Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/4746
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer als bedoeld in artikel 8:80a van de Algemene wet bestuursrecht van 14 december 2023 in de zaak tussen
[naam eiser], uit [plaatsnaam], eiser,
gemachtigde: mr. V.C.D. Klaassen,
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, het UWV,
gemachtigde: [naam].
Procesverloop
Met het besluit van 15 november 2022 (het primaire besluit) heeft het UWV de aanvraag van eiser voor een vervoersvoorziening afgewezen.
Met het besluit van 31 mei 2023 (het bestreden besluit) heeft het UWV het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit met een gewijzigde motivering ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het UWV heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 2 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben met behulp van een beeldverbinding via Teams eiser, zijn partner, de gemachtigde van eiser (via een separate digitale verbinding) en de gemachtigde van het UWV deelgenomen.
Overwegingen
1.1.
Eiser is een jonggehandicapte als bedoeld in de Wet Wajong. Hij werkt 20 uur per week als zelfstandig consultant. Het UWV heeft eiser eerder vervoersvoorzieningen toegekend in de vorm van een taxivergoeding voor het reizen naar zijn opleiding en zijn werk dat hij in loondienst en als zelfstandige verrichtte. Met het besluit van 14 juni 2021 heeft het UWV een vervoersvoorziening toegekend tot en met 31 december 2021, zodat eiser voor zijn toenmalige werk als zelfstandige één dag per maand naar de Gemeente Alphen aan de Rijn kon reizen met een taxi. Daarom is eiser voor de periode 1 april 2021 tot en met 31 december 2021 maximaal negen dagen per jaar een vergoeding voor taxikosten toegekend. Met het besluit van 20 augustus 2021 heeft het UWV eisers vervoersvoorziening voor het woon-werkverkeer met een taxi met ingang van 17 augustus 2021 beëindigd, omdat zijn dienstverband per 16 augustus 2021 is beëindigd.
1.2.
Op 12 september 2022 heeft eiser een wijzigingsformulier bij het UWV ingediend, omdat hij een nieuwe werkgever heeft in Stolkwijk en zijn werklocatie is veranderd. Het UWV heeft het wijzigingsformulier als een aanvraag opgevat.
1.3.
Naar aanleiding van de aanvraag van eiser heeft de arbeidsdeskundige een onderzoek ingesteld. In zijn rapport van 26 oktober 2022 heeft hij (onder meer) geconcludeerd dat eiser als zelfstandige werkt, dat eisers huidige opdracht is ingegaan op 1 april 2022 en dat er tot aan de aanvraag geen noodzaak was voor dienstreizen. Volgens de arbeidsdeskundige heeft het UWV formeel geen bevoegdheid om een zelfstandige tegemoet te komen met een taxikostenvergoeding voor werk gerelateerde dienstreizen. Het is onlosmakelijk verbonden aan het werken als zelfstandige dat er (incidenteel) gereisd moet worden. Hierop moet een startende onderneming kunnen anticiperen. Er is volgens de arbeidsdeskundige geen mogelijkheid om hier (zoals in het verleden is gebeurd) opnieuw met coulance naar te kijken, omdat eiser ruim de tijd heeft gekregen naar alternatieven te kijken.
1.4.
Het UWV heeft hierop met het primaire besluit de aanvraag van eiser afgewezen, omdat UWV niet bevoegd is om een zelfstandige tegemoet te komen in dienstreizen. Een startende onderneming moet er volgens het UWV op kunnen anticiperen dat aan het opereren als zelfstandige onlosmakelijk is verbonden dat er (incidenteel) gereisd moet worden.
1.5.
Het UWV heeft met het bestreden besluit het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Hij heeft daarbij aan de afwijzing van de aanvraag ten grondslag gelegd dat dienstreizen algemeen gebruikelijk zijn voor mensen die werken als zelfstandig consulent en dat eiser op grond van het Reïntegratiebesluit en de Nota van toelichting daarom niet voor een vergoeding voor dienstreizen in aanmerking komt. De wetgever heeft als toelichting gegeven dat het de taak van een werkgever is om kosten of diensten te vergoeden vanuit de Arbowetgeving en/of cao en dat het UWV geen kosten of diensten kan vergoeden die over het algemeen in een bepaalde bedrijfstak (van werk) worden gemaakt, ook al hangen die kosten samen met een ziekte of gebrek. De persoon die als zelfstandige de keuze maakt om voor zijn bedrijfsvoering te reizen naar opdrachtgevers stelt het UWV gelijk met de werkgever zoals hiervoor bedoeld. Omdat bij de eerdere toekenning van een taxikostenvergoeding voor werk gerelateerde dienstreizen als zelfstandige expliciet is aangegeven dat dit uit coulance is gedaan, mocht eiser er volgens het UWV niet op vertrouwen dat een latere aanvraag voor een vervoersvoorziening zou worden toegekend.
Standpunt van partijen
2. Eiser heeft in beroep de in bezwaar aangevoerde gronden als herhaald en ingelast gesteld. Verder heeft hij aangevoerd dat hij al eerder een taxikostenvergoeding voor werk gerelateerde dienstreizen heeft gekregen en dat de situatie niet zodanig is gewijzigd dat een afwijzing voor de hand ligt, ook niet omdat hij als zelfstandige werkt. Volgens eiser kan het UWV het gebruik van een taxi niet zonder meer aanmerken als een algemeen gebruikelijke voorziening en eisers werkgever niet zomaar aanwijzen als degene die verantwoordelijk is voor de reiskosten van eiser. Eiser wijst erop dat in de besluitvorming van het UWV niet naar voren komt dat er is getoetst aan het Reïntegratiebesluit, omdat er geen berekening is gemaakt zoals die wordt genoemd in artikel 5 van het Reïntegratiebesluit. Eiser vindt dat de door hem aangevraagde vervoersvoorziening in zijn geval niet kan worden aangemerkt als algemeen gebruikelijk. Vast staat dat hij een taxi nodig heeft om op zijn werkplek te komen. Omdat een taxi veel duurder is dan het vervoer waarmee mensen doorgaans naar hun werk gaan, kan een taxi niet worden aangemerkt als algemeen gebruikelijke voorziening. Volgens eiser leidt het feit dat hem jarenlang een taxikostenvergoeding is toegekend voor zijn reizen naar zijn opleidingen, werkzaamheden in dienstbetrekking en zijn eerste opdracht als zelfstandige en dat de kosten waarvoor hij nu een aanvraag heeft ingediend lager zijn dan de kosten van de uit coulance toegekende voorziening voor zijn eerste opdracht als zelfstandige ertoe dat hij in het kader van het rechtzekerheidsbeginsel op een consequent handelen van het UWV mocht vertrouwen. Ter zitting heeft eiser nog een beroep op het evenredigheidsbeginsel gedaan. Tot slot heeft eiser gesteld dat het bezwaar gegrond verklaard had moeten worden en dat er een proceskostenvergoeding toegekend had moeten worden, ondanks dat het rechtsgevolg met de beslissing op bezwaar niet is gewijzigd, omdat de grondslag en motivering van het besluit van het UWV vanwege de aangevoerde bezwaargronden zijn gewijzigd.
3. Het UWV heeft geconcludeerd dat het beroepschrift geen aanleiding geeft om het eerder ingenomen standpunt te wijzigen.
Wettelijk kader
4. Op deze zaak is een aantal wettelijke regels van toepassing die zijn opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
5. De rechtbank moet beoordelen of het UWV bij het bestreden besluit terecht eisers aanvraag voor een vervoersvoorziening om zijn werkplek te bereiken heeft afgewezen op de grond dat dienstreizen algemeen gebruikelijk zijn voor mensen die werken als zelfstandig consulent en waarvoor op grond van het Reïntegratiebesluit en de Nota van toelichting geen vergoeding mogelijk is.
Beoordeling
6. Ter zitting heeft het UWV verklaard dat niet in geschil is dat het voor eiser medisch noodzakelijk is om een taxi te gebruiken om zijn werkplek te bereiken. Op grond van artikel 1, eerste lid, van het Reïntegratiebesluit wordt een vervoersvoorziening niet verstrekt indien het kosten van een voorziening betreft die algemeen gebruikelijk zijn.
7. De rechtbank is van oordeel dat het UWV onvoldoende heeft gemotiveerd waarom dienstreizen met gebruik van een taxi voor zelfstandigen algemeen gebruikelijk zijn. Het UWV heeft hierbij expliciet onderscheid gemaakt tussen woon-werkverkeer en dienstreizen, maar dat volgt niet uit artikel 1, eerste lid, van het Reïntegratiebesluit. De rechtbank merkt hierbij op dat zij op voorhand niet inziet dat het voor een zelfstandig ondernemer algemeen gebruikelijk is om voor dienstreizen gebruik te maken van een taxi.
8. De rechtbank acht het aangewezen dat het UWV nog met een nadere motivering komt waarom taxigebruik voor dienstreizen door zelfstandige ondernemers algemeen gebruikelijk is. Het UWV is ook niet ingegaan op de stelling van eiser dat de inkomenstoets van artikel 5 van het Reïntegratiebesluit niet is verricht. De rechtbank stelt het UWV in de gelegenheid dat alsnog te doen. Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit in strijd met het motiveringsbeginsel uit artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
9. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om het UWV in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan of met een aanvullende motivering, of, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit.
10. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het UWV het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak. Als het UWV geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk meedelen aan de rechtbank. Als het UWV wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het UWV. In beide gevallen en in de situatie dat het UWV de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep. De rechtbank overweegt dat het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, in beginsel beperkt blijft tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak. Zij zal het in beginsel in strijd met de goede procesorde achten als nieuwe geschilpunten worden ingebracht.
11. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt het UWV in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- draagt het UWV op, indien hij van deze gelegenheid geen gebruik maakt, dit binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak schriftelijk kenbaar te maken;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N. Boonstra, rechter, in aanwezigheid van mr. Y.W. Geerts, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 14 december 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Bijlage
Op grond van artikel 2:22, eerste lid, van de Wet Wajong kan het UWV aan de jonggehandicapte die arbeid in dienstbetrekking verricht, of die arbeid in dienstbetrekking gaat verrichten, (doch niet werkzaam is of zal zijn als werknemer in de zin van de Wet sociale werkvoorziening, of die scholing of opleiding in het kader van de bevordering van de inschakeling in het arbeidsproces volgt of gaat volgen, of arbeid op een proefplaats verricht of gaat verrichten, met uitzondering van de jonggehandicapte, die werkzaam is als werknemer in de zin van de Wet sociale werkvoorziening,) op aanvraag voorzieningen toekennen die strekken tot behoud, herstel of bevordering van de mogelijkheid tot het verrichten van arbeid(, het volgen van de scholing of opleiding of het verrichten van arbeid op die proefplaats).
Op grond van artikel 2:22, tweede lid, van de Wet Wajong wordt onder voorzieningen als bedoeld in het eerste lid uitsluitend verstaan:
a. vervoersvoorzieningen die er toe strekken dat de jonggehandicapte, bedoeld in het eerste lid, zijn werkplek of opleidingslocatie kan bereiken;
b. intermediaire activiteiten ten behoeve van jonggehandicapten met een visuele, auditieve of motorische handicap;
c. meeneembare voorzieningen ten behoeve van de inrichting van de arbeidsplaats, de productie- en werkmethoden, de inrichting van de opleidingsplaats of de proefplaats en de bij de arbeid of opleiding te gebruiken hulpmiddelen, die in overwegende mate op het individu van de jonggehandicapte, bedoeld in het eerste lid, zijn afgestemd; en
d. noodzakelijke persoonlijke ondersteuning bij het verrichten van de aan de jonggehandicapte opgedragen taken, indien die ondersteuning een compensatie vormt voor zijn beperkingen.
Op grond van artikel 2:22, vierde lid, van de Wet Wajong kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld met betrekking tot dit artikel.
Op grond van artikel 2:23, eerste lid, van de Wet Wajong kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld op grond waarvan het UWV op aanvraag van de jonggehandicapte, die arbeid als zelfstandige verricht of gaat verrichten, in het kader van de bevordering van de inschakeling in en ondersteuning bij de arbeid als zelfstandige, voorzieningen kan verstrekken.
Op grond van artikel 2:23, tweede lid, van de Wet Wajong worden voorzieningen als bedoeld in het eerste lid uitsluitend verstrekt in verband met een naar het oordeel van het UWV structurele functionele beperking die het gevolg is van een ziekte of handicap die:
a. bij de aanvang van de arbeid als zelfstandige aanwezig was, of
b. binnen drie jaar na de aanvang van de arbeid als zelfstandige is ontstaan, indien bij de aanvang van de arbeid als zelfstandige reeds een ziekte of handicap aanwezig was.
Op grond van artikel 2:23, derde lid, van de Wet Wajong worden voorzieningen als bedoeld in het eerste lid niet verstrekt of worden beëindigd indien het inkomen van de jonggehandicapte die arbeid als zelfstandige verricht, na een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen aantal kalenderjaren na de aanvang van de arbeid als zelfstandige, meer bedraagt dan een bij die maatregel vast te stellen bedrag. Bij of krachtens die maatregel wordt tevens bepaald wat onder inkomen als bedoeld in de eerste zin wordt verstaan.
De verdere uitwerking van de verstrekking van voorzieningen is te vinden in het Reïntegratiebesluit.
Op grond van artikel 1, eerste lid, van het Reïntegratiebesluit wordt een subsidie als bedoeld in artikel 36 van de Wet WIA of een voorziening als bedoeld in de artikelen 34a, eerste lid, en 35 van de Wet WIA en 2:22 en 2:23, eerste lid, van de Wajong niet verstrekt respectievelijk verleend indien het kosten van een voorziening of een voorziening betreft:
a. die algemeen gebruikelijk is; of
b. waarvoor vergoeding op grond van een andere wettelijke regeling mogelijk is.
Artikel 5 (Inkomenstoets (leef)vervoersvoorzieningen) van het Reïntegratiebesluit luidt:
1. Vervoersvoorzieningen als bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdeel a, en derde lid, van de Wet WIA en artikel 2:22, tweede lid, onderdeel a, en derde lid, van de Wajong, worden niet verleend of worden beëindigd, indien het inkomen van de persoon die de voorziening aanvraagt of aan wie de voorziening is verleend, in het kalenderjaar waarin de voorziening is aangevraagd of voortzetting van een verleende voorziening wordt overwogen, meer bedraagt dan 261 maal 70% van het bedrag, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen met betrekking tot een loontijdvak van een dag.
2. Indien het inkomen van de persoon, bedoeld in het eerste lid, in betekenende mate aan fluctuaties onderhevig is, wordt voor de toepassing van het eerste lid de som van het inkomen over het in het eerste lid bedoelde kalenderjaar en het inkomen over de twee daaraan voorafgaande kalenderjaren gedeeld door drie.
3. Onder vervoersvoorzieningen als bedoeld in het eerste lid worden in ieder geval verstaan een bruikleenauto, een taxikostenvergoeding en een kilometervergoeding voor het gebruik van een eigen auto of van een bruikleenauto.
4. Bij ministeriële regeling:
a. worden regels gesteld over de wijze van vaststelling van het inkomen, bedoeld in het eerste lid, waarbij kan worden bepaald dat bij de vaststelling van het inkomen mede in aanmerking wordt genomen het inkomen van de echtgenoot, de partner of een ander gezinslid van de in het eerste lid bedoelde persoon;
b. kan het in het eerste lid bedoelde percentage voor categorieën van personen worden verhoogd; en
c. kan worden bepaald dat het eerste lid geen toepassing vindt bij de verlening van nader te bepalen vervoersvoorzieningen.
5. Beëindiging van de vervoersvoorziening wegens overschrijding van de inkomensgrens, bedoeld in het eerste lid, vindt plaats met ingang van de datum gelegen zes maanden nadat de persoon aan wie de voorziening is verleend van de voorgenomen beëindiging in kennis is gesteld.
Artikel 13 van het Reïntegratiebesluit luidt:
1. Het UWV kan op aanvraag van een persoon als bedoeld in artikel 34a, eerste lid, van de Wet WIA, en artikel 2:23, eerste lid, van de Wajong vervoersvoorzieningen verlenen die ertoe strekken dat die persoon zijn werkplek of opleidingslocatie kan bereiken.
2. Het UWV kan aan een persoon als bedoeld in het eerste lid op aanvraag vervoersvoorzieningen verlenen die strekken tot verbetering van zijn leefomstandigheden en die deel uitmaken van dan wel rechtstreeks samenhangen met voorzieningen als bedoeld in het eerste lid.
3. Op de verlening en beëindiging van voorzieningen als bedoeld in het eerste en tweede lid zijn de artikelen 5, 6 en 8 van overeenkomstige toepassing.