Uitspraak
vonnis
RECHTBANK ROTTERDAM
Team handel en haven
zaaknummer / rolnummer: C/10/650119 / HA ZA 22-1044
Vonnis van 8 november 2023
in de zaak van
1. de stichting
STICHTING POSTFILTER,
gevestigd te Amsterdam,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
KIESJEFOLDERS B.V.,
gevestigd te Haarlem,
3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
KONINKLIJKE POSTNL B.V.,
gevestigd te Den Haag,
eiseressen,
advocaat mr. O.G. Trojan te Den Haag,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE ROTTERDAM,
zetelend te Rotterdam,
gedaagde,
advocaat mr. E.H.P. Brans te Den Haag.
Partijen worden hierna afzonderlijk Stichting Postfilter, KJF en PostNL genoemd en gezamenlijk Stichting Postfilter c.s. Gedaagde wordt hierna de gemeente genoemd.
1.De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 24 juni 2022, met producties 1 tot en met 40,
- de akte houdende wijziging van de eis en de gronden daarvan, tevens akte houdende overlegging aanvullende producties, met producties 41 tot en met 47,
- de conclusie van antwoord, met producties G1 tot en met G3,
- de brief van de rechtbank van 22 februari 2023, waarbij partijen zijn opgeroepen voor een mondelinge behandeling,
- de akte overlegging aanvullende productie van Stichting Postfilter c.s., met productie 48,
- de mondelinge behandeling op 29 augustus 2023 en de daarbij overgelegde spreekaantekeningen van Stichting Postfilter c.s. en de gemeente.
1.2.
Ten slotte is vonnis bepaald.
2.De feiten
2.1.
Stichting Postfilter is een zelfreguleringsinitiatief van verschillende branche- en belangenorganisaties. Stichting Postfilter biedt consumenten in Nederland de mogelijkheid om via de website www.postfilter.nl vast te leggen welke ongevraagde direct mail (geadresseerd reclamedrukwerk) men niet meer wil ontvangen. In de Code Postfilter (2021) is bepaald dat adverteerders het register van postfilter.nl moeten raadplegen voordat zij direct mail versturen. De Code Postfilter maakt deel uit van de Nederlandse Reclame Code.
2.2.
KJF is een onderneming die (reclame)folders gebundeld en geadresseerd laat bezorgen. Consumenten kunnen via KJF aangeven of zij folders willen ontvangen en zo ja, welke. Daarnaast gebruikt KJF direct mail voor het werven van nieuwe klanten. Deze post is gericht ‘aan de bewoners van’ en voorzien van het adres van de potentiële klanten. Deze adressen verkrijgt KJF uit adresbestanden die zij koopt.
2.3.
PostNL is een landelijk postvervoerbedrijf en houdt zich bezig met de bezorging van post in Nederland en daarbuiten. Op grond van de Postwet 2009 (hierna: de Postwet) is PostNL door de Rijksoverheid belast met de universele postdienst (UPD). Dit betekent dat PostNL verplicht is om bepaalde poststukken te bezorgen. De Algemene Voorwaarden voor de Universele Postdienst 2019 van PostNL luiden voor zover hier van belang:
“(…)
Inleiding
1. (…) In deze Algemene Voorwaarden wordt onder andere beschreven welke eisen gesteld worden aan poststukken en onder welke voorwaarden het postvervoer plaatsvindt.
(…).
Artikel 3
Weigering en opschorting van de Overeenkomst
3.1
Koninklijke PostNL kan de totstandkoming van een Overeenkomst weigeren om de uitvoering van een tot stand gekomen Overeenkomst opschorten, zo mogelijk onder opgave van redenen, indien:
a. het Poststuk niet voldoet aan de eisen van (…) adressering (…) die door Koninklijke PostNL daaraan zijn gesteld;
(…).
Artikel 13
Vorm, verpakking, adressering, afmetingen, gewicht en inhoud
(…)
13.3
Adressering
1. Op Poststukken moet de naam en daaronder een volledig adres van de geadresseerde worden vermeld (…).
(…)”.
2.4.
In de gemeente Rotterdam is de Afvalstoffenverordening Rotterdam 2009 (hierna: de Afvalstoffenverordening) van kracht. De Afvalstoffenverordening regelt kort gezegd de inzameling en verwerking van afval in de gemeente Rotterdam.
2.5.
Tot 2020 gold er in de gemeente Rotterdam een ‘opt-out-systeem’ voor de verspreiding van ongeadresseerd drukwerk. Op basis daarvan mocht ongeadresseerd drukwerk bezorgd worden, tenzij de bewoner of gebruiker (door een NEE/NEE-sticker of een NEE/JA-sticker op de brievenbus) duidelijk had gemaakt dit niet te willen ontvangen.
2.6.
Op 1 januari 2020 is de zevende wijziging van de Afvalstoffenverordening in werking getreden (hierna: de zevende wijziging). Met deze wijziging is het zogeheten ‘opt-in-systeem’ voor ongeadresseerd reclamedrukwerk in de gemeente Rotterdam ingevoerd. Vanaf dat moment mag ongeadresseerd reclamedrukwerk alleen nog bezorgd worden op adressen waar de bewoner of gebruiker duidelijk heeft gemaakt geen bezwaar te hebben tegen het ontvangen ervan. De gemeente handhaaft het opt-in-systeem sinds 1 november 2020.
2.7.
Artikel 22a van de Afvalstoffenverordening luidt na de zevende wijziging, voor zover hier relevant:
“Artikel 22a Ongeadresseerd reclamedrukwerk
1. In dit artikel wordt verstaan onder:
a. Ongeadresseerd reclamedrukwerk: reclamedrukwerk of samples die gratis huis aan huis worden verspreid zonder vermelding van naam, adres of postbus en woonplaats van de ontvanger, niet zijnde:
1°. een huis-aan-huisblad of andere informatie over werkzaamheden en activiteiten in de buurt die voor de bewoners of gebruikers van een woning, bedrijf, woonschip of bedrijfsschip in die buurt van belang zijn om te weten;
2°. drukwerk van vrijwilligers of niet-commerciële organisaties.
(... )”
De toelichting bij de zevende wijziging luidt voor zover hier van belang:
“Met ongeadresseerd reclamedrukwerk wordt in deze verordening bedoeld al het reclamedrukwerk dat zonder adres wordt aangeboden. Onder deze definitie vallen alle aanduidingen zonder toevoeging van een feitelijk adres, zoals bijvoorbeeld "aan de bewoners van dit pand of gebouw”.
2.8.
Op 7 oktober 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente (hierna: B&W) aan KJF een last onder dwangsom opgelegd vanwege het bezorgen van ongeadresseerd reclamedrukwerk in strijd met artikel 22a van de Afvalstoffenverordening. Het ging om drukwerk dat was bezorgd op een adres onder vermelding van de adresgegevens en de aanhef ‘aan de bewoners van’. KJF heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. De voorzieningenrechter (bestuursrecht) van deze rechtbank heeft op verzoek van KJF bij uitspraak van 9 november 2021 het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom geschorst, omdat – kort gezegd – gelet op de tekst van artikel 22a Afvalstoffenstoffenverordening na de zevende wijziging en de toelichting daarop, geadresseerd reclamedrukwerk gericht ‘aan de bewoners van’ naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet als ongeadresseerd reclamedrukwerk kan worden aangemerkt.
2.9.
Bij brief van 14 december 2021 heeft B&W aan de gemeenteraad van Rotterdam (hierna: de gemeenteraad) een voorstel tot wijziging van artikel 22a van de
Afvalstoffenverordening aangekondigd. Deze brief luidt voor zover hier van belang:
“(…)
1. Resultaten
Sinds de invoering van Opt-in is er ruim 5 miljoen kilo papier op jaarbasis bespaard. In het voor- en het najaar van 2019 zijn er twee sorteeranalyses van het restafval van Rotterdam uitgevoerd. Hieruit bleek dat van het in het restafval aanwezige papier en karton respectievelijk 30% en 38% uit ongeadresseerd drukwerk bestond. In november 2020 was dit teruggelopen tot 16% en in april 2021 tot 13%. De ruime halvering van het aandeel ongeadresseerd reclamedrukwerk van 10 miljoen naar 5 miljoen kilo overtreft (…) de verwachting bij aanvang van de regeling.
(…)
5.Definitie ongeadresseerd drukwerk
Artikel 22 van de ASV omschrijft ongeadresseerd reclamedrukwerk als reclamedrukwerk of samples die gratis huis-aan-huis worden verspreid zonder vermelding van naam, adres of postbus en woonplaats van de ontvanger.
In de toelichting van de Afvalstoffenverordening is het begrip ongeadresseerd drukwerk als volgt gedefinieerd: “Met ongeadresseerd reclamedrukwerk wordt in deze verordening bedoeld al het reclamedrukwerk dat zonder adres wordt aangeboden. Onder deze definitie vallen alle aanduidingen zonder toevoeging van een feitelijk adres, zoals bijvoorbeeld “aan de bewoners van dit pand of gebouw”.
Wat de gemeente hiermee beoogt is dat post waarop één van de naam- of adresgegevens ontbreekt, wordt beschouwd als ongeadresseerd. Een poststuk met de tekst ‘Aan de bewoners van .... (adres x)’ is daarmee dus ook ongeadresseerde post. Deze wijze van adresseren heeft, naar aanleiding van klachten van Rotterdammers, geleid tot een aantal juridische procedures.
Tijdens een recente procedure heeft de voorzieningenrechter (van de Rechtbank) geoordeeld dat de definitie en de toelichting ten aanzien van ‘ongeadresseerd reclamedrukwerk’ niet eenduidig genoeg zijn. Dat heeft ertoe geleid dat de gemeente in die procedure in het ongelijk is gesteld. Om te zorgen dat er geen discussie meer kan ontstaan over het begrip ‘ongeadresseerd’, hebben wij juridisch advies ingewonnen en stellen wij voor de definitie in de ASV te verduidelijken (…)”.
2.10.
Bij brief van 27 januari 2022 heeft PostNL de gemeenteraad verzocht de voorgestelde wijziging van artikel 22a Afvalstoffenverordening te heroverwegen. Zij heeft de gemeenteraad er onder meer op gewezen dat deze wijziging het publieke belang van een goede en betaalbare landelijke postdienstverlening ondergraaft en dat er een werkend alternatief beschikbaar is, namelijk het register van Stichting Postfilter.
2.11.
Ook Stichting Postfilter heeft bij brief van 28 januari 2022 aan de gemeenteraad geschreven dat het register op haar website een goed werkend systeem is en dat de voorgestelde wijziging van de definitie van ongeadresseerd reclamedrukwerk zodanig afwijkt van de landelijk gebruikte definities, dat dit zal leiden tot verwarring die afbreuk doet aan het vertrouwen in het register op postfilter.nl.
2.12.
KJF heeft er bij brief van 31 januari 2022 aan de gemeenteraad op gewezen dat het register van Stichting Postfilter een landelijk effectief systeem is om geadresseerd reclamedrukwerk te weren, dat als gevolg van de afwijkende definitie van ongeadresseerd reclamedrukwerk een onduidelijke situatie ontstaat en dat sommige mensen zelf kiezen voor de aanhef ‘aan de bewoners van’.
2.13.
Tijdens de raadsvergadering van 3 februari 2022 is de voorgestelde wijziging van artikel 22a Afvalstoffenverordening vrijwel ongewijzigd aangenomen. Deze achtste wijziging van de Afvalstoffenverordening (hierna: de achtste wijziging) luidt, voor zover hier relevant, als volgt:
“(…)
Artikel 22a van Afvalstoffenverordening Rotterdam 2009 wordt als volgt gewijzigd.
1. In het eerste lid, onderdeel a wordt: ’reclamedrukwerk of samples die gratis huis aan huis worden verspreid zonder vermelding van naam; adres, of postbus en woonplaats van de ontvanger’ vervangen door ‘reclamedrukwerk dat wordt verspreid zonder de naam en het volledige adres (straat én huisnummer én woonplaats of postbus én woonplaats) van de geadresseerde’ (...).
De toelichting op artikel 22a komt te luiden:
Artikel 22a heeft als doel om de verspreiding van ongewenst drukwerk te voorkomen. Afval voorkomen en afval verminderen is onmiskenbaar in het belang van de bescherming van het milieu. Ook levert het tegengaan van papierafval waterbesparing op en worden hiermee broeikasemissies voorkomen. Kortom, de maatregel dient een milieu- en klimaatbelang.
(…)
In het eerste lid zijn de definities opgenomen met het onderscheid tussen ongeadresseerd reclamedrukwerk voor commerciële doeleinden en drukwerk van vrijwilligers- en overige niet commerciële organisaties, waaronder ook politieke partijen en huis-aan-huisbladen.
Met ongeadresseerd reclamedrukwerk wordt in deze verordening bedoeld al het reclamedrukwerk dat zonder volledig adres wordt aangeboden. Onder “volledig adres” wordt verstaan: vermelding van de naam van de adressant, het adres of de postbus van de adressant, én de woonplaats van de adressant. Ook reclamedrukwerk waarop staat “aan de bewoners van dit pand of gebouw” of “aan de bewoners van” onder toevoeging van een adres en woonplaats, kwalificeert dus als ongeadresseerde reclame.
Opgemerkt wordt dat reclamedrukwerk een aanprijzend karakter heeft. Brieven en drukwerk met een belangrijke sec informatieve functie, zoals een aankondiging van werkzaamheden in pand, straat of buurt, wordt niet als reclamedrukwerk gezien.
(…)”
2.14.
PostNL heeft bij brief van 11 maart 2022 aan B&W verzocht om ongedaanmaking van de achtste wijziging en deze niet te publiceren, omdat – kort gezegd – na de achtste wijziging artikel 22a van de Afvalstoffenverordening onuitvoerbaar is. Een brief van de wethouder Duurzaamheid, Luchtkwaliteit en Energietransitie van 29 maart 2022 aan PostNL luidt voor zover hier van belang:
“(…)
U geeft terecht aan dat postbezorgers, in geval poststukken zijn voorzien van de aanduiding ‘aan de bewoners van [adres]’, niet in staat zijn om onderscheid te maken tussen commerciële post en zuiver informatieve post. De Postwet en het daarin verankerde beginsel van ‘briefgeheim’ staat hier ook in de weg. Dat erken ik.
Handhaving van de optin-regeling vindt plaats op basis van klachten van bewoners uit de gemeente. Vanwege het hiervoor genoemde ‘briefgeheim’ richten wij ons bij handhaving enkel en alleen op de afzenders van de poststukken en niet op de bezorgers ervan. Op het moment dat er een verzoek om handhaving is ontvangen van een bewoner wordt het betreffende poststuk opgehaald en beoordeeld door onze handhavers. Wanneer de klacht terecht is, wordt de afzender daarop aangesproken. Dat kan leiden tot een last onder dwangsom. PostNL en andere postvervoerders zullen gezien het voorgaande in geen geval aangesproken worden.
(…)”.
2.15.
De achtste wijziging is op 1 april 2022 gepubliceerd en in werking getreden.
2.16.
De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft op vordering van Stichting Postfilter c.s. bij vonnis in kort geding van 13 juni 2022 de achtste wijziging buiten werking gesteld voor de duur van de bodemprocedure. De voorzieningenrechter heeft – voor zover hier relevant – daartoe overwogen dat de achtste wijziging een materiële wijziging is en dat de gemeente heeft gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel door geen onderzoek te doen naar de gevolgen van de wijziging en geen nadere en uitgebreide toelichting daarop te geven.
2.17.
De gemeente heeft vervolgens Rebel Group (hierna: Rebel) opdracht gegeven om de milieuwinst van het opt-in-systeem in de gemeente Rotterdam te verifiëren. In december 2022 heeft Rebel een rapport uitgebracht. In dit rapport heeft Rebel geconcludeerd dat het opt-in-systeem heeft geleid tot een jaarlijkse papierbesparing van ongeveer 5,5 miljoen kilogram. Verder heeft Rebel op basis van cijfers van PostNL de milieu-impact van niet gepersonaliseerde direct mail (ODM) berekend. Het rapport van Rebel luidt op dit punt:
“(…)
(…)”.
3.Het geschil
3.1.
Stichting Postfilter c.s. vorderen – na wijziging van eis – bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
te verklaren voor recht dat de achtste wijziging onverbindend is, althans te verklaren voor recht dat de Afvalstoffenverordening onverbindend is voor zover de daarin opgenomen definitie van ongeadresseerd reclamedrukwerk, zoals ingevoerd of gewijzigd door de elkaar opvolgende wijzigingen van de Afvalstoffenverordening, mede omvat reclamedrukwerk gericht “Aan de bewoners van” of een vergelijkbare aanduiding gevolgd door een adres/postbus en woonplaats,
de achtste wijziging buiten werking te stellen, althans de Afvalstoffenverordening buiten werking te stellen voor zover de daarin opgenomen definitie van ongeadresseerd reclamedrukwerk, zoals ingevoerd of gewijzigd door de elkaar opvolgende wijzigingen van de Afvalstoffenverordening, mede omvat reclamedrukwerk gericht “Aan de bewoners van” of een vergelijkbare aanduiding gevolgd door een adres/postbus en woonplaats,
de gemeente te veroordelen zich te onthouden van gedragingen die gebaseerd zijn op de achtste wijziging, waaronder ook begrepen handhaving van die achtste wijziging jegens Stichting Postfilter c.s. of enige derde, althans de gemeente te veroordelen zich te onthouden van gedragingen die gebaseerd zijn op een definitie van ongeadresseerd reclamedrukwerk, zoals ingevoerd of gewijzigd door de elkaar opvolgende wijzigingen van de Afvalstoffenverordening, voor zover die definitie mede omvat reclamedrukwerk gericht “Aan de bewoners van” of een vergelijkbare aanduiding gevolgd door een adres/postbus en woonplaats, waaronder ook begrepen handhaving van die wijziging jegens Stichting Postfilter c.s. of enige derde,
de gemeente te veroordelen binnen één week na het vonnis op de pagina www.rotterdam.nl/wonen-leven/ja-ja/ van haar website een mededeling te publiceren waaruit blijkt (i) dat de rechtbank de achtste wijziging onverbindend heeft verklaard en buiten werking heeft gesteld en dat de gemeente niet handhavend zal optreden op basis van de achtste wijziging, althans dat de rechtbank de Afvalstoffenverordening onverbindend heeft verklaard en buiten werking heeft gesteld zover de daarin opgenomen definitie van ongeadresseerd reclamedrukwerk, zoals ingevoerd of gewijzigd door de elkaar opvolgende wijzigingen van de Afvalstoffenverordening, mede omvat reclamedrukwerk gericht “Aan de bewoners van” of een vergelijkbare aanduiding gevolgd door een adres/postbus en woonplaats, en (ii) dat direct mail gericht “aan de bewoners van” geadresseerd reclamedrukwerk is en dat bewoners zich indien gewenst hiervoor kunnen afmelden bij Postfilter.nl,
te bepalen dat de gemeente een dwangsom verbeurt van € 10.000,00 voor iedere keer dat zij het onder iii) bedoelde verbod overtreedt en voor iedere dag dat zij verzuimt te voldoen aan het onder iii) bedoelde gebod, met een maximum van € 100.000,00,
de gemeente te veroordelen in de proceskosten.
3.2.
De conclusie van de gemeente strekt tot afwijzing van het gevorderde, met veroordeling van Stichting Postfilter c.s., bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad, in de proceskosten, met bepaling dat over de proceskosten de wettelijke rente verschuldigd zal zijn met ingang van de vijftiende dag na het vonnis en met veroordeling van Stichting Postfilter c.s. in de nakosten.
3.3.
Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4.De beoordeling
Inleiding
4.1.
Deze zaak gaat over niet gepersonaliseerde direct mail (hierna: direct mail). Dat is reclamedrukwerk gericht “Aan de bewoners van” (of woorden van gelijke strekking), gevolgd door een adres. Direct mail wordt niet huis aan huis bezorgd, maar door een postvervoerder, zoals PostNL. Op grond van de (huidige) Afvalstoffenverordening wordt direct mail aangemerkt als ongeadresseerd reclamedruk (hierna: het bestreden voorschrift). Dit betekent dat direct mail alleen bezorgd mag worden als de bewoner of gebruiker van het betreffende adres heeft verklaard daartegen geen bezwaar te hebben. In geschil is – kort gezegd – of het bestreden voorschrift onverbindend is. Volgens Stichting Postfilter c.s. is dat het geval, omdat het bestreden voorschrift in strijd is met regels van hogere orde (de Postwet en artikel 10 EVRM) en met algemene rechtsbeginselen (het zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel) is. De gemeente betwist dat.
4.2.
De vraag of het bestreden voorschrift al op grond van de zevende wijziging gold of pas sinds inwerkingtreding van de achtste wijziging en – in verband daarmee – de vraag of de achtste wijziging een materiële wijziging is ten opzichte van de zevende wijziging, hoeven niet beantwoord te worden. Die beantwoording is niet nodig om te kunnen beoordelen of het bestreden voorschrift onverbindend is.
Eiswijziging
4.3.
Stichting Postfilter c.s. hebben op 28 december 2022 hun eis gewijzigd. Deze eiswijziging is tijdig gedaan (artikel 130 Rv). De gemeente heeft geen bezwaar gemaakt tegen deze eiswijziging en de rechtbank vindt deze ook niet ambtshalve in strijd met de goede procesorde. De rechtbank zal dan ook beslissen op de gewijzigde eis, die in 3.1 is weergegeven.
Toetsingskader
4.4.
Het bestreden voorschrift, artikel 22a Afvalstoffenverordening, is een algemeen verbindend voorschrift. Algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn (zoals het bestreden voorschrift in deze zaak), kunnen door de rechter worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet is daarop niet van toepassing. Dit betekent dat de rechter algemeen verbindende voorschriften kan toetsen aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht. Daarbij is uitgangspunt dat het aan het regelgevende bevoegd gezag – hier de gemeenteraad – is om alle verschillende belangen die bij het nemen van een besluit betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. Bij de beoordeling van de vraag of de gemeenteraad in redelijkheid tot vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift heeft kunnen komen, stelt de rechter zich terughoudend op. De rechter heeft niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen (HR 24 september 2021; ECLI:NL:HR:2021:1360).
Strijd met de Postwet 2009?
4.5.
Stichting Postfilter c.s. stellen dat het bestreden voorschrift in strijd is met de Postwet. PostNL kan geen uitvoering geven aan de Afvalstoffenverordening. Direct mail kwalificeert namelijk als poststuk in de zin van de Postwet. Omdat PostNL is aangewezen als aanbieder van de UPD, heeft PostNL een vervoersplicht voor poststukken. Ook direct mail wordt in het kader van de UPD aangeboden. Tegenover de verplichting voor PostNL als aanbieder van de UPD staat het recht voor verzenders en ontvangers om van die UPD gebruik te maken. Het verbod op het bezorgen en doen bezorgen van geadresseerde reclamepoststukken in de Afvalstoffenverordening is dan ook zowel in strijd met de wettelijke verplichting voor PostNL om de UPD uit te voeren, als in strijd met het wettelijke recht voor verzenders en ontvangers om van die UPD gebruik te maken.
4.6.
Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden voorschrift niet in strijd met de Postwet. Weliswaar is PostNL als aanbieder van de UPD verplicht om de in hoofdstuk 4 van de Postwet bedoelde poststukken te bezorgen, maar daar staat tegenover dat zij op grond van artikel 28 lid 1 Postwet met het oog op de doelmatige wijze van uitvoeren van de UPD in haar algemene voorwaarden (die zij op grond van artikel 24 Postwet opstelt) regels kan stellen over de verpakking en de adressering. PostNL hanteert ten behoeve van de UPD de Algemene Voorwaarden voor de Universele postdienst 2019 (zie 2.3). Artikel 13.3 lid 1 van die voorwaarden bepaalt dat op poststukken de naam en daaronder een volledig adres van de geadresseerde moet worden vermeld. Op grond van artikel 3.1 onder a van dezelfde voorwaarden kan PostNL weigeren om een poststuk te bezorgen als het poststuk niet voldoet aan de eisen van – onder meer – adressering. Van een bezorgplicht is dus geen sprake als slechts het adres en geen naam van de geadresseerde is vermeld. De rechtbank verwerpt het standpunt van Stichting Postfilter c.s. dat ‘aan de bewoners van’ heeft te gelden als naam. Een dergelijke uitleg ligt niet voor de hand en Stichting Postfilter c.s. hebben geen feiten of omstandigheden gesteld die een dergelijke uitleg kunnen rechtvaardigen. De vergelijking met adresseringen als ‘aan de curator van’ gaat niet op, omdat dergelijk drukwerk naar zijn aard in de regel geen reclamedrukwerk is.
Strijd met artikel 10 EVRM?
4.7.
Stichting Postfilter c.s. stellen verder dat het bestreden voorschrift een disproportionele inbreuk maakt op de in artikel 10 EVRM verankerde vrijheid van meningsuiting en het daarvan deel uitmakende recht om (commerciële) informatie te verspreiden en ontvangen.
4.8.
Het door Stichting Postfilter c.s. ingeroepen artikel 10 EVRM beschermt de vrijheid van meningsuiting en heeft een ruim toepassingsbereik. Het beschermt – kort gezegd – de vrijheid om zowel informatie te verschaffen als te ontvangen, zonder inmenging van enig openbaar gezag. Ook de verspreiding en ontvangst van commerciële informatie wordt beschermd door artikel 10 EVRM. Een beperking van de vrijheid van meningsuiting is alleen toelaatbaar als zij voldoet aan de in artikel 10 lid 2 EVRM gestelde eisen: de beperking moet (a) voorzien zijn bij wet, (b) een legitiem doel dienen en (c) noodzakelijk zijn in een democratische samenleving.
4.9.
Tussen partijen is niet in geschil dat aan de eerste twee voorwaarden is voldaan. De stellingen van Stichting Postfilter c.s. richten zich op de derde voorwaarde: het noodzakelijkheidsvereiste. Op basis van dit vereiste moet er een dringende maatschappelijke behoefte
(pressing social need)bestaan om de beperking te kunnen rechtvaardigen en moet er een proportionele verhouding bestaan tussen het doel en de beperking. De aangevoerde redenen om de beperking te rechtvaardigen moeten bovendien relevant en voldoende
(relevant and sufficient)zijn. Van belang is dat in dit verband aan de gemeenteraad een zekere beoordelingsvrijheid
(margin of appreciation)toekomt, die ten aanzien van commerciële activiteiten volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens ruimer is dan ten aanzien van maatregelen die het publieke debat beperken of de uitingsvrijheden van bijvoorbeeld journalisten.
(pressing social need)bestaan om de beperking te kunnen rechtvaardigen en moet er een proportionele verhouding bestaan tussen het doel en de beperking. De aangevoerde redenen om de beperking te rechtvaardigen moeten bovendien relevant en voldoende
(relevant and sufficient)zijn. Van belang is dat in dit verband aan de gemeenteraad een zekere beoordelingsvrijheid
(margin of appreciation)toekomt, die ten aanzien van commerciële activiteiten volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens ruimer is dan ten aanzien van maatregelen die het publieke debat beperken of de uitingsvrijheden van bijvoorbeeld journalisten.
4.10.
Naar het oordeel van de rechtbank is voldaan aan het noodzakelijkheidsvereiste. Het bestreden voorschrift beperkt de mogelijkheid tot het verspreiden van reclamedrukwerk voor uitingen met een louter commercieel karakter. De gemeente heeft het bestreden voorschrift ingevoerd in het kader van maatregelen ter bescherming van klimaat en milieu. Het bestreden voorschrift beoogt bij te dragen aan de beperking van de afvalberg en aan het beperken van het verbruik van water en energie. Het argument van Stichting Postfilter c.s. dat de hoeveelheid direct mail in relatie tot de totale hoeveelheid post beperkt is, doet daaraan niet af. Uit het rapport van Rebel kan (naar Stichting Postfilter c.s. zelf stellen) worden afgeleid dat de hoeveelheid direct mail in Rotterdam naar schatting 45.000 kilogram papier per jaar bedraagt (zie 2.17). Dat is in absolute zin een substantiële hoeveelheid. Dit is een beperking die de gemeente(raad) als substantieel kan aanmerken en belangrijk kan achten uit een oogpunt van milieu- en klimaatbescherming.
4.11.
De beperking die het bestreden voorschrift tot gevolg heeft, staat ook in een redelijke verhouding tot het nagestreefde doel. Het bestreden voorschrift houdt immers geen algeheel verbod voor de verspreiding van reclamedrukwerk in. Stichting Postfilter c.s. mogen nog steeds direct mail verspreiden, maar nu op voorwaarde dat de bewoner/gebruiker van het adres kenbaar heeft gemaakt reclamedrukwerk te willen ontvangen of als de naam van de adressant is vermeld (volgens het bestreden voorschrift is er in dat laatste geval namelijk geen sprake van ongeadresseerd reclamedrukwerk). Aan Stichting Postfilter c.s. kan worden toegegeven dat de bewoner/gebruiker van het adres die keuze tot nu toe veelal maakt door het plakken van een sticker op de brievenbus, zodat die keuze voor de afzender van de direct mail niet kenbaar is. Dat de verzending van direct mail hierdoor in (veel) beperktere mate mogelijk zal zijn, is echter eigen aan een opt-in-systeem en zelfs een beoogd effect daarvan.
4.12.
Tot slot kan het systeem van Stichting Postfilter (zie 2.1) niet worden aangemerkt als een redelijk alternatief waarmee hetzelfde doel bereikt wordt. Dit systeem gaat immers uit van een opt-out-systeem, waarbij reclamedrukwerk bezorgd mag worden, tenzij de bewoner van het betreffende adres heeft aangegeven daarop geen prijs te stellen. Stichting Postfilter c.s. hebben niet betwist dat een opt-out-systeem minder effectief is dan het bestreden voorschrift om ongewenst reclamedrukwerk te voorkomen.
4.13.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep van Stichting Postfilter c.s. op artikel 10 EVRM faalt.
Strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur?
4.14.
Zoals hiervoor al is overwogen kan een algemeen verbindend voorschrift niet alleen onverbindend zijn als het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift. Het kan ook onverbindend zijn wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel (zie 4.4).
4.15.
Stichting Postfilter c.s. beroepen zich op strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Zij stellen – kort gezegd – dat de gemeente heeft verzuimd onderzoek te doen naar de gevolgen van het bestreden voorschrift en de mate waarin de betrokken partijen in hun belangen worden geraakt. De gemeente heeft ook niet onderzocht of de verstrekkende gevolgen van het bestreden voorschrift wel in een redelijke verhouding staan tot de door de gemeente beoogde (extra) beperking van de papierstroom.
Het bestreden voorschrift is onuitvoerbaar voor PostNL en voor afzenders. Daarnaast versterkt het bestreden voorschrift het teruglopen van de postvolumes en ondermijnt het daarmee het financiële draagvlak voor een betaalbare landelijke postbezorging, waaronder de UPD. Ook KJF wordt ernstig en onnodig in haar bedrijfsvoering belemmerd door het bestreden voorschrift. Ten eerste wordt het werven van nieuwe klanten via direct mail in Rotterdam onmogelijk en ten tweede kiezen klanten van KJF soms zelf voor de aanhef ‘aan de bewoners van’. Als gevolg van het bestreden voorschrift wijkt tot slot de definitie van ‘ongeadresseerd reclamedrukwerk’ in Rotterdam af van de landelijke definitie. Dit kan het draagvlak van het systeem van Stichting Postfilter doen verminderen, aldus nog steeds Stichting Postfilter c.s.
4.16.
Het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel zijn neergelegd in artikel 3:2 en artikel 3:4 eerste lid, respectievelijk artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De gemeenteraad moet bij de totstandkoming en vaststelling van algemeen verbindende voorschriften deze beginselen in acht nemen. De burgerlijke rechter kan tot het oordeel komen dat een verordening onrechtmatig is als de gemeente de betrokken belangen en feiten niet zorgvuldig heeft onderzocht dan wel niet bij haar afwegingen heeft betrokken of als de nadelige gevolgen van een besluit voor één of meer belanghebbenden onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Zoals hiervoor al is overwogen moet de rechtbank de in dit verband gemaakte afwegingen terughoudend toetsen (zie 4.4).
4.17.
De rechtbank is van oordeel dat de voorbereiding van het bestreden voorschrift niet onzorgvuldig is geweest. De gemeente heeft onweersproken aangevoerd dat zij met regelmaat bij huishoudens opgehaald restafval laat onderzoeken. Uit deze metingen is gebleken dat de invoering van het opt-in-systeem heeft geleid tot een besparing van ongeveer 5 miljoen kilo papier per jaar, aldus de gemeente (zie 2.9). Die bevindingen zijn bevestigd door Rebel in haar rapport van december 2022 (zie 2.17). Aannemelijk is dat het bestreden voorschrift leidt tot een verdere besparing van papier in de gemeente Rotterdam. Zoals de rechtbank hiervoor al heeft overwogen, kan uit het rapport van Rebel worden afgeleid dat de hoeveelheid direct mail in Rotterdam naar schatting 45.000 kilogram papier per jaar bedraagt (zie 4.10). Dat is in absolute zin een substantiële hoeveelheid en gelet daarop hoefde de gemeente niet heel specifiek te onderzoeken hoe groot deze besparing precies is.
4.18.
Vaststaat verder dat Stichting Postfilter c.s. voorafgaand aan de raadvergadering van 3 februari 2022 bij brief aan de gemeenteraad hun bezwaren hebben geuit tegen de voorgestelde achtste wijziging, waarbij het bestreden voorschrift expliciet in de Afvalstoffenverordening zou worden opgenomen (zie 2.10, 2.11 en 2.12). De gemeenteraad was dus op de hoogte van de bezwaren van Stichting Postfilter c.s. en heeft het voorgestelde ontwerpbesluit desondanks vrijwel ongewijzigd aangenomen. De enkele omstandigheid dat de gemeenteraad die bezwaren (kennelijk) niet heeft gehonoreerd en dus geen doorslaggevend gewicht heeft toegekend aan de belangen van Stichting Postfilter c.s., maakt de besluitvorming door de gemeente nog niet onzorgvuldig.
4.19.
Ten aanzien van het beroep op het evenredigheidsbeginsel overweegt de rechtbank als volgt.
PostNL
4.20.
Tussen partijen is niet in geschil dat het bestreden voorschrift niet alleen gericht is op afzenders, maar ook op bezorgers. De gemeente heeft erkend dat PostNL vanwege het grondwettelijk gewaarborgde briefgeheim niet (in alle gevallen) kan beoordelen of sprake is van ongeadresseerd reclamedrukwerk. Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden voorschrift daarmee voor PostNL als postbezorger in praktische zin onuitvoerbaar en daarom onevenredig bezwarend. De omstandigheid dat de gemeente heeft toegezegd dat zij slechts handhavend zal optreden tegen afzenders van ongeadresseerd reclamedrukwerk (zie 2.14), maakt dat niet anders. Naar Stichting Postfilter c.s. terecht stellen, kwalificeert overtreding van de Afvalstoffenverordening (ook) als een strafbaar feit, zodat PostNL zich blootstelt aan vervolging door het Openbaar Ministerie. Gelet daarop treft ook het verweer van de gemeente ter zitting dat PostNL in bestuursrechtelijke zin niet als overtreder kan worden aangemerkt, geen doel.
4.21.
Dat betekent dat het bestreden voorschrift ten aanzien van PostNL onverbindend is voor zover zij ongeadresseerd reclamedrukwerk van anderen bezorgt.
De rechtbank zal daarom de verklaring voor recht toewijzen in de vorm als hierna onder 5.1. verwoord. Die verklaring voor recht houdt een gedeeltelijke onverbindend verklaring in. Daarom zal deze uitvoerbaar bij voorraad worden verklaard. Met die gedeeltelijke onderbindend verklaring is voldoende tegemoet gekomen aan de gerechtvaardigde belangen van PostNL. De andere vorderingen van PostNL worden daarom afgewezen wegens gebrek aan belang.
4.22.
PostNL heeft zich er voorts nog op beroepen dat (ook) handhaving van het beleid van de gemeente jegens de verzenders voor PostNL verstrekkende en onomkeerbare gevolgen heeft. Dat zal volgens PostNL leiden tot een significante daling van het in Rotterdam aangeboden volume poststukken. Bovendien zullen volgens PostNL commerciële partijen uitwijken naar andere vormen van communicatie met het voor hen relevante publiek (zoals bijvoorbeeld digitale communicatie). Die door PostNL genoemde gevolgen zijn door de gemeente echter beoogd. Juist daarmee realiseert zij immers de gewenste milieuwinst. Bij het vormgeven van haar beleid heeft de gemeente dat (algemene) belang zwaarder mogen laten wegen dan de door PostNL genoemde belangen.
De overige stellingen met betrekking tot PostNL behoeven, mede gelet op hetgeen hierna nog wordt besproken, geen bespreking meer.
KJF
4.23.
Met betrekking tot KJF kan de rechtbank niet vaststellen dat de nadelige gevolgen van het bestreden voorschrift onevenredig zijn in verhouding tot de met het bestreden voorschrift te dienen doelen. Ongetwijfeld heeft het bestreden voorschrift financiële consequenties voor KJF. Een deel van haar werkzaamheden bestaat namelijk uit het werven van nieuwe klanten (zie 2.2) door direct mail naar adressen uit gekochte adresbestanden te sturen. Als gevolg van het bestreden voorschrift kan KJF, in de gemeente Rotterdam geen reclamedrukwerk meer sturen gericht ‘aan de bewoners van’, gevolgd door een adres of postbusnummer, tenzij bewoners/gebruikers van adressen in Rotterdam duidelijk hebben gemaakt dat zij (bepaald) reclamedrukwerk willen ontvangen. Daar staat tegenover dat de gemeente met het bestreden voorschrift bijdraagt aan milieubescherming. Hoewel er geen concrete aanwijzing is dat, zoals de gemeente stelt, de milieuwinst van het opt-in-systeem teniet wordt gedaan doordat bedrijven massaal hun reclamedrukwerk via direct mail versturen om het opt-in-systeem te omzeilen (het zogenaamde weglekeffect), is wel aannemelijk dat het bestreden voorschrift in absolute zin een substantiële hoeveelheid papierafval voorkomt (zie 4.10 en 4.17). In het licht van de milieudoelstellingen van de gemeente en het belang dat zij daaraan mag toekennen, kan het financiële nadeel van het bestreden voorschrift voor KJF (dat KJF overigens niet heeft onderbouwd) niet als onevenredig worden aangemerkt.
4.24.
Het bestreden voorschrift is ook niet onevenredig bezwarend voor KJF als afzender op de grond dat het onuitvoerbaar is. Naar de gemeente terecht stelt, zal in het overgrote deel van de gevallen duidelijk zijn of iets een aanprijzend karakter heeft en kan slechts bij het verstrekken van ongeadresseerd drukwerk over commerciële voorzieningen met een groot maatschappelijk belang, zoals nutsvoorzieningen, sprake zijn van een twijfelgeval. In dergelijke twijfelgevallen ligt het voor de hand dat KJF voorafgaand aan het verzenden contact opneemt met de gemeente. Ook de omstandigheid dat een klant in het systeem van KJF kan kiezen voor de aanhef ‘aan de bewoners van’ in plaats van zijn naam, maakt het bestreden voorschrift niet onuitvoerbaar. Niet valt in te zien waarom KJF haar systeem niet zodanig kan aanpassen dat geadresseerden in de gemeente Rotterdam alleen kunnen kiezen voor toezending van reclamedrukwerk op naam. Bovendien mag ongeadresseerd reclamedrukwerk nog wel bezorgd worden als de bewoner/gebruiker van het betreffende adres kenbaar heeft gemaakt dat reclamedrukwerk te willen ontvangen (bijvoorbeeld via www.postfilter.nl).
Stichting Postfilter
4.25.
Stichting Postfilter stelt dat als gevolg van het bestreden voorschrift er in Rotterdam een afwijkende definitie van ongeadresseerd reclamedrukwerk ten opzichte van de landelijke definitie daarvan wordt gehanteerd. Die afwijkende definitie kan voor verwarring zorgen en zo het draagvlak voor postfilter.nl doen verminderen.
4.26.
Zoals hiervoor al is overwogen past het bestreden voorschrift binnen de milieudoelstellingen van de gemeente. Voor zover als gevolg van het bestreden voorschrift de door Stichting Postfilter gestelde verwarring al zou ontstaan, dan is dat naar het oordeel van de rechtbank niet onevenredig bezwarend gelet op die milieudoelstellingen.
Conclusie
4.27.
De slotsom is dat het bestreden voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving en, buiten het geval van PostNL als postbezorger, ook niet met algemene rechtsbeginselen. De gevorderde verklaring voor recht dat het bestreden voorschrift onverbindend is, is daarom alleen toewijsbaar ten aanzien van PostNL als postbezorger. De rechtbank zal de overige vorderingen ten aanzien van PostNL afwijzen, nu zij geen belang heeft bij die vorderingen.
De rechtbank zal verder de vorderingen ten aanzien van Stichting Postfilter en KJF afwijzen.
Uitvoerbaar bij voorraad
4.28.
Tegen de vordering de veroordeling uitvoerbaar bij voorraad te verklaren is geen verweer gevoerd. De gevorderde uitvoerbaarheid bij voorraad is toewijsbaar, omdat de aard van deze beslissing zich in dit geval niet verzet tegen uitvoerbaarverklaring bij voorraad noch, in het verlengde daarvan, onmiddellijke werking.
Proceskosten
4.29.
Omdat partijen over en weer in het (on)gelijk zijn gesteld, ziet de rechtbank grond om de proceskosten te compenseren, in die zin dat iedere partij de eigen kosten draagt. Daarbij merkt de rechtbank op dat Stichting Postfilter c.s. gezamenlijk vorderingen hebben ingesteld, welke vorderingen ten dele (ten aanzien van het bezorgaspect) zijn toegewezen.
5.De beslissing
De rechtbank
5.1.
verklaart voor recht dat de Afvalstoffenverordening voor zover de daarin opgenomen definitie van ongeadresseerd reclamedrukwerk mede omvat reclamedrukwerk gericht ‘aan de bewoners van’ of een vergelijkbare aanduiding gevolgd door een adres/postbus en woonplaats, ten aanzien van PostNL, voor zover zij optreedt als bezorger, onverbindend is,
5.2.
verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad,
5.3.
compenseert de proceskosten aldus, dat iedere partij de eigen kosten draagt,
5.4.
wijst af het meer of anders gevorderde.
Dit vonnis is gewezen door mr. C. Bouwman, mr. B. van Velzen en mr. P.D. Olden, rechters, in aanwezigheid van mr. L.A. Bosch, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 8 november 2023.
[2083/1729/3194/3669]