ECLI:NL:RBROT:2023:10851

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 22/4011

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 17 november 2023 in de zaak tussen

[naam eiser], uit [plaatsnaam 1], eiser,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, het college,

(gemachtigde: mr. A.M.H. Dellaert).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[vergunninghouder]uit [plaatsnaam 2], vergunninghouder,

(gemachtigde: [naam 1]).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de door het college verleende vergunning voor kamerbewoning door maximaal vijf personen in de woning aan de [adres 1] (hierna: de woning).

1.1.

Het college heeft de vergunning op 23 december 2021 verleend op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Huisvestingswet) en artikel 3.2.3. en 5.2, vierde lid, van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021 (hierna: de Huisvestingsverordening). Het bezwaar dat eiser tegen de vergunning heeft gemaakt, heeft verweerder met het bestreden besluit van 18 juli 2022 ongegrond verklaard.

1.2.

Eiser heeft op 24 augustus 2022 beroep ingesteld.

1.3.

Op 3 mei 2023 heeft de vergunninghouder aangegeven als partij aan deze procedure te willen deelnemen. Op 28 juni 2023 heeft de vergunninghouder een reactie met zijn standpunten ingediend.

1.4.

Verweerder heeft op 10 augustus 2023 een verweerschrift ingediend.

1.5.

De rechtbank heeft het beroep op 22 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:
- eiser;

- de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door mr. B. Szachnowski en [naam 2];

- de gemachtigde van vergunninghouder, bijgestaan door mr. E. Dubbeldam.

Totstandkoming van het besluit

2.1.

Eiser woont op het adres [adres 2]; die straat loop parallel aan de [straatnaam]. De achtertuinen van de woningen aan beide straten grenzen aan elkaar. Aan de vergunning is de voorwaarde verbonden dat het gebruik van de woning als studentenhuisvesting niet leidt tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. Eiser stelt veel overlast te ervaren van studentenwoningen in de buurt en heeft daarom bezwaar gemaakt.

2.2.

Het college heeft in het bestreden besluit het advies van de Algemene bezwaarschriftencommissie overgenomen. Het college stelt vast dat er op 31 december 2019 vijf kamerbewoners in de woning verbleven en dat hierdoor het overgangsrecht van toepassing is. Daarnaast is het college van mening dat is voldaan aan de criteria uit de Huisvestingsverordening 2021, inhoudende dat:

- de woning wordt bewoond door studenten,

- zij beschikken over tenminste 18 m² per persoon en

- niet is gebleken dat in de 24 maanden voorafgaand aan de aanvraag een vergunning is ingetrokken vanwege aantasting van het woonmilieu of leefbaarheid in de buurt.

Voor de beoordeling van mogelijke overlast hanteert het college een zogenaamd stoplichtmodel, om aan de hand van een puntentelling de mate van overlast te objectiveren. Het college stelt vast dat er onvoldoende punten zijn om de gevraagde vergunning te weigeren op grond van overlast. Er kan geen rekening worden gehouden met algemene overlastklachten zonder dat deze zijn toe te rekenen aan een specifiek adres. Het college acht het verder van belang dat sprake is van een al langer bestaande situatie met vijf kamerbewoners. Het is volgens het college dan ook niet de verwachting dat de kamerbewoning leidt tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de wijk.

Beoordeling door de rechtbank

Ontvankelijkheid in beroep en bezwaar

3. Voordat de rechtbank toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van de door eiser aangevoerde beroepsgronden, moet de rechtbank oordelen over de ontvankelijkheid van het beroep. De vergunninghouder heeft zich namelijk op het standpunt gesteld dat eiser misbruik maakt van zijn recht om beroep in te stellen. Dat is volgens de vergunninghouder zo omdat eiser in beroep hetzelfde aanvoert als wat hij in bezwaar heeft aangevoerd en omdat eiser niet in de [straatnaam] woont, waardoor het niet aannemelijk is dat hij enige overlast ondervindt van de woning.

3.1.

Van misbruik van recht kan slechts sprake zijn indien sprake is van zwaarwegende gronden, die onder meer aanwezig zijn als rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. In de door de vergunninghouder aangevoerde omstandigheden ziet de rechtbank niet dergelijke zwaarwegende gronden. De rechtbank houdt het er daarom voor dat de vergunninghouder heeft bedoeld aan te geven dat eiser niet als belanghebbende kan worden aangemerkt.

3.2.

Eiser woont binnen een straal van 100 meter hemelsbreed van de woning.
Hij heeft ter zitting aangevoerd dat de aaneengesloten achtergevels van de woningen aan de Aegidiusstraat en van de woningen aan de [straatnaam] op ongeveer 10 meter afstand van elkaar staan en er daardoor een soort klankkast ontstaat waardoor geluid uit de woningen en de tuinen wordt versterkt en ver reikt. De vergunninghouder heeft dat niet betwist. De rechtbank acht de verklaring van eiser aannemelijk en gaat er daarom vanuit dat eiser gevolgen van enige betekenis kan ervaren als gevolg van de vergunde kamerbewoning. Eisers belang wordt daarom direct geraakt door de verleende vergunning, zodat hij belanghebbende is. Dit betekent dat verweerder het bezwaar terecht ontvankelijk heeft geacht.

Toetsing van het bestreden besluit.

4. De rechtbank beoordeelt op grond van de beroepsgronden van eiser of het bestreden besluit rechtmatig is.

4.1.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Wettelijke grondslag

5. Eiser voert als meest verstrekkende grond aan dat een wettelijke grondslag voor vergunningverlening ontbreekt omdat door verweerder onvoldoende is onderbouwd dat er in de wijk waar de woning staat sprake is van schaarste aan dat woningtype.

Eiser is bekend met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:484) waarin is overwogen dat voor de vraag of sprake is van schaarste in woonruimte in ieder geval onderscheid moet worden gemaakt in woningtypes en prijssegmenten, maar dat een specificatie op wijkniveau geen verplichting is op grond van de Huisvestingswet. Eiser meent echter dat deze uitspraak nog geen duidelijkheid geeft over in de Huisvestingsverordening aangewezen nulquotumgebieden.

Gelet op de rechtszekerheid acht eiser deze duidelijkheid wel gewenst, ook indien dit als gevolg heeft dat een vergunningplicht voor kamerbewoning geen stand kan houden.

6.1.

De rechtbank komt niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond. De aanwijzing als nulquotumgebied mist in dit geval namelijk relevantie omdat het in artikel 5.2., vierde lid, van de Huisvestingsverordening neergelegde overgangsrecht geldt. Gelet op de door vergunninghouder overgelegde huurovereenkomsten en verklaringen heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat is aangetoond dat er op de peildatum van 31 december 2019 vijf studenten in de woning woonden. Hoewel één van de huurovereenkomsten (van huurder [naam 3]) niet is ondertekend, kan uit de overgelegde ‘rapportage debiteur’ met daarop alle betalingen wel worden afgeleid dat Pothoven op de peildatum huur betaalde. Daarmee is aannemelijk dat hij op de peildatum een kamer in de woning huurde. Verweerder heeft dan ook terecht toepassing gegeven aan de overgangsbepaling uit artikel 5.2, vierde lid van de Huisvestingsverordening. Dat er op de peildatum slechts één persoon in de Basisregistratie personen (Brp) op het adres van de woning stond ingeschreven doet hier niet aan af. De rechtbank merkt in dit verband op dat inschrijving in de Brp in de Huisvestingsverordening niet is vereist om aannemelijk te maken dat een persoon op 31 december 2019 in een woning woonde. In het bestuursrecht geldt de vrije bewijsleer en mag met allerhande bewijsmiddelen een feit aannemelijk worden gemaakt. Het college heeft zich dan ook in zijn beoordeling mogen baseren op alle voorhanden zijnde relevante informatie.

6.2.

De conclusie is dat deze beroepsgrond niet slaagt.

De leefbaarheidstoets

7. Eiser voert verder aan dat het college heeft miskend dat de kamerbewoning tot een aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid van de buurt leidt.

7.1.

Niet in geschil is dat de Huisvestingsverordening de mogelijkheid biedt om voor bestaande situaties vergunningen voor kamerbewoning af te geven. Eén van de criteria waaraan dan moet worden voldaan is het vereiste dat de kamerbewoning naar het oordeel van het college niet tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt leidt. Daarbij komt het college een zekere mate van beoordelingsruimte toe.

7.2.

Voor de beoordeling of is voldaan aan dat criterium, is, anders dan eiser stelt, de situatie in de wijk en de algemene overlast die van studentenhuizen wordt ervaren, niet van doorslaggevend belang. Deze zaak draait om een kamerbewoningsvergunning voor een specifieke woning, waarin al langere tijd kamerbewoning door studenten plaatsvindt. Het college moet dan beoordelen of kamerbewoning van deze specifieke woning leidt tot een aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. Daarbij kan het college alleen informatie betrekken die concreet tot de woning te herleiden is.

Hiermee is niet gezegd dat het college geen rekening moet houden met de algemene situatie in de wijk. Vast staat dat in de wijk Kralingen-West, waarin de woning is gelegen, meerdere studentenpanden staan en dat de bewoners overlast ondervinden van de studenten. Door het college wordt ook erkend dat de leefbaarheid in de wijk onder druk staat en dat sprake is van een problematische situatie. Daarbij heeft eiser erop gewezen dat een deel van de overlast niet aan een specifieke woning is te relateren, zoals geluidsoverlast op straat in de nachtelijke uren veroorzaakt door studenten die op weg zijn naar of terugkeren van feestjes in studentenhuizen in de wijk. Zeker tegen deze achtergrond bezien moet het college zorgvuldig onderzoek doen naar eventuele overlast die aan de woning is te relateren en zal het college, als sprake is van aan de woning te relateren overlast, moeten afwegen of die overlast leidt tot een aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt, gegeven het feit dat dat woonmilieu en die leefbaarheid al onder druk staan. Dat laatste kan betekenen dat een vrij beperkt aantal meldingen van overlast vanuit een studentenhuis niet zonder meer betekent dat vergunningverlening niet leidt tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid van de wijk. De uitkomst van die afweging zal het college voldoende moeten motiveren.

7.2.

Het college heeft in het kader van de besluitvorming onderzocht welke overlast aan de woning is te relateren. Volgens het college gaat het om twee klachten die begin 2021 zijn ontvangen over overlast die is veroorzaakt door studenten in deze woning. Dit zijn de meldingen die naar boven zijn gekomen in het onderzoek dat heeft plaatsgevonden in het kader van het zogenaamde ‘stoplichtmodel’. Dat model maakt onderdeel uit van het ‘Actieplan studentenoverlast Kralingen’ van de gemeente Rotterdam uit februari 2022 en is bedoeld om enerzijds de dossieropbouw bij overlast overzichtelijker te maken en anderzijds inzichtelijker te maken onder welke omstandigheden het college tot handhavend optreden zal overgaan. Op grond van het stoplichtmodel is een aantal van twee overlastmeldingen onvoldoende om tot handhavend optreden over te gaan. Die overlastmeldingen leveren in het model ‘maar’ 14 punten op, ook omdat er 10 punten in aftrek zijn gebracht omdat er een jaar geen overlastmeldingen zouden zijn geweest. Daarom stelt het college zich op het standpunt dat die twee meldingen onvoldoende zijn om te concluderen dat vergunningverlening tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid zal leiden.

7.3.

Het stoplichtmodel is gebaseerd op een nulmeting vanaf 1 januari 2021. Dat betekent dat het college alleen de geregistreerde overlastmeldingen in 2021 in de beoordeling heeft betrokken. Of er ook van vóór deze datum overlastmeldingen bekend zijn en zo ja wat dit betekent voor de vergunningverlening, is door het college niet onderzocht. De rechtbank maakt daarnaast uit een e-mailbericht van 21 maart 2022 van de Veiligheidsregisseur woonoverlast op dat er op 17 en 23 januari 2022 meldingen van geluidsoverlast over de woning bij de politie zijn binnengekomen. Deze meldingen uit 2022 die dateren van vóór het bestreden besluit heeft het college niet in de beoordeling betrokken. Het college is er, gelet op die meldingen uit januari 2022, bovendien ten onrechte van uit gegaan dat er een jaar geen meldingen over de woning waren ontvangen zodat er 10 ‘punten’ van het aantal overlastpunten moesten worden afgetrokken. Daar komt bij dat eiser al in bezwaar heeft aangevoerd dat het meldingssysteem niet werkt. De politie maakt niet van alle binnenkomende meldingen proces-verbaal op en meldingen die via andere kanalen, zoals de “VeiligR-app’ zijn gedaan, heeft het college helemaal niet meegenomen, aldus eiser. Zowel in het bestreden besluit, waaronder begrepen het advies van de bezwaarschriftencommissie, als het verweerschrift heeft het college geen aandacht aan deze argumenten besteed. Evenmin heeft het college inzichtelijk gemaakt op welke wijze buurtbewoners hun beklag kunnen doen en welke meldingssystemen in het onderzoek naar overlast zijn betrokken.

7.4.

De rechtbank is, gelet op wat hiervoor is overwogen, dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Het door het college verrichte onderzoek naar overlastmeldingen is onvolledig omdat er in elk geval twee meldingen niet in de besluitvorming zijn betrokken, onduidelijk is welke meldingssystemen in het onderzoek zijn betrokken en het onderzoek beperkt is tot meldingen vanaf 1 januari 2021. Verder is niet op alle door eiser aangevoerde argumenten gereageerd. Daardoor kan ook de door het college gemaakte belangenafweging niet goed worden beoordeeld.

Conclusie en gevolgen

8.1.

Het bestreden besluit is in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb genomen. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te (laten) herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan met een aanvullende motivering, of, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het gebrek van de beslissing op bezwaar kan worden hersteld op twaalf weken, te rekenen vanaf de dag van verzending van deze tussenuitspraak.

8.2.

Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder zitting uitspraak doen op het beroep.

8.3.

De rechtbank overweegt dat het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, in beginsel beperkt blijft tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak. Zij zal het in beginsel in strijd met de goede procesorde achten als nieuwe geschilpunten worden ingebracht.

8.4.

De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank:

- heropent het onderzoek;

- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak het geconstateerde gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen in deze tussenuitspraak;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, voorzitter, en mr. M.G.L. de Vette en
mr. Y.E. Schuurmans, leden, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 november 2023.

Griffier

Voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht:

Artikel 1:2

1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Huisvestingswet 2014:

Artikel 2

1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.

Artikel 21

1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:

a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;

b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;

c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;

d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.

2. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van een verbod als bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.

Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021:

Artikel 3.2.1 Toepassingsgebied

Deze paragraaf is van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Rotterdam.

Artikel 3.2.2 Verbod voor kamerbewoning zonder vergunning

Het verbod bedoeld in artikel 21, eerste lid, onderdeel c, van de Huisvestingswet 2014 is van toepassing,

indien de zelfstandige woonruimte wordt bewoond door:

a. drie of meer kamerbewoners;

b. één uit meer personen bestaand huishouden en twee of meer kamerbewoners; of

c. meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens.

Artikel 3.2.3 Criteria voor verlening vergunning voor kamerbewoning

Het college verleent een vergunning voor kamerbewoning, indien wordt voldaan aan de volgende criteria:

a. het betreft kamerbewoning door studenten;

b. de kamerbewoning leidt naar het oordeel van het college niet tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt;

c. in de woonruimte is ten minste 18 m² gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig;

d. de woonruimte bevindt zich op minimaal 50 meter afstand van een andere woonruimte waarvoor reeds een vergunning voor kamerbewoning is verleend;

e. op het adres van de woonruimte is niet in de 24 maanden voorafgaand aan de datum van aanvraag van de vergunning een vergunning ingetrokken door toepassing van artikel 3.2.4; en

f. de woonruimte is niet gelegen in één van de gebieden genoemd in bijlage 5, deel 1 of 2.

Artikel 5.2 Overgangsbepaling

1. Na inwerkingtreding van deze verordening blijven de onder de eerder geldende regels verstrekte huisvestingsvergunningen, onttrekkingsvergunningen, vergunningen voor kamerbewoning, vergunningen voor woningvorming en splitsingsvergunningen of daaraan gelijkgestelde vergunningen van kracht.

2. Op een aanvraag om een vergunning krachtens hoofdstuk 3 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019 die is ingediend vóór de inwerkingtreding van deze verordening, wordt, totdat de beslissing daarop onherroepelijk is, beslist overeenkomstig het ten tijde van de indiening geldende recht.

3. Voor aanbieders die reeds voor 1 juli 2021 woonruimte aanboden voor toeristische verhuur, gelden de verboden bedoeld in de artikelen 3.5.2 en 3.5.3, eerste lid, met ingang van 1 januari 2022.

4. Indien de aanvrager van een vergunning voor kamerbewoning naar het oordeel van het college heeft aangetoond dat er op 31 december 2019 reeds sprake was van kamerbewoning door ten minste hetzelfde aantal kamerbewoners als op het moment van de vergunningaanvraag, zijn de criteria, bedoeld in artikel 3.2.3, onderdelen d en f, niet van toepassing op een aanvraag om een vergunning voor kamerbewoning voor:

a. vier of meer kamerbewoners;

b. één uit meer personen bestaand huishouden en drie of meer kamerbewoners; of

c. meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens, waarvan het kleinste huishouden

uit drie of meer personen bestaat.