Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/4790
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 november 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres], uit [vestigingsplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. drs. A.J.M. Scharpach,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 20 juli 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een emplacement aan de [adres].
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 22 september 2022 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en [naam 2]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 3], [naam 4] en [naam 5]. Namens de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (VRR) is [naam 6] verschenen.
Overwegingen
1. Op 8 juli 2019 heeft eiseres een aanvraag voor het oprichten van een emplacement ingediend (artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)). Het emplacement bestaat uit een viertal naast elkaar gelegen sporen welke bestaan uit voor het treinverkeer facilitaire opstel- en rangeersporen.
De treinbewegingen naar en vanaf het emplacement vinden alleen plaats van en naar het
emplacement Pernis. Op het emplacement aan de Vondelingenweg worden voornamelijk de volgende activiteiten verricht:
- parkeren respectievelijk in overstand opstellen van spoorwegmaterieel, wachtend om te
vertrekken naar het nabijgelegen overslagbedrijf;
- treinen samenstellen (sorteren, splitsen, combineren) voor vertrek richting emplacement
Pernis.
De inrichting wordt gebruikt voor het opstellen en samenstellen van treindelen beladen met stoffen die verladen worden bij het achter het emplacement gelegen overslagbedrijf. Hierbij gaat het vooral om plantaardige en dierlijke oliën en vetten, oleochemicaliën, minerale oliën en smeeroliën. Deze stoffen vallen niet onder de RID-classificatie. De activiteiten worden aangevraagd voor de dag-, avond- en nachtperiode.
2. Op 7 oktober 2019 heeft verweerder advies gevraagd aan de VRR naar aanleiding van de aanvraag van eiseres. De VRR heeft op 28 oktober 2019 verweerder meegedeeld dat vanwege de aard van de stoffen waarmee wordt gerangeerd (vlampunt > 120°C) op dit emplacement kan worden volstaan met het bluswater dat in de nabijheid van het emplacement op de openbare weg beschikbaar is. De beschikbaarheid van voldoende bluswater blijft echter de verantwoordelijkheid van de vergunninghouder. De VRR ziet geen belemmeringen om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen, mits de in bijlage 1 van het advies opgenomen voorschriften aan de vergunning worden verbonden.
3. Op 29 november 2019 heeft verweerder opnieuw advies aan de VRR gevraagd omtrent de omgevingsvergunning in verband met de reactie van eiseres op het eerdere advies van de VRR. De VRR heeft op 14 januari 2020 aan eiseres medegedeeld dat door het opnemen van een bluswatercapaciteit van 30 m³ per uur als vereiste in de
vergunning wordt aangesloten bij de doelen van het zogenoemde emplacementenproject waarin onder meer het Rijk, ProRail, de brandweer, gemeenten en omgevingsdiensten afspraken hebben gemaakt over veiligheid op en rond spoorwegemplacementen.
4. Eiseres heeft zienswijzen ingediend tegen de ontwerp-omgevingsvergunning voor het oprichten van het emplacement. De zienswijzen hebben onder meer betrekking op de opgenomen voorschriften met betrekking tot de brandveiligheid. De zienswijzen zijn door verweerder voor advies voorgelegd aan de VRR. De VRR heeft op 9 mei 2020 aan verweerder laten weten dat zij het standpunt van eiseres, dat voor het emplacement Vondelingenweg geen voorzieningen nodig zijn om een calamiteit te bestrijden, niet deelt. De VRR adviseert de voorschriften uit hoofdstuk 3 van de ontwerpbeschikking ongewijzigd over te nemen in de definitieve beschikking.
5. Verweerder heeft aan het bestreden besluit, overeenkomstig de adviezen van de VRR, onder meer de volgende voorschriften met betrekking tot de brandveiligheid (in het algemeen) verbonden:
3.1.1
De inrichting moet zijn voorzien van een dekkend bluswaternet op het eigen terrein, zodat brand in alle delen van de inrichting effectief door de brandweer kan worden beheerst.
3.1.2
Op het bluswaternet zoals beschreven in voorschrift 3.1.1 moeten brandkranen aanwezig zijn, zodanig dat de afstand van die brandkranen tot het te blussen object op de inrichting niet meer bedraagt dan 200 m.
3.1.3
De bluswatercapaciteit moet op iedere plaats binnen de inrichting 30 m3 per uur zijn bij een
dynamische druk van ten minste 100kPa. Deze capaciteit moet, ongeacht reparatie, storing of onderhoud, te allen tijde gegarandeerd zijn.
3.1.4
Van voorschrift 3.1.1 kan worden afgeweken, indien in de nabijheid van het emplacement
brandkranen op de openbare weg aanwezig zijn, die voldoen aan de eisen gesteld in voorschrift 3.1.2 en 3.1.3.
Toelichting:
De verantwoordelijkheid van de beschikbaarheid van een voldoende capaciteit bluswater ligt bij de vergunninghouder. Indien de capaciteit die gegarandeerd wordt door de beheerder van de openbare hydranten minder is dan het geëiste in voorschrift 3.1.3, moet de vergunninghouder ervoor zorgen dat de beschikbare bluswatercapaciteit wordt aangevuld door het realiseren van bluswatervoorzieningen op het eigen terrein.
6. Eiseres voert aan dat de noodzaak voor het verbinden van de voorschriften 3.1.1 t/m 3.1.4 aan de vergunning ontbreekt, omdat er geen gevolgen voor het milieu te verwachten zijn bij het in werking zijn van de inrichting. Mogelijke calamiteiten dienen door de brandweer te worden bestreden. Eiseres merkt op dat op alle locomotieven die wagons binnen de inrichting brengen brandblussers aanwezig zijn, waarmee een onverhoopt ontstane brand direct kan worden bestreden. Naar de mening van eiseres zijn dan ook geen aanvullende voorzieningen nodig om een eventuele calamiteit te kunnen bestrijden. Eiseres wijst er tevens op dat verweerder de eis van een minimale brandblusvoorziening in geen enkele andere vergunning voor een emplacement waar geen handelingen met gevaarlijke stoffen plaatsvinden heeft gesteld.
7. Artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo bepaalt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval betrekt de gevolgen voor het milieu, mede in hun onderlinge samenhang bezien, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, mede gezien de technische kenmerken en de geografische ligging daarvan.
8. Tussen partijen is niet in geschil dat binnen de inrichting geen handelingen worden verricht die gevolgen kunnen hebben voor de externe veiligheid in de zin van het Besluit risico’s zware ongevallen (BRZO). Er vinden binnen de inrichting geen handelingen met gevaarlijke stoffen plaats. Op het emplacement kunnen wel brandbare stoffen aanwezig zijn.
De rechtbank stelt vast dat de grondslag voor het verbinden van de voorschriften 3.1.1. t/m 3.1.4. aan de vergunning artikel 2.14, eerste lid, van de Wabo is. Verweerder heeft met het oog daarop gewezen op de (externe) veiligheid, in het bijzonder het voorkomen van ongevallen en het beperken van de gevolgen van ongevallen als bedoeld in artikel 5.7, eerste lid, onder g, van het Besluit omgevingsrecht. De lage bevolkingsdichtheid in het gebied heeft er blijkens het bestreden besluit toe geleid dat er voor gekozen kan worden om een incident gecontroleerd uit te laten branden (dus het beheersen van het incident) en dat het niet noodzakelijk is om de middelen beschikbaar te hebben om een incident te bestrijden. Om deze reden is in de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften een vrij lage bluswatercapaciteit voorgeschreven. Een bluswatercapaciteit van 30 m³ per uur is immers te weinig voor het daadwerkelijk bestrijden van een incident. Door het opnemen van een bluswatercapaciteit van 30 m³ per uur als vereiste in de oprichtingsvergunning, wordt aangesloten bij de doelen van het landelijk emplacementenproject in combinatie met reeds voor andere typen emplacementen vastgelegde factsheets.
Uit hetgeen ter zitting door partijen is verklaard concludeert de rechtbank dat de uitkomst van het landelijke emplacementenproject partijen niet verdeeld houdt, maar dat het geschil draait om de doorwerking hiervan in de vergunningvoorschriften bij het bestreden besluit. De rechtbank stelt vast dat op pagina 4 van het ter zitting overgelegde (gedeelte van het) document waarin de uitkomst van het landelijk emplacementenproject is neergelegd (maatregelen- en voorzieningentabel) het volgende is bepaald:
“
Op basis van het type emplacement, de scenario’s en het onderscheid tussen lage en gemiddelde/hoge bevolkingsdichtheid zijn de volgende voorzieningen uitgewerkt voor basis brandweerzorg:
Op basis van het type emplacement, de scenario’s en het onderscheid tussen lage en gemiddelde/hoge bevolkingsdichtheid zijn de volgende voorzieningen uitgewerkt voor basis brandweerzorg:
Lage bevolkingsdichtheid:
1 Tankautospuit. Het mogelijke effect voor de omgeving is hier gering waardoor de keuze kan worden gemaakt om de lading/de locomotief gecontroleerd uit te laten branden. De omgeving wordt geïnformeerd en krijgt, indien nodig instructies.
Gemiddelde/Hoge bevolkingsdichtheid: Standaard inzet 1 TS. Er moet additioneel bluswater voor handen zijn binnen een af te leggen slangafstand van 200 meter tot de incidentlocatie en dit moet eenvoudig bruikbaar zijn. Hiervoor mag gebruik worden gemaakt van de openbare blusvoorzieningen in de directe omgeving van een emplacement. De bluscapaciteit is 30 m³ per uur.“
Nu volgens het landelijk emplacementenproject bij een lage bevolkingsdichtheid gekozen kan worden voor gecontroleerd uitbranden, terwijl volgens de voorschriften dan een bluswatercapaciteit van 30 m³ per uur (die van toepassing is bij een gemiddelde/hoge bevolkingsdichtheid) is vereist, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met de uitkomst van het landelijke emplacementenproject en ondeugdelijk is gemotiveerd. Verweerder heeft in het licht daarvan ook onvoldoende gemotiveerd waarom in dit gebied vanwege de bijzondere omstandigheden (ontsluiting, aard van het gebied), die niet in de documentatie van het landelijk emplacementenproject worden genoemd, andere voorschriften zouden moeten gelden.
9. De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat het opleggen van de (extra) voorschriften in dit geval evenredig is. Voor wat betreft de noodzaak van de voorschriften verwijst de rechtbank naar hetgeen onder punt 8 is overwogen. In het bestreden besluit wordt voorts niet ingegaan op de vraag of van eiseres in redelijkheid kan worden gevergd de kosten te maken die uit de voorschriften voortvloeien. Eiseres heeft ter zitting gewezen op de hoge kosten van het realiseren van de bluscapaciteit van 30 m³ per uur, die naar verwachting zelfs nagenoeg gelijk zullen zijn aan de kosten voor het realiseren van een bluscapaciteit van 60 m³ per uur.
10. De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep tegen het bestreden besluit gegrond is en het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb dient te worden vernietigd. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. De rechtbank zal ook niet zelf in de zaak voorzien nu het primair aan verweerder is om nader onderzoek te doen en de onder 8 en 9 beschreven beoordeling te verrichten. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dit naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zal inhouden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Verweerder zal daarbij moeten ingaan op de vraag waarom niet kan worden volstaan met het gecontroleerd uitbranden van de lading/de locomotief en het informeren van de omgeving, waarom het emplacement een verhoogd veiligheidsrisico met zich brengt en waarom dat voor het hele emplacement geldt, ook in relatie tot de eigen blusmiddelen en de taak van de brandweer. Verweerder zal tevens dienen te beoordelen hoe de noodzaak van de extra bluscapaciteit zich verhoudt tot de door eiseres daarvoor te maken kosten.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 354,- vergoedt.
12. De rechtbank is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, voorzitter, en mr. G.C.W. van der Feltz en mr. C.M. van Hoorn, leden, in aanwezigheid van mr. J.V. Baan-de Vries, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 november 2022.
De griffier en de voorzitter zijn verhinderd deze uitspraak te ondertekenen
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.