers hebben nadere stukken ingediend.
1.5
De vergunninghouder heeft aangegeven als partij aan de procedure deel te willen nemen en heeft vervolgens een zienswijze ingediend. Ook de bewoners van de woning hebben aangegeven als partij aan de procedure deel te willen nemen.
1.6
De rechtbank heeft het beroep op 27 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser [naam eiser 2] met de gemachtigde, de gemachtigden van het college, de vergunninghouder en de bewoners [naam 4], [naam 5], [naam 6], [naam 7] en [naam 8] met hun gemachtigde.
Totstandkoming van het bestreden besluit
2.1.
Op 10 juli 2020 heeft de vergunninghouder een aanvraag ingediend voor een kamerbewonersvergunning voor maximaal 11 personen.
2.2.
Eisers wonen allemaal in de directe nabijheid van de woning. Zij hebben bezwaar gemaakt tegen de verleende vergunning omdat zij – kort gezegd – overlast hebben van in de buurt wonende studenten. De woning waarvoor de vergunning is verleend is de zevende studentenwoning in de directe omgeving.
2.3.
De Algemene bezwaarschriftencommissie (hierna: de commissie) heeft in haar advies over het bezwaar van eisers, kort samengevat, overwogen dat de bepalingen uit hoofdstuk 3 van de Huisvestingsverordening buiten toepassing moeten worden gelaten, waardoor de grondslag voor de verleende vergunning voor kamerbewoning is komen te vervallen. Dit betekent dat de vergunninghouder geen vergunning nodig heeft voor kamerbewoning. De vergunning is dan ook ten onrechte verstrekt, aldus de commissie.
De commissie heeft er vervolgens in haar advies ten overvloede op gewezen dat het college bij de beoordeling van een vergunningaanvraag, bij het criterium of kamerbewoning een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt, een belangenafweging moet verrichten. De commissie meent in dit verband dat het enkel opnemen van een bepaling over vrijwilligerswerk in het huurcontract onvoldoende is om te beoordelen of een impuls wordt gegeven aan de leefbaarheid van het gebied. Op voorhand moet duidelijk zijn of sprake is van een positieve invloed en waaruit deze bestaat, aldus de commissie.
2.4.
Het college heeft in afwijking van dit advies van de commissie het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Het college stelt zich op het standpunt dat hoofdstuk 3 van de Huisvestingsverordening wel van toepassing is omdat voldoende onderbouwd is dat sprake is van schaarste en onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die het noodzakelijk maken gebruik te maken van de bevoegdheden uit artikel 21 van de Huisvestingswet.
Daarnaast stelt het college zich op het standpunt dat wordt voldaan aan de criteria die gelden voor het verlenen van een vergunning voor kamerbewoning. Het college meent dat vergunningverlening een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. Daarbij heeft het college van belang geacht dat sprake is van legalisering van een bestaande situatie, dat geen overlast is geconstateerd en dat de studenten vrijwilligerswerk in de buurt doen. Ook heeft het college in zijn besluit betrokken dat er drie onderwijsinstellingen in de buurt van de woning zijn.
Beoordeling door de rechtbank
Ontvankelijkheid in beroep
3. Voordat de rechtbank aan een inhoudelijke beoordeling van dit beroep toekomt zal zij zich uitlaten over de ontvankelijkheid van het beroep.
3.1.
Ter zitting is het beroep van [naam 9], [naam 10] en [naam 11] door de gemachtigde van eisers ingetrokken.
3.2.
Het beroep is in eerste instantie door in totaal tien eisers ingesteld. Na de intrekking ter zitting zijn er zeven eisers overgebleven. Uit het procesdossier maakt de rechtbank op dat van die zeven eisers alleen de eisers [naam eiser 1] en [naam eiser 2] bezwaar hebben gemaakt tegen het primaire besluit van 15 juli 2020. Niet is gebleken dat de andere eisers om wat voor reden dan ook geen bezwaar hebben kunnen maken. Op grond van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht kan geen beroep worden ingesteld door de belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om bezwaar te maken. Dit betekent dat de eisers [naam eiser 4] (echtpaar), [naam eiser 3], [naam eiser 5] en [naam eiser 6] niet-ontvankelijk zijn in hun beroep.
3.3.
Uit het voorgaande volgt dat alleen eisers [naam eiser 1] en [naam eiser 2] ontvankelijk zijn in hun beroep.
Toetsing van het bestreden besluit
4. De rechtbank beoordeelt op grond van de beroepsgronden van eisers of het bestreden besluit rechtmatig is.
4.1.
Voorop moet worden gesteld dat in deze procedure de Huisvestingsverordening 2019 van toepassing is. Voor de exacte weergave van de voor de beoordeling van het beroep belangrijke bepalingen uit wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage bij deze uitspraak.
4.2.
Uit de tekst van artikel 3.2.5 van de Huisvestingsverordening volgt dat het college verplicht is de vergunning voor kamerbewoning te verlenen indien aan de in dit artikel opgenomen criteria onder a, b en c wordt voldaan. Indien aan één of meerdere criteria niet wordt voldaan, moet het college de vergunning weigeren. Tussen partijen is niet in geschil dat aan de criteria onder a en c wordt voldaan.
5. Eisers voeren als meest verstrekkende grond aan dat dat de criteria uit artikel 3.2.5, en dan met name criterium b, onduidelijk en te vaag zijn. Daarmee is sprake van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.
5.1.
Volgens vaste rechtspraak kan de rechter een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452 uiteen heeft gezet.
5.2.
De Huisvestingsverordening is een algemeen verbindend voorschrift waartegen geen beroep kan worden ingesteld. Wel kan de rechtbank een bepaling uit de Huisvestingsverordening exceptief toetsen zoals onder 4.1 is weergegeven. Een geslaagd beroep zou in dit geval ertoe leiden dat de rechtbank artikel 3.2.5 (gedeeltelijk) buiten toepassing zou moeten laten. De rechtbank ziet niet in hoe eisers baat kunnen hebben hierbij. Het buiten toepassing laten van artikel 3.2.5 van de Huisvestingsverordening zou immers als gevolg hebben dat in het geheel geen criteria meer zouden gelden dan wel dat één of meerdere criteria voor een kamerbewoningsvergunning zouden komen te vervallen. Nu eisers opkomen tegen de vergunningverlening is een dergelijk oordeel enkel in hun nadeel, omdat ofwel geen vergunning meer benodigd zou zijn voor kamerbewoning ofwel het verkrijgen van een kamerbewoningsvergunning alleen maar gemakkelijker wordt. Van andere regelgeving waarop moet worden teruggevallen, zoals namens eisers ter zitting is geopperd, is overigens ook niet gebleken.
5.3.
Bovendien is de rechtbank van oordeel dat artikel 3.2.5, of meer specifiek het in dit artikel genoemde criterium onder b, van de Huisvestingsverordening niet in strijd met de door eisers genoemde rechtsbeginselen. Niet in geschil is dat de gemeenteraad van Rotterdam bevoegd was om een vergunningplicht voor kamerbewoning in de Huisvestingsverordening op te nemen. Evenmin is in geschil dat aan die vergunningplicht nadere criteria mogen worden gesteld. De rechtbank is, anders dan eisers stellen, van oordeel dat deze criteria niet vaag zijn. De criteria genoemd onder a en c bevatten een concrete norm, terwijl het college beoordelingsruimte heeft over wat onder het criterium onder b valt. Het college dient daarbij per geval te motiveren of al dan niet aan het criterium wordt voldaan. Niet kan worden gezegd dat bij die beoordeling en de motivering daarvan bij voorbaat niet is voldaan aan de beginselen van zorgvuldigheid en rechtszekerheid. In de toelichting op de Huisvestingsverordening wordt ook nader ingegaan op de invulling van dit criterium. De beroepsgrond slaagt niet.
6. Volgens eisers stelt het college ook ten onrechte dat is voldaan aan het criterium zoals weergegeven in artikel 3.2.5, onder b, van de Huisvestingsverordening. Zij betwisten dat de kamerbewoning een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. Het enkel opnemen van een bepaling over vrijwilligerswerk in de huurovereenkomst is hiervoor onvoldoende. Bovendien wordt hierop niet gehandhaafd. Daarnaast menen eisers dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar aan de woning te relateren overlast. Het college stelt dat geen sprake is van overlastmeldingen, terwijl de buurtbewoners talloze keren overlast hebben ervaren en daarover ook contact hebben opgenomen met de studenten en de studentenvereniging.
6.1.
Bij de vraag of kamerbewoning een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt zal hebben, komt het college een zekere mate van beoordelingsruimte toe. Dat neemt niet weg dat het aan het college is om feiten en omstandigheden aannemelijk te maken op grond waarvan het zich op het standpunt stelt dat aan het vereiste van ‘een positieve invloed’ is voldaan. De rechtbank wijst er hierbij op dat tussen partijen niet in geschil is dat Kralingen-Oost, de wijk waarin de woning staat, te kampen heeft met overlast veroorzaakt door studenten. Een groot aantal woningen in die wijk is ‘verkamerd’ en wordt inmiddels verhuurd aan studenten, als gevolg waarvan de leefbaarheid onder druk is komen te staan. Van het college mag daarom worden verwacht dat het zorgvuldig onderbouwt waarom naar zijn oordeel de kamerbewoning waarvoor een vergunning is aangevraagd een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt heeft.
6.2.
In de toelichting op de Huisvestingsverordening staat over het criterium onder b onder meer het volgende: ‘Huisvesting van studenten (in de definitie van artikel 1.1 onder t) kan in bepaalde omstandigheden een impuls geven aan de leefbaarheid in een gebied. Het is aan het college van burgemeester en wethouders om te beoordelen of dit in het specifieke geval van toepassing is. Hier is bijvoorbeeld sprake van in het geval dat de in de woning te huisvesten studenten minimaal één dagdeel per maand vrijwilligerswerk uitvoeren waar de leefbaarheid in de buurt baat bij heeft’.
6.3.
Het college heeft ter zitting uitgelegd dat zij eerst bekijkt of de studenten een positieve invloed hebben op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. Het college geeft invulling aan de beoordelingsruimte die zij op dit punt heeft door te kijken of in de huurovereenkomsten van de studenten wordt voorgeschreven dat zij vrijwilligerswerk doen. Het college laat de handhaving hiervan over aan de verhuurder van de woning omdat het naleven van een huurovereenkomst een civiele kwestie betreft. Indien de huurovereenkomst een bepaling omtrent het vrijwilligerswerk kent, gaat het college ervan uit dat de studenten een positieve bijdrage aan de buurt leveren. Deze zogenaamde positieve invloed kan vervolgens nog teniet worden gedaan als sprake is van ernstige en structurele overlast vanuit de woning.
Voor wat betreft de specifieke woning waar het in deze zaak om gaat meent het college dat met de bepaling in de huurovereenkomst over het vrijwilligerswerk voldoende gewaarborgd is dat het vrijwilligerswerk wordt verricht.
6.4.
De relevante passages uit artikel 12.2 uit de huurovereenkomsten van de studenten van de woning luiden als volgt:
‘ (…)
Bewoners zijn bekend met deze vergunningsaanvraag en zijn bekend met de voorwaarden waaronder deze vergunning verleend wordt, met name met de voorwaarde dat de bewoners verplicht zijn om vrijwilligerswerk te verrichten ten behoeve van de leefbaarheid van de buurt en de stad Rotterdam. Bewoners bevestigen dat zij zullen blijven voldoen aan de door de gemeente gestelde eisen voor het behouden van de vergunning voor kamergewijze verhuur. Iedere bewoner zal gedurende het jaar minimaal gemiddeld één dagdeel per maand vrijwilligerswerk uitvoeren waar de leefbaarheid in de wijk en in de buurt baat bij heeft, zulks ter beoordeling door de gemeente en door verhuurder.
(…)
Verhuurder behoud zich het recht voor om concrete aanwijzingen te geven ten aanzien van wat dient te worden verstaan onder het verrichten van vrijwilligerswerk, zulks onder andere doch niet uitsluitend op basis van aanwijzingen die door de gemeente worden gegeven, dan wel nieuwe eisen die door de gemeente worden gesteld’.
De rechtbank volgt het standpunt van het college dat de bewoners van de woning zich door ondertekening van de huurovereenkomst met de daarin opgenomen bepaling aangaande vrijwilligerswerk hebben gecommitteerd aan het verrichten van dat vrijwilligerswerk voor minimaal 4 uur per week. Uit de bepaling blijkt ook voldoende dat het te verrichten vrijwilligerswerk ten gunste van de buurt moet komen. De rechtbank is van oordeel dat in dit specifieke geval op basis van deze overeenkomst ervan uit kan worden gegaan dat de bewoners ook daadwerkelijk het vrijwilligerswerk zullen verrichten. Hoewel het college zelf niet handhavend hierop toeziet, wordt dit wel door de vergunninghouder gedaan. De vergunninghouder heeft ter zitting verklaard er wel degelijk op toe te zien of dit vrijwilligerswerk wordt verricht, omdat hij geen enkel risico wil lopen ten aanzien van de verkregen vergunning voor kamerbewoning. De studenten houden lijsten bij van het per student verrichte vrijwilligerswerk, die vervolgens door de vergunninghouder worden gecontroleerd. De plicht tot het doen van vrijwilligerswerk is onderling ook niet overdraagbaar en in de huurovereenkomst staat een boeteclausule.
6.5.
Het college heeft vervolgens gekeken of sprake is van overlastmeldingen die zien op deze woning. De gemachtigde van het college heeft ter zitting erkend dat tijdens de bezwaarfase ten onrechte niet alle meldingen zijn betrokken in het onderzoek naar overlast. Naar aanleiding van de door eisers aangedragen stukken is hier nogmaals naar gekeken en is gebleken dat de overlastmeldingen van 3 april 2020 en 21 november 2020 ten onrechte niet in de beoordeling zijn betrokken. Toch blijft het college bij het standpunt dat in dit geval geen sprake is van ernstige en structurele overlast waardoor de aangenomen positieve invloed teniet wordt gedaan. De rechtbank volgt het college hierin. Allereerst is van belang dat in de beroepsfase alsnog zorgvuldig onderzoek naar de aan de woning te relateren overlast is gedaan. In eerste instantie is gesproken met de veiligheidscoördinator en in beroep zijn ook de meldingen bij de politie meegenomen. Verder is van belang dat de melding van 3 april 2020 zowel op de woning als op het buurpand met nummer [nummer] ziet, terwijl de melding van 21 november 2020 op meerdere studentenpanden ziet. Hoewel beide meldingen direct aan de woning te relateren zijn, is niet duidelijk wat de precieze rol van de studenten van deze woning is geweest in de veroorzaakte overlast. De melding van 28 mei 2021 dateert van na het bestreden besluit en is daarom ook betrokken in de beoordeling. De overige door eisers overgelegde meldingen van overlast zien op andere panden en kunnen daarom niet aan deze specifieke woning worden gerelateerd. De rechtbank begrijpt dat het aantal studentenpanden in de directe omgeving evenals het aantal bewoners van deze panden van invloed is op de mate van overlast in en voor de buurt, toch betekent dit niet dat het college de vergunning enkel om die reden had moeten weigeren.
6.6.
De rechtbank concludeert dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de kamerbewoning in de woning een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt.
Conclusie en gevolgen
7. Uit wat onder 6.5 is overwogen volgt dat het beroep gegrond is. Het college heeft immers pas in beroep een zorgvuldig onderzoek naar de overlast verricht en dit pas ter zitting gemotiveerd betrokken. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Omdat verweerder dit gebrek heeft hersteld en eisers zich daarover in voldoende mate hebben kunnen uitlaten, ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand worden gelaten.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht van € 181,- moet vergoeden.
9. Er bestaat ook aanleiding het college te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart eisers [naam eiser 4], [naam eiser 3], [naam eiser 5] en [naam eiser 6] niet-ontvankelijk in hun beroep;
- verklaart het beroep van eisers [naam eiser 1] en [naam eiser 2] gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht van € 181,- vergoedt;
- veroordeelt het college in de door eisers gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.674,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Zoethout, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 december 2023.
.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Huisvestingswet 2014:
Artikel 2
1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
Artikel 21
1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
2. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van een verbod als bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019:
Paragraaf 3.2 Vergunning voor kamerbewoning
Artikel 3.2.1 Toepassingsgebied
Deze paragraaf is van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Rotterdam.
Artikel 3.2.2 Vergunningvereiste vergunning voor kamerbewoning
Het is verboden om een in artikel 3.2.1 aangewezen woonruimte zonder een vergunning voor kamerbewoning van zelfstandige woonruimte om te zetten in onzelfstandige woonruimte, indien de zelfstandige woonruimte wordt bewoond door:
a. vier of meer kamerbewoners, of
b. één uit meer personen bestaand huishouden en drie of meer kamerbewoners;
c. meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens, waarvan het kleinste huishouden uit drie of meer personen bestaat.
Artikel 3.2.5 Criteria voor verlening vergunning voor kamerbewoning
Het college verleent een vergunning voor kamerbewoning, indien wordt voldaan aan de volgende criteria:
a. het betreft kamerbewoning door studenten zoals gedefinieerd in artikel 1.1 onder t,
b. de kamerbewoning zal naar het oordeel van het college een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt hebben, en
c. in de woonruimte is ten minste 18 m² gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig.
Artikel 3.2.6 Verlening onder voorwaarden
De vergunning voor kamerbewoning wordt verleend onder de voorwaarde dat het gebruik van de woning niet leidt tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt.