Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Dordrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/6318
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 oktober 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres
(gemachtigde: [gemachtigde 1] ),
en
[verweerder](verweerder)
(gemachtigde: [gemachtigde 2] ).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[vergunninghoudster]uit [plaats 2] (vergunninghoudster)
[vergunninghoudster]uit [plaats 2] (vergunninghoudster)
(gemachtigde: mr. E. Appünn).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het verlenen van een omgevingsvergunning voor de bouw van een warmteoverdrachtsstation met een hulpwarmtecentrale (hierna: warmtestation) aan vergunninghoudster. Verweerder heeft deze vergunning met het bestreden besluit van 2 november 2021 verleend.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghoudster heeft ook schriftelijk gereageerd.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 15 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [persoon A] en [persoon B] , de gemachtigde van verweerder en de gemachtigde van vergunninghoudster en mr. J. Woolderink, [persoon C] , [persoon D] en [persoon E] .
Totstandkoming van het besluit
2. Met het bestreden besluit is een omgevingsvergunning verleend voor een warmtestation aan de Groenoordstraat/Schiedamseweg in Schiedam. De wijk Groenoord (hierna: Groenoord) wordt aangesloten op het Rotterdamse warmtenet. Het warmtestation is bedoeld voor de warmteoverdracht tussen de primaire warmteleiding van het Rotterdamse warmtenet en het warmtenet van Groenoord. De grond waarop het gebouw komt te staan is nu nog in gebruik als parkeerterrein.
De omgevingsvergunning is, voor zover hier van belang, op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), verleend voor de activiteiten bouwen en handelen in strijd met het geldende bestemmingsplan. Het geldende bestemmingsplan is het bestemmingsplan “Kethel e.o.”. Het perceel waarop het warmtestation wordt gebouwd heeft in dat bestemmingsplan de bestemming “Verkeer-verblijfsgebied”. De bouw en het gebruik van het warmtestation zijn in strijd met de planregels voor die bestemming.
De omgevingsvergunning is, voor zover hier van belang, op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), verleend voor de activiteiten bouwen en handelen in strijd met het geldende bestemmingsplan. Het geldende bestemmingsplan is het bestemmingsplan “Kethel e.o.”. Het perceel waarop het warmtestation wordt gebouwd heeft in dat bestemmingsplan de bestemming “Verkeer-verblijfsgebied”. De bouw en het gebruik van het warmtestation zijn in strijd met de planregels voor die bestemming.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de verlening van de omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en handelen in strijd met het geldende bestemmingsplan. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. Met het bestreden besluit heeft verweerder ook een omgevingsvergunning verleend voor een aantal andere activiteiten in verband met het warmtestation, waaronder het maken van een uitweg, maar eiseres heeft daartegen geen beroepsgronden aangevoerd. De rechtbank beoordeelt die andere activiteiten daarom niet.
Wettelijk kader
4. Voor de activiteit handelen in strijd met het geldende bestemmingsplan heeft verweerder toepassing gegeven aan de mogelijkheid van een buitenplanse afwijking die is opgenomen in artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3, van de Wabo. Uit die bepaling volgt dat de omgevingsvergunning alleen kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
4.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Ontvankelijkheid van het beroep
5. Verweerder betoogt dat het beroep niet-ontvankelijk is, omdat eiseres geen belanghebbende is bij het bestreden besluit. Volgens hem worden de belangen van eiseres niet rechtstreeks geraakt door het bestreden besluit.
5.1.
De rechtbank overweegt dat het voor de ontvankelijkheid van het beroep niet van belang is of eiseres belanghebbende is bij het bestreden besluit. Dit volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, die zij heeft gedaan naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, ECLI:EU:C:2021:7 (Stichting Varkens in Nood). In die uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), maar die tegen het ontwerpbesluit op basis van de hem in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid wel een zienswijze heeft ingediend, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Uit de uitspraak volgt ook dat bij de rechter zowel procedurele als materiële beroepsgronden naar voren gebracht kunnen worden.
Het bestreden besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, zoals voorgeschreven in artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. In artikel 3.12, vijfde lid, van de Wabo, is bepaald dat een ieder zienswijzen bij het bevoegd gezag naar voren kan brengen over het ontwerpbesluit. Eiseres heeft een zienswijze naar voren gebracht over het ontwerpbesluit. Het beroep van eiseres is daarom ontvankelijk, ongeacht of zij belanghebbende is bij het bestreden besluit.
6. In verband met het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste is niettemin van belang of de belangen van eiseres worden geraakt door het bestreden besluit. Wanneer de regels of beginselen waarop eiseres zich in de beroepsgronden beroept kennelijk niet strekken tot bescherming van haar belangen, kunnen de beroepsgronden namelijk niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden. Daarbij gaat het met name om de beroepsgronden over de gevolgen voor de Poldervaartzone. Verweerder heeft daarover gesteld dat de belangen van eiseres niet worden geraakt, omdat het warmtestation wordt gebouwd op een bestaande parkeerplaats, die geen onderdeel uitmaakt van de smalle zone van de Poldervaart met de oevers en dijkje. Daarnaast is de parkeerplaats volgens verweerder geen aangrenzend groengebied en heeft de locatie ook geen ecologische waarde.
6.1.
Volgens het overgelegde uittreksel uit het Handelsregister is [eiseres] een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid. Ter zitting heeft eiseres verklaard dat er geen statuten zijn. Zij heeft een document overgelegd waarin haar doelstelling is beschreven als “het beschermen, verdedigen en versterken van het Poldervaartgebied in ruime zin”. Daarbij gaat het volgens dit document niet alleen om de smalle zone van de vaart met oevers en dijkje, maar ook om alle aangrenzende groengebieden die in ecologische en ruimtelijke zin daarbij betekenis hebben. De waarden van het Poldervaartgebied zijn in het document omschreven als natuurwaarden, recreatieve waarden en cultuurhistorische waarden.
Naar het oordeel van de rechtbank is voldoende komen vast te staan dat de doelstellingen van eiseres gericht zijn op de bescherming van de natuurwaarden, recreatieve waarden en cultuurhistorische waarden van het Poldervaartgebied. Daarnaast is gebleken dat eiseres feitelijke werkzaamheden verricht die zien op dit gebied. Verweerder heeft dat niet weersproken. Ter zitting heeft eiseres verder onweersproken gesteld dat zij al vele jaren overlegpartner van de gemeente is in zaken die de Poldervaart betreffen. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat het bestreden besluit in het geheel geen negatieve gevolgen kan hebben voor het Poldervaartgebied zoals dat in het overgelegde document is omschreven. Vanwege de korte afstand van het gebouw tot de Poldervaart (tussen de 15 en 25 meter) en de omvang van het gebouw acht de rechtbank het aannemelijk dat het bouwplan negatieve effecten kan hebben op de door eiseres genoemde waarden van het Poldervaartgebied. Gelet hierop ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de regels of beginselen waarop eiseres zich in de beroepsgronden beroept kennelijk niet strekken tot bescherming van haar belangen. Artikel 8:69a van de Awb staat daarom niet in de weg aan een inhoudelijke behandeling van de beroepsgronden van eiseres.
Naar het oordeel van de rechtbank is voldoende komen vast te staan dat de doelstellingen van eiseres gericht zijn op de bescherming van de natuurwaarden, recreatieve waarden en cultuurhistorische waarden van het Poldervaartgebied. Daarnaast is gebleken dat eiseres feitelijke werkzaamheden verricht die zien op dit gebied. Verweerder heeft dat niet weersproken. Ter zitting heeft eiseres verder onweersproken gesteld dat zij al vele jaren overlegpartner van de gemeente is in zaken die de Poldervaart betreffen. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat het bestreden besluit in het geheel geen negatieve gevolgen kan hebben voor het Poldervaartgebied zoals dat in het overgelegde document is omschreven. Vanwege de korte afstand van het gebouw tot de Poldervaart (tussen de 15 en 25 meter) en de omvang van het gebouw acht de rechtbank het aannemelijk dat het bouwplan negatieve effecten kan hebben op de door eiseres genoemde waarden van het Poldervaartgebied. Gelet hierop ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de regels of beginselen waarop eiseres zich in de beroepsgronden beroept kennelijk niet strekken tot bescherming van haar belangen. Artikel 8:69a van de Awb staat daarom niet in de weg aan een inhoudelijke behandeling van de beroepsgronden van eiseres.
Locatiekeuze en gevolgen voor de Poldervaartzone
7. Eiseres betoogt dat het warmtestation de beschermde ecologische Poldervaartzone aantast. De bouw van het gebouw op deze locatie is volgens haar in strijd met gemeentelijk beleid, zoals dat sinds 1995 achtereenvolgens is neergelegd in onder meer het Groen Structuur Plan uit 1995, het bestemmingsplan Groene Long uit 2007 en de Groen-Blauwe Structuurvisie (GBSV) uit 2015. Eiseres voert aan dat het warmtestation wordt gebouwd binnen de zone van 50 m langs de Poldervaart die volgens besluit van de gemeenteraad niet bebouwd zou worden. Eiseres stelt dat de zone van 50 m uit de GBSV bij eerdere bouwprojecten juist steeds in acht is genomen. Daarnaast betoogt zij dat het warmtestation op een andere locatie kan worden gebouwd of op deze locatie zo kan worden gedraaid dat het wel op 50 m afstand van de Poldervaart komt te staan. Als geschikte alternatieve locatie noemt zij de Decathlonlocatie aan de Hargalaan. Verder stelt eiseres dat de gemeenteraad expliciet had moeten (kunnen) beslissen over de omgevingsvergunning, in het bijzonder over het afwijken van de GBSV.
7.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat er in dit geval geen ruimtelijke bezwaren zijn tegen een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan. Hij baseert zich hierbij onder meer op de Integrale Omgevingstoets van 19 mei 2021, die bij de voorbereiding van het bestreden besluit is uitgevoerd. De beoogde locatie is uit onderzoek als beste alternatief naar voren gekomen. Verweerder stelt dat op het moment van de locatiekeuze voor het warmtestation nog niet duidelijk was dat op de Decathlonlocatie aan de Hargalaan geen grootschalige detailhandel zou komen. De Afdeling heeft daarover pas op 28 oktober 2020 uitspraak gedaan. De aanvraag is ingediend in februari 2021, maar ook toen was de Decathlonlocatie volgens verweerder geen geschikt alternatief. Verweerder wijst erop dat de warmteleiding bijna twee keer zo lang zou moeten worden en een complexer tracé zou hebben dan bij de gekozen locatie. Daarnaast ligt op korte afstand een nieuwbouwwijk en worden voor de Decathlonlocatie zelf de mogelijkheden voor woningbouw onderzocht.
Volgens verweerder bevat de GBSV geen bindende normen, maar kan gemotiveerd van dit beleid worden afgeweken. Dat is in dit geval gedaan. Het realiseren van een alternatieve basisenergievoorziening is noodzakelijk om de klimaatdoelstellingen te behalen. Volgens de gemeentelijke Transitievisie Warmte voor Schiedam van 3 november 2020 is een warmtenet de meest doelmatige oplossing voor Groenoord. Volgens verweerder weegt het belang van het behalen van de klimaatdoelstellingen zwaarder dan het behoud van de indicatieve zone langs de Poldervaart. De zone zal worden beperkt van 30 naar 22 m. De impact is daarmee volgens verweerder relatief beperkt. Het warmtestation vormt bovendien geen belemmering om de Poldervaart eventueel in de toekomst door te trekken. Verweerder stelt verder dat op grond van het geldende bestemmingsplan “Kethel e.o.” de locatie de bestemming “Verkeer – Verblijfsgebied” heeft. De Poldervaart heeft de bestemming “Water” en de gronden tussen het huidige parkeerterrein en de Poldervaart hebben de bestemming “Recreatie – 2”. Het bestemmingsplan bevat geen beschermingszones rondom de Poldervaart. Ook maken de Poldervaart en de kades geen deel uit van het Natuurnetwerk Nederland of een Natura 2000-gebied. Er is dan ook geen sprake van een vastgelegde ecologisch beschermde Poldervaartzone, aldus verweerder.
Bij de voorbereiding van het bestreden besluit is ingegaan op het voorstel van eiseres om het gebouw te draaien. De vergunde gebouworiëntatie (oost-west) is volgens verweerder in stedenbouwkundig en landschappelijk opzicht beter, omdat daarmee de smalle kant van het gebouw aan de Poldervaart komt te liggen.
Verder stelt verweerder dat de gevolgde procedure het gesprek met de raad en de bewoners niet onmogelijk heeft gemaakt. Het bestreden besluit is voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure, waarin burgers worden geïnformeerd en inspraakmogelijkheden hebben. De raad heeft op 15 december 2020 expliciet besloten over het onderwerp “Nieuwe Energie voor Groenoord”. De bouw van het warmtestation en de aanleg van het warmtenet waren daar onderdeel van.
Volgens verweerder bevat de GBSV geen bindende normen, maar kan gemotiveerd van dit beleid worden afgeweken. Dat is in dit geval gedaan. Het realiseren van een alternatieve basisenergievoorziening is noodzakelijk om de klimaatdoelstellingen te behalen. Volgens de gemeentelijke Transitievisie Warmte voor Schiedam van 3 november 2020 is een warmtenet de meest doelmatige oplossing voor Groenoord. Volgens verweerder weegt het belang van het behalen van de klimaatdoelstellingen zwaarder dan het behoud van de indicatieve zone langs de Poldervaart. De zone zal worden beperkt van 30 naar 22 m. De impact is daarmee volgens verweerder relatief beperkt. Het warmtestation vormt bovendien geen belemmering om de Poldervaart eventueel in de toekomst door te trekken. Verweerder stelt verder dat op grond van het geldende bestemmingsplan “Kethel e.o.” de locatie de bestemming “Verkeer – Verblijfsgebied” heeft. De Poldervaart heeft de bestemming “Water” en de gronden tussen het huidige parkeerterrein en de Poldervaart hebben de bestemming “Recreatie – 2”. Het bestemmingsplan bevat geen beschermingszones rondom de Poldervaart. Ook maken de Poldervaart en de kades geen deel uit van het Natuurnetwerk Nederland of een Natura 2000-gebied. Er is dan ook geen sprake van een vastgelegde ecologisch beschermde Poldervaartzone, aldus verweerder.
Bij de voorbereiding van het bestreden besluit is ingegaan op het voorstel van eiseres om het gebouw te draaien. De vergunde gebouworiëntatie (oost-west) is volgens verweerder in stedenbouwkundig en landschappelijk opzicht beter, omdat daarmee de smalle kant van het gebouw aan de Poldervaart komt te liggen.
Verder stelt verweerder dat de gevolgde procedure het gesprek met de raad en de bewoners niet onmogelijk heeft gemaakt. Het bestreden besluit is voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure, waarin burgers worden geïnformeerd en inspraakmogelijkheden hebben. De raad heeft op 15 december 2020 expliciet besloten over het onderwerp “Nieuwe Energie voor Groenoord”. De bouw van het warmtestation en de aanleg van het warmtenet waren daar onderdeel van.
7.2.
De locatiekeuze voor het warmtestation is onderbouwd in de Locatiestudie Bronnen, die deel uitmaakt van de Integrale Omgevingstoets als bijlage bij het Integraal Omgevingskader. Daarin zijn verschillende locaties onderzocht. De gekozen locatie is daarbij als meest geschikte locatie aangemerkt. De overige onderzochte locaties zijn volgens de locatiestudie niet of minder geschikt. Eiseres heeft de conclusies van de locatiestudie niet gemotiveerd bestreden. De Decathlonlocatie aan de Hargalaan, die volgens haar een geschikt alternatief is, is niet onderzocht in de studie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder deze locatie in redelijkheid buiten beschouwing kunnen laten vanwege de oorspronkelijke plannen voor grootschalige detailhandel, de technische en financiële nadelen, de nabijheid van woningen en de mogelijke woningbouwplannen op de locatie.
7.3.
De rechtbank stelt vast dat het geldende beleid voor het Poldervaartgebied is neergelegd in de GBSV. De overige door eiseres genoemde documenten gelden niet meer.
In het gedeelte van de GBSV waarnaar eiseres heeft verwezen, is in verband met de ontwikkeling van woningen een afstand van minimaal 30 m vanaf de kade van de Poldervaart vermeld. Tussen de 30 en 50 m vanaf de kade zijn ontwikkelingen mogelijk, mits er voldoende aandacht is voor de groenblauwe structuur. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt hieruit niet duidelijk dat het beleid er volgens de GBSV in algemene zin op is gericht om een afstand van minimaal 30 m en bij voorkeur 50 m in acht te nemen tussen bebouwing en de kade van de Poldervaart. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt echter dat verweerder dat wel als uitgangspunt heeft gehanteerd. Verweerder stelt dat hij in dit opzicht van de GBSV is afgeweken.
De afstand tussen het gebouw en de Poldervaart is in dit geval minder dan 30 m. Het gebouw is oost-west georiënteerd. Eiseres heeft voorgesteld om het gebouw 90 graden te draaien, zodat het op grotere afstand van de Poldervaart komt te staan. Tussen partijen is niet in geschil dat daarmee de afwijking van de GBSV grotendeels of geheel zou worden opgeheven.
Verweerder heeft de afwijking van de GBSV in de eerste plaats onderbouwd met het maatschappelijke belang van het warmtestation in het licht van het gemeentelijke klimaatbeleid. Aan de keuze om het gebouw niet 90 graden te draaien en daarmee op grotere afstand van de Poldervaart te laten staan, heeft verweerder stedenbouwkundige en landschappelijke overwegingen ten grondslag gelegd. De rechtbank is van oordeel dat verweerder deze belangen in redelijkheid zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van het in acht nemen van een grotere afstand tot de Poldervaart. Daarbij betrekt de rechtbank dat het geldende bestemmingsplan op deze plaats in ieder geval niet voorziet in de bescherming van een ecologische zone rond de Poldervaart; de gronden hebben in het bestemmingsplan grotendeels een verkeersbestemming en zijn nu al als parkeerterrein in gebruik. Verder is van belang dat het bij de vergunde ligging van het gebouw mogelijk blijft om de Poldervaart in de toekomst door te trekken.
Voor zover eiseres heeft betoogd dat de raad expliciet had moeten beslissen over de afwijking van de GBSV, overweegt de rechtbank dat de raad in zijn vergadering van 15 december 2020 positief heeft beslist over het project “Nieuwe Energie voor Groenoord” inclusief de bouw van het warmtestation.
In het gedeelte van de GBSV waarnaar eiseres heeft verwezen, is in verband met de ontwikkeling van woningen een afstand van minimaal 30 m vanaf de kade van de Poldervaart vermeld. Tussen de 30 en 50 m vanaf de kade zijn ontwikkelingen mogelijk, mits er voldoende aandacht is voor de groenblauwe structuur. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt hieruit niet duidelijk dat het beleid er volgens de GBSV in algemene zin op is gericht om een afstand van minimaal 30 m en bij voorkeur 50 m in acht te nemen tussen bebouwing en de kade van de Poldervaart. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt echter dat verweerder dat wel als uitgangspunt heeft gehanteerd. Verweerder stelt dat hij in dit opzicht van de GBSV is afgeweken.
De afstand tussen het gebouw en de Poldervaart is in dit geval minder dan 30 m. Het gebouw is oost-west georiënteerd. Eiseres heeft voorgesteld om het gebouw 90 graden te draaien, zodat het op grotere afstand van de Poldervaart komt te staan. Tussen partijen is niet in geschil dat daarmee de afwijking van de GBSV grotendeels of geheel zou worden opgeheven.
Verweerder heeft de afwijking van de GBSV in de eerste plaats onderbouwd met het maatschappelijke belang van het warmtestation in het licht van het gemeentelijke klimaatbeleid. Aan de keuze om het gebouw niet 90 graden te draaien en daarmee op grotere afstand van de Poldervaart te laten staan, heeft verweerder stedenbouwkundige en landschappelijke overwegingen ten grondslag gelegd. De rechtbank is van oordeel dat verweerder deze belangen in redelijkheid zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van het in acht nemen van een grotere afstand tot de Poldervaart. Daarbij betrekt de rechtbank dat het geldende bestemmingsplan op deze plaats in ieder geval niet voorziet in de bescherming van een ecologische zone rond de Poldervaart; de gronden hebben in het bestemmingsplan grotendeels een verkeersbestemming en zijn nu al als parkeerterrein in gebruik. Verder is van belang dat het bij de vergunde ligging van het gebouw mogelijk blijft om de Poldervaart in de toekomst door te trekken.
Voor zover eiseres heeft betoogd dat de raad expliciet had moeten beslissen over de afwijking van de GBSV, overweegt de rechtbank dat de raad in zijn vergadering van 15 december 2020 positief heeft beslist over het project “Nieuwe Energie voor Groenoord” inclusief de bouw van het warmtestation.
7.4.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Algemene verklaring van geen bedenkingen
8. Eiseres betoogt dat de procedure niet goed is verlopen. Volgens eiseres is ten onrechte gebruik gemaakt van een algemene verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad, de Algemene verklaring van geen bedenkingen Wabo 2019 (hierna: algemene vvgb). De gemeenteraad en burgers zijn daardoor onvoldoende in de besluitvorming betrokken. Het warmtestation, waarvoor een groot gebouw nodig is, is volgens eiseres nooit als zodanig besproken in de gemeenteraad.
In artikel 2, negende lid, van de algemene vvb is bepaald dat de algemene vvgb van toepassing is op projecten in het kader van duurzame energie. Eiseres betoogt dat deze bepaling niet zo ver kan strekken dat voor een groot bouwwerk zoals het vergunde warmtestation geen afzonderlijke beoordeling door de raad nodig is. Zij wijst hierbij ook op enkele uitzonderingen op de toepasselijkheid van de algemene vvgb. Dit zijn projecten die politiek-bestuurlijk gevoelig liggen (artikel 3, onder a), middelgrote projecten (artikel 3, onder b) en projecten die deels in de bestemming “Groen-2” liggen (artikel 3, onder d). Eiseres stelt dat sprake is van politieke gevoeligheid vanwege het gemeentelijke beleid voor de Poldervaartzone. Vanwege de omvang van het gebouw is het bouwplan volgens haar gelijk te stellen met een middelgroot project zoals de bouw van ongeveer 40 woningen. Bij een dergelijk project moet de raad geïnformeerd worden. Verder stelt eiseres dat de extra parkeerplaatsen die in het project zijn opgenomen ter compensatie van het gebouwoppervlak in de bestemming “Groen-2” liggen. Daarmee is sprake van een project dat de Groene Long aantast en waarvoor volgens hoofdstuk 5 van de algemene vvgb nadere besluitvorming in de raad vereist is.
Eiseres betoogt daarnaast dat artikel 2, vierde lid, van de algemene vvgb is gericht op het verbeteren van de omgeving van de Poldervaart. Het toestaan van een ontwikkeling die die omgeving aantast, is daarmee tegenstrijdig. Ook daarom had een specifieke vvgb aan de raad moeten worden gevraagd, aldus eiseres.
In artikel 2, negende lid, van de algemene vvb is bepaald dat de algemene vvgb van toepassing is op projecten in het kader van duurzame energie. Eiseres betoogt dat deze bepaling niet zo ver kan strekken dat voor een groot bouwwerk zoals het vergunde warmtestation geen afzonderlijke beoordeling door de raad nodig is. Zij wijst hierbij ook op enkele uitzonderingen op de toepasselijkheid van de algemene vvgb. Dit zijn projecten die politiek-bestuurlijk gevoelig liggen (artikel 3, onder a), middelgrote projecten (artikel 3, onder b) en projecten die deels in de bestemming “Groen-2” liggen (artikel 3, onder d). Eiseres stelt dat sprake is van politieke gevoeligheid vanwege het gemeentelijke beleid voor de Poldervaartzone. Vanwege de omvang van het gebouw is het bouwplan volgens haar gelijk te stellen met een middelgroot project zoals de bouw van ongeveer 40 woningen. Bij een dergelijk project moet de raad geïnformeerd worden. Verder stelt eiseres dat de extra parkeerplaatsen die in het project zijn opgenomen ter compensatie van het gebouwoppervlak in de bestemming “Groen-2” liggen. Daarmee is sprake van een project dat de Groene Long aantast en waarvoor volgens hoofdstuk 5 van de algemene vvgb nadere besluitvorming in de raad vereist is.
Eiseres betoogt daarnaast dat artikel 2, vierde lid, van de algemene vvgb is gericht op het verbeteren van de omgeving van de Poldervaart. Het toestaan van een ontwikkeling die die omgeving aantast, is daarmee tegenstrijdig. Ook daarom had een specifieke vvgb aan de raad moeten worden gevraagd, aldus eiseres.
8.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat in dit geval gebruik kon worden gemaakt van de algemene vvgb. Daarin zijn categorieën van gevallen aangewezen waarvoor geen vvgb van de raad als bedoeld in artikel 6.5 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is vereist. Een van die categorieën is: projecten in het kader van duurzame energie.
Verweerder stelt dat de wettelijk voorgeschreven procedures zijn gevolgd met inspraakmogelijkheden voor burgers. De raad is ook geïnformeerd en betrokken. De raad heeft op 15 december 2020 bovendien expliciet besloten over de bouw van het warmtestation Groenoord en de realisatie van het warmtenet. In het raadsbesluit van 15 december 2020 is deze ontwikkeling aangemerkt als “project in het kader van duurzame energie” als bedoeld in de algemene vvgb.
Volgens verweerder is bij de omgevingsvergunning voor het warmtestation geen sprake van politieke gevoeligheid. De raad had namelijk op 3 november 2020 al de Transitievisie Warmte vastgesteld en op 15 december 2020 het besluit over Nieuwe Energie voor Groenoord genomen. De uitzondering voor middelgrote woningbouwprojecten is niet relevant, omdat het bouwplan daar geen betrekking op heeft. Projecten in het kader van duurzame energie zijn in artikel 2, negende lid, uitdrukkelijk aangewezen en de raad heeft op 15 december 2020 expliciet besloten dat het warmtestation Groenoord onder die categorie valt. De raad is daarbij voldoende geïnformeerd. Verweerder stelt verder dat de gronden ten zuiden van sporthal Groenoord, waar parkeerplaatsen worden gecompenseerd, in het geldende bestemmingsplan “Kethel e.o.” geen groenbestemming hebben, maar zijn bestemd als “Verkeer-verblijfsgebied”.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat artikel 2, vierde lid, van de algemene vvgb in dit geval niet relevant is. De categorieën zijn alleen bedoeld om aan te geven wanneer geen vvgb van de raad nodig is.
Verweerder stelt dat de wettelijk voorgeschreven procedures zijn gevolgd met inspraakmogelijkheden voor burgers. De raad is ook geïnformeerd en betrokken. De raad heeft op 15 december 2020 bovendien expliciet besloten over de bouw van het warmtestation Groenoord en de realisatie van het warmtenet. In het raadsbesluit van 15 december 2020 is deze ontwikkeling aangemerkt als “project in het kader van duurzame energie” als bedoeld in de algemene vvgb.
Volgens verweerder is bij de omgevingsvergunning voor het warmtestation geen sprake van politieke gevoeligheid. De raad had namelijk op 3 november 2020 al de Transitievisie Warmte vastgesteld en op 15 december 2020 het besluit over Nieuwe Energie voor Groenoord genomen. De uitzondering voor middelgrote woningbouwprojecten is niet relevant, omdat het bouwplan daar geen betrekking op heeft. Projecten in het kader van duurzame energie zijn in artikel 2, negende lid, uitdrukkelijk aangewezen en de raad heeft op 15 december 2020 expliciet besloten dat het warmtestation Groenoord onder die categorie valt. De raad is daarbij voldoende geïnformeerd. Verweerder stelt verder dat de gronden ten zuiden van sporthal Groenoord, waar parkeerplaatsen worden gecompenseerd, in het geldende bestemmingsplan “Kethel e.o.” geen groenbestemming hebben, maar zijn bestemd als “Verkeer-verblijfsgebied”.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat artikel 2, vierde lid, van de algemene vvgb in dit geval niet relevant is. De categorieën zijn alleen bedoeld om aan te geven wanneer geen vvgb van de raad nodig is.
8.2.
Verweerder is met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3, van de Wabo afgeweken van het bestemmingsplan. Uit artikel 2.27 van de Wabo en artikel 6.5, eerste lid, van het Bor volgt dat daarvoor een vvgb van de raad nodig is. In artikel 6.5, derde lid, van het Bor is bepaald dat de raad categorieën gevallen kan aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist. De raad heeft dit gedaan in de algemene vvgb, die op 28 januari 2020 is vastgesteld. Op grond van artikel 2, negende lid, van de algemene vvgb zijn projecten in het kader van duurzame energie aangewezen als categorie.
8.3.
De rechtbank overweegt allereerst dat de bouw van het warmtestation valt binnen de categorieomschrijving van artikel 2, negende lid, van de algemene vvgb. Voor zover eiseres betoogt dat de algemene vvgb op dit punt te ruim is, overweegt de rechtbank dat uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de aangewezen categorieën voldoende onderscheidende betekenis moeten hebben en voldoende concreet moeten zijn (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953). Naar het oordeel van de rechtbank voldoet de categorieomschrijving van artikel 2, negende lid, van de algemene vvgb hieraan.
8.4.
De door eiseres genoemde uitzonderingen uit artikel 3 van de algemene vvgb zijn naar het oordeel van de rechtbank in dit geval niet van toepassing.
Verweerder heeft de bouw van het warmtestation niet beschouwd als project dat politiek of bestuurlijk zo gevoelig is dat dit aan de raad behoort te worden voorgelegd, zoals bedoeld in artikel 3, onder a, van de algemene vvgb. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. Daarbij is van belang dat de raad in zijn vergadering van 15 december 2020 heeft besloten over de bouw van het warmtestation Groenoord en de realisatie van het warmtenet en daarbij heeft bevestigd dat die ontwikkeling een “project in het kader van duurzame energie” is als bedoeld in de algemene vvgb.
Anders dan eiseres betoogt, is de uitzondering in artikel 3, onder b, van de algemene vvgb beperkt tot bepaalde woningbouwprojecten en kan uit die uitzondering niet worden afgeleid dat de algemene vvgb niet van toepassing is op andere projecten van een bepaalde omvang. De rechtbank stelt verder vast dat zowel de bouw van het warmtestation als de compensatie van parkeerplaatsen niet plaatsvinden op gronden die in het ter plaatse geldende bestemmingsplan de bestemming “Groen-2” hebben. Daarom is de uitzondering in artikel 3, onder d, van de algemene vvgb in dit geval niet van toepassing.
Verweerder heeft de bouw van het warmtestation niet beschouwd als project dat politiek of bestuurlijk zo gevoelig is dat dit aan de raad behoort te worden voorgelegd, zoals bedoeld in artikel 3, onder a, van de algemene vvgb. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. Daarbij is van belang dat de raad in zijn vergadering van 15 december 2020 heeft besloten over de bouw van het warmtestation Groenoord en de realisatie van het warmtenet en daarbij heeft bevestigd dat die ontwikkeling een “project in het kader van duurzame energie” is als bedoeld in de algemene vvgb.
Anders dan eiseres betoogt, is de uitzondering in artikel 3, onder b, van de algemene vvgb beperkt tot bepaalde woningbouwprojecten en kan uit die uitzondering niet worden afgeleid dat de algemene vvgb niet van toepassing is op andere projecten van een bepaalde omvang. De rechtbank stelt verder vast dat zowel de bouw van het warmtestation als de compensatie van parkeerplaatsen niet plaatsvinden op gronden die in het ter plaatse geldende bestemmingsplan de bestemming “Groen-2” hebben. Daarom is de uitzondering in artikel 3, onder d, van de algemene vvgb in dit geval niet van toepassing.
8.5.
In artikel 2, vierde lid, van de algemene vvgb zijn projecten die bijdragen aan het behoud en de versterking van de natuur- en landschapswaarden van het polderlandschap van onder meer de Poldervaart aangewezen als categorie van gevallen waarin geen vvgb is vereist. Die aanwijzing heeft echter niet tot gevolg dat een aanwijzing op grond van artikel 2, negende lid, niet geldt voor een project dat mogelijk negatieve gevolgen heeft voor de Poldervaart.
8.6.
Gelet hierop kon verweerder gebruik maken van de algemene vvgb. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, voorzitter, en mr. J. Fransen en mr. V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van mr. R. Teuben, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2022.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:21. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
(…)
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Artikel 8:69aDe bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
(…)
Artikel 2.101. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet;
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
e. de activiteit een wegtunnel als bedoeld in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels betreft en uit de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden blijkt dat niet wordt voldaan aan de in artikel 6, eerste lid, van die wet gestelde norm.
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.121. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
(…)
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 3°.
Artikel 2.271. In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.
Artikel 2.271. In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.
(…)
3. De verklaring kan slechts worden gegeven of geweigerd in het belang dat in de betrokken wet of algemene maatregel van bestuur is aangegeven.
(…)
Besluit omgevingsrechtArtikel 6.51. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.
2. De verklaring kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
3. De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
(…)
(…)
Algemene verklaring van geen bedenkingen Wabo 2019 Schiedam
Artikel 2 Categorieën van gevallen
Als categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 6.5, derde lid van het Besluit omgevingsrecht worden aangewezen:
(…)
4. Projecten die bijdragen aan het behoud en versterking van de natuur- en landschapswaarden van het polderlandschap van Midden-Delfland, het Beatrixpark, de Poldervaart, Polderwetering, Harreweg en Park Kethel.
(…)
9. Projecten in het kader van duurzame energie.
(…)
(…)
4. Projecten die bijdragen aan het behoud en versterking van de natuur- en landschapswaarden van het polderlandschap van Midden-Delfland, het Beatrixpark, de Poldervaart, Polderwetering, Harreweg en Park Kethel.
(…)
9. Projecten in het kader van duurzame energie.
(…)
Artikel 3 Uitzonderingen
In afwijking van het bepaalde in artikel 2 is voor de genoemde categorieën van gevallen mogelijk een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad vereist indien:
a. een project of ontwikkeling naar het oordeel van het college politiek of bestuurlijk zo gevoelig is dat deze behoort te worden voorgelegd aan de gemeenteraad;
b. een project of ontwikkeling ziet op de realisatie van meer dan 30 tot maximaal 50 zelfstandige woningen;
c. een project of ontwikkeling het bouwen betreft hoger dan 18,0 meter, tenzij een hogere hoogte op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan reeds is toegelaten of in een door de raad vastgestelde (structuur)visie, masterplan of ander document ter plaatse een hogere hoogte of hoogteaccent is voorzien;
d. een project of ontwikkeling is gelegen binnen de bestemming Groen-2 zoals vastgelegd in de diverse relevante bestemmingsplannen, als aangegeven op bijlage kaart 3, tenzij sprake is van een gemeentelijk project welke herinrichting van de openbare ruimte tot doel heeft.