Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 21/1414, ROT 21/1416 en ROT 21/1574
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 februari 2022 in de zaken tussen
[eiseres I] , te [plaats 1] , eiseres I,
(gemachtigden: mr. M.G. Jansen en mr. M.F. de Jong),
[eiseres II] , te [plaats 2] , eiseres II,
(gemachtigden: mr. M.G. Jansen en mr. M.F. de Jong),
[eiseres III] h.o.d.n. [handelsnaam] ,te [plaats 3] , eiseres III,
(gemachtigden: mr. M.G. Jansen en mr. M.F. de Jong),
en
de Minister voor Medische Zorg, verweerder,
(gemachtigde: mr. I. Brink).
Als derde-partij neemt aan de gedingen deel:
[naam bedrijf], te [plaats 4] ,
[naam bedrijf], te [plaats 4] ,
(gemachtigde: mr. M.Ch. Kaaks).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 1 oktober 2020 (de primaire besluiten I, II en III) heeft verweerder de verzoeken van eiseressen om handhavend op te treden tegen [naam bedrijf] (hierna: [naam bedrijf] ) niet in behandeling genomen.
Bij afzonderlijke besluiten van 29 januari 2021 (de bestreden besluiten I en II) heeft verweerder de bezwaren van eiseressen I en II ongegrond verklaard. Bij besluit van 4 februari 2021 (het bestreden besluit III) heeft verweerder ook het bezwaar van eiseres III ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen de bestreden besluiten ieder afzonderlijk beroep ingesteld.
Verweerder heeft een voor alle zaken gezamenlijk verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 november 2021. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Verder zijn verschenen [persoon A] (namens eiseres I), [persoon B] (namens eiseres II) en [persoon C] (namens eiseres III). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [persoon D] , werkzaam als inspecteur bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Namens de derde-partij is verschenen [persoon E] , bijgestaan door de gemachtigde en diens collega [persoon F] .
Overwegingen
1.1.
Eiseressen zijn producenten van trapliften. Een traplift bestaat uit een stoel, die door middel van een elektromotor wordt voortbewogen over een railbaan, die is bevestigd op een trap in een woning. Een traplift is bedoeld voor personen die niet op eigen kracht naar boven of naar beneden kunnen.
1.2.
Eiseressen hebben ieder een handhavingsverzoek ingediend bij verweerder, op respectievelijk 26 augustus 2020, 18 juni 2020 en 7 juli 2020. De handhavingsverzoeken zijn inhoudelijk grotendeels gelijkluidend en vinden volgens eiseressen hun grondslag in de problematiek met betrekking tot de veiligheids- en certificeringsaspecten van gereviseerde tweedehands trapliften, die door [naam bedrijf] worden geplaatst en/of gereviseerd.
1.2.1.
Aan hun verzoeken hebben eiseressen - samengevat en voor zover van belang - verder het volgende ten grondslag gelegd. Zij hebben ervaren dat tweedehands trapliften in sommige gevallen door derden (geen geautoriseerde vertegenwoordigers of distributeurs) zijn omgebouwd en/of grondig zijn gereviseerd. Daarbij vervangen die derden diverse onderdelen door eigen gefabriceerde alternatieve onderdelen, althans niet door originele onderdelen. Die derden hebben geen volledige toegang tot de technische dossiers van de oorspronkelijke fabrikanten (OEM’s) over de trapliften en daarom blijft elke wijziging van een traplift ongedocumenteerd. Hierdoor kan de CE-markering op basis van het technisch dossier afwijken van de werkelijke bedrijfstoestand waarin de traplift functioneert. Dit kan leiden tot (grote) veiligheidsrisico's voor de gebruikers. Op dit moment zijn de strenge kwaliteits- en veiligheidseisen voor de traplift en de reserveonderdelen van de OEM’s niet van toepassing op gereviseerde tweedehands trapliften en/of reserveonderdelen die in de tweedehandsmarkt worden gebruikt. Derden die op dit terrein actief zijn, volgen de procedures bewust niet en zijn dus verantwoordelijk voor het op de markt brengen van installaties die niet gelijkwaardig zijn aan de geldende veiligheidsnormen.
1.2.2.
Eiseressen hebben met toestemming van de gebruikers van de trapliften het Liftinstituut ingeschakeld om herplaatsingsonderzoeken te verrichten. Het Liftinstituut heeft die onderzoeken verricht en heeft daarvan op respectievelijk 30 juli 2020, 11 juni 2020 en 29 juni 2020 rapportages uitgebracht. In alle drie de gevallen luidt de eindconclusie van het Liftinstituut als volgt:
“
Een traplift is specifiek ontworpen en geproduceerd voor een specifieke omgeving. De CE-markering en Verklaring van Overeenstemming heeft hier betrekking op. Voor een andere locatie moet de installatie opnieuw ontworpen worden wat in de regel tot aanpassingen van de railbaan leidt. Deze aanpassingen zijn hierdoor ingrijpende wijzigingen waardoor er, overeenkomstig de vigerende wetgeving (Warenwetbesluit machines) een nieuwe machine ontstaat. Hierdoor moeten de overeenstemmingsprocedures opnieuw gevolgd worden en een nieuwe Verklaring van Overeenstemming met CE-markering worden afgegeven. Ook voor deze installatie is dit het geval. Daarbij is het ontwerp en installatie niet overeenkomstig dan wel gelijkwaardig aan de veiligheidsnorm.”
Een traplift is specifiek ontworpen en geproduceerd voor een specifieke omgeving. De CE-markering en Verklaring van Overeenstemming heeft hier betrekking op. Voor een andere locatie moet de installatie opnieuw ontworpen worden wat in de regel tot aanpassingen van de railbaan leidt. Deze aanpassingen zijn hierdoor ingrijpende wijzigingen waardoor er, overeenkomstig de vigerende wetgeving (Warenwetbesluit machines) een nieuwe machine ontstaat. Hierdoor moeten de overeenstemmingsprocedures opnieuw gevolgd worden en een nieuwe Verklaring van Overeenstemming met CE-markering worden afgegeven. Ook voor deze installatie is dit het geval. Daarbij is het ontwerp en installatie niet overeenkomstig dan wel gelijkwaardig aan de veiligheidsnorm.”
1.2.3.
Naast het voorgaande hebben eiseressen ieder voor zich nog het volgende gesteld in hun verzoeken.
1.2.4.
Eiseres I wil, naast het handhavingsverzoek, namens de gebruiker een melding doen van een onveilig product. Deze melding is erop gericht dat [naam bedrijf] een gebrekkig en onveilig product op de markt heeft gebracht. De problemen die de gebruiker met een door [naam bedrijf] gereviseerde en gemonteerde traplift ervaart, hebben onder andere betrekking op zeventien veiligheidsaspecten. Ook bouwkundig zijn diverse gebreken aan de installatie geconstateerd.
In zijn eindconclusie heeft het Liftinstituut (in aanvulling op het voorgaande) nog het volgende opgenomen:
“
(…) De zware beschadigingen van de railbaan (tandheugel) zou na langdurig gebruik kunnen leiden tot breuk van de aandrijving (motorrondsels); de eigenaar heeft regelmatig melding gemaakt van dit defect. (…)”
(…) De zware beschadigingen van de railbaan (tandheugel) zou na langdurig gebruik kunnen leiden tot breuk van de aandrijving (motorrondsels); de eigenaar heeft regelmatig melding gemaakt van dit defect. (…)”
1.2.5.
Eiseres II vermeldt in haar verzoek dat de problemen die de gebruiker met een door een onbevoegde derde (de rechtbank begrijpt: [naam bedrijf] ) gereviseerde en gemonteerde traplift ervaart, onder andere betrekking hebben op zeven veiligheidsaspecten. Ook bouwkundig zijn diverse gebreken aan de installatie geconstateerd.
1.2.6.
Eiseres III wil, naast het handhavingsverzoek, eveneens namens de gebruiker een melding doen van een onveilig product. De melding is erop gericht dat [naam bedrijf] een gebrekkig en onveilig product op de markt heeft gebracht. De problemen die de gebruiker met een door [naam bedrijf] gereviseerde en gemonteerde traplift ervaart, hebben onder andere betrekking op elf veiligheidsaspecten. Ook bouwkundig zijn diverse gebreken aan de installatie geconstateerd.
1.3.
Verweerder heeft eiseressen in de gelegenheid gesteld om aanvullende informatie over te leggen, waaronder de technische dossiers van de trapliften. Eiseressen hebben op respectievelijk 18 september 2020, 28 september 2020 en 25 september 2020 een deel van de gevraagde aanvullende informatie aan verweerder verstrekt, maar hebben geweigerd de technische dossiers van de trapliften over te leggen.
2. Aan de primaire besluiten heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiseressen niet de gevraagde aanvullende informatie - de technische dossiers - hebben toegestuurd, waardoor de inspecteurs niet verder konden met het onderzoek. Verweerder heeft daarom op grond van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de handhavingsverzoeken van eiseressen niet verder in behandeling genomen.
3. Verweerder heeft met de bestreden besluiten de primaire besluiten gehandhaafd. Hij heeft overwogen dat eiseressen hem niet hebben gevraagd om jegens [naam bedrijf] een concrete handhavingsmaatregel te nemen, zoals het toepassen van bestuursdwang, het opleggen van een dwangsom of een boete. Ook hebben zij niet aangegeven welke wettelijke norm door [naam bedrijf] is overtreden. Eiseressen hebben zelf ook geconstateerd dat er geen kwaliteits- of veiligheidsnormen bestaan, op grond waarvan de activiteiten van [naam bedrijf] als verboden gedragingen zouden kunnen worden aangemerkt. Verder hebben eiseressen de relevante technische documentatie niet beschikbaar willen stellen, zodat het voor verweerder niet mogelijk was om te controleren of er wijzigingen aan de trapliften waren aangebracht. Het ontbreken van een normenkader voor herplaatsing van tweedehands trapliften én het niet verschaffen van het technisch dossier, waren voor de inspecteurs aanleiding om verder onderzoek te staken. Een verwijzing door eiseressen naar de constateringen van het Liftinstituut volstaat niet als grondslag om handhavend op te treden, omdat het Liftinstituut haar constateringen niet heeft gekoppeld aan concrete wettelijke eisen die zouden zijn overtreden. Bovendien zijn de trapliften inmiddels verwijderd en kan ook om die reden niet tot handhaving worden overgegaan. Verweerder heeft de verzoeken zorgvuldig behandeld. Gelet op het voorgaande had een en ander niet kunnen leiden tot het toepassen van enig door de wetgever aan verweerder ter beschikking gesteld handhavingsmiddel, ondanks de in de jurisprudentie ontwikkelde beginselplicht tot handhaving, aldus verweerder.
4. De op deze zaak toepasselijke wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
5. Eiseressen voeren in de eerste plaats aan dat de bestreden besluiten een aantal juridische onjuistheden bevatten.
5.1.
Verweerder heeft volgens eiseressen I en II ten onrechte overwogen dat hun bezwaren kennelijk ongegrond zijn. Anders dan eiseres II stelt, heeft verweerder haar bezwaar echter niet kennelijk ongegrond verklaard, maar ongegrond. Reeds hierom slaagt deze beroepsgrond ten aanzien van eiseres II niet. In het bestreden besluit ten aanzien van eiseres I heeft verweerder onder het kopje “Conclusie” inderdaad vermeld dat het bezwaar kennelijk ongegrond is. Aangezien verweerder in dat besluit echter melding maakt van de telefonische hoorzitting, hij verwijst naar het bij het besluit gevoegde verslag van die hoorzitting en hij onder het kopje “Beslissing” vermeldt dat hij het bezwaar ongegrond verklaart, houdt de rechtbank het ervoor dat het woord “kennelijk” in de conclusie van dit besluit een verschrijving is. Nu niet valt in te zien op welke manier eiseres I hierdoor in haar belangen is geschaad, slaagt deze beroepsgrond ook ten aanzien van eiseres I niet.
5.2.
Verweerder had volgens eiseressen moeten constateren dat onder de primaire besluiten een rechtsmiddelenclausule ontbreekt. Hoewel eiseressen dit terecht stellen, zal de rechtbank hieraan geen gevolgen verbinden. Eiseressen hebben namelijk tijdig bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten, zodat niet is gebleken dat zij in enig opzicht zijn benadeeld door het ontbreken van de rechtsmiddelenclausules. Ook deze beroepsgrond slaagt dus niet.
5.3.
Volgens eiseressen heeft in bezwaar geen juiste heroverweging van de primaire besluiten plaatsgevonden en is verweerder ten onrechte tot de conclusie gekomen dat de primaire besluiten worden gehandhaafd. De voorbereiding en de motivering van de bestreden besluiten schieten daarmee tekort en deze dienen daarom volgens eiseressen te worden vernietigd.
5.3.1.
De primaire besluiten zijn zuivere buitenbehandelingstellingen in de zin van artikel 4:5 van Pro de Awb, die verweerder overigens – anders dan hij in de bestreden besluiten heeft overwogen – uitsluitend heeft gebaseerd op de weigering van eiseressen om de technische dossiers over te leggen. Het buiten behandeling stellen van de handhavingsverzoeken betekent dat verweerder zich in het kader van de volledige heroverweging in bezwaar (artikel 7:11 van Pro de Awb) had moeten beperken tot de beantwoording van de vraag of hij artikel 4:5 van Pro de Awb juist heeft toegepast. Met andere woorden: of hij de handhavingsverzoeken terecht buiten behandeling heeft gesteld.
5.3.2.
Verweerder heeft zich hiertoe echter niet beperkt, door in de bestreden besluiten tevens in te gaan op de inhoud van de handhavingsverzoeken en het al dan niet van toepassing zijnde normenkader. De rechtbank stelt verder vast dat in de bestreden besluiten de termen “afwijzen” en “buiten behandeling stellen” door elkaar lopen. Daardoor wordt niet duidelijk of verweerder, heroverwegend in bezwaar, vindt dat hij artikel 4:5 van Pro de Awb juist heeft toegepast en dat hij de buitenbehandelingstellingen daarom handhaaft, of dat hij in het kader van die heroverweging tot de conclusie is gekomen dat hij de verzoeken om handhaving ten onrechte buiten behandeling heeft gesteld en op grond van inhoudelijke overwegingen alsnog komt tot afwijzingen van die verzoeken.
5.3.3.
Hetgeen verweerder in de punten 3.1 en 3.8 van het verweerschrift heeft opgenomen, lijkt te wijzen op de laatste optie, maar verweerder heeft dat niet met zoveel woorden in het verweerschrift gezegd. De zinsnede in de bestreden besluiten “onder aanvullen van het bestreden besluit met bovenstaande overwegingen” en de dicta van de bestreden besluiten lijken daarentegen te wijzen op de eerste optie. Desgevraagd heeft de gemachtigde van verweerder de rechtbank ter zitting op dit punt geen duidelijkheid kunnen verschaffen.
5.3.4.
Naar het oordeel van de rechtbank hebben eiseressen in beginsel voldoende feiten en argumenten aangedragen voor het inhoudelijk in behandeling nemen van hun verzoeken om handhaving. Verweerder heeft dit in de bestreden besluiten feitelijk ook gedaan, door ook op de inhoud van de verzoeken in te gaan. De rechtbank verwijst kortheidshalve naar de in 3. samengevatte overwegingen. De rechtbank houdt het er daarom voor dat verweerder in het kader van de heroverweging in bezwaar tot de conclusie is gekomen dat hij artikel 4:5 van Pro de Awb onjuist heeft toegepast, de verzoeken om handhaving ten onrechte buiten behandeling heeft gesteld en op grond van inhoudelijke overwegingen alsnog is gekomen tot afwijzingen van die verzoeken. Daarbij passen dan echter niet de in de bestreden besluiten gekozen dicta, dat de bezwaren ongegrond zijn en dat de primaire besluiten worden gehandhaafd.
5.3.5.
De conclusie van de rechtbank is dan ook dat verweerder de bezwaren gegrond had moeten verklaren en de primaire besluiten had moeten herroepen. Daarbij had verweerder bovendien een vergoeding van de proceskosten in bezwaar als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb moeten toekennen. Deze beroepsgrond slaagt dus. De rechtbank zal de beroepen daarom in zoverre gegrond verklaren en de bestreden besluiten in zoverre vernietigen.
6. In de tweede plaats voeren eiseressen aan dat zij op geen enkel moment de indruk hebben gekregen dat verweerder hun handhavingsverzoeken serieus en objectief heeft behandeld. Dat verweerder de beslistermijn heeft verlengd, neemt deze onzorgvuldigheden niet weg. Volgens eiseressen schiet de motivering van de bestreden besluiten tekort, op grond waarvan de bestreden besluiten vernietigd moeten worden.
6.1.
Eiseressen hebben in dit verband gesteld dat zij telefonisch hebben vernomen dat binnen de NVWA maar één of twee personen verstand hebben van de materie die verband houdt met het handhavingsverzoek. Tussen de medewerkers van de NVWA bestaat bovendien geen consensus ten aanzien van het antwoord op de vraag in welke gevallen sprake is van “substantiële wijziging”. Ook ontbreekt het aan menskracht om handhavingsverzoeken in behandeling te nemen en is er op dit punt in het interne beleid hieraan geen (handhavings)prioriteit gesteld.
6.1.1.
Verweerder heeft de stellingen van eiseressen met betrekking tot de kennis, kunde en menskracht van en binnen de NVWA niet betwist. Dit leidt op zichzelf echter nog niet tot de conclusie dat reeds daarom sprake is van een motiveringsgebrek of dat de bestreden besluiten onzorgvuldig zijn voorbereid. De Europese warenwetgeving, de Warenwet en de daarop gebaseerde lagere wet- en regelgeving is in haar totaliteit immers zo omvangrijk en divers, dat van de NVWA onmogelijk kan worden verwacht dat zij op ieder deelterrein experts in dienst heeft.
6.1.2.
De rechtbank acht veel meer van belang dat de toezichthouders van de NVWA er blijk van hebben gegeven dat zij naar aanleiding van de handhavingsverzoeken onderzoek wilden doen naar de oorspronkelijke en huidige staat van de drie trapliften. Zo hebben zij bij eiseressen de technische dossiers opgevraagd, om een vergelijking te kunnen maken tussen de oorspronkelijke staat waarin eiseressen de trapliften aan de oorspronkelijke gebruiker hebben geleverd en de staat waarin [naam bedrijf] de trapliften bij de nieuwe gebruikers heeft geïnstalleerd. Eiseressen hebben het verstrekken van de technische dossiers echter geweigerd. Op de vraag van de rechtbank of verweerder vervolgens de in artikel 4:3, eerste lid, van de Awb voorgeschreven belangenafweging heeft gemaakt, heeft [persoon D] verklaard dat de NVWA niet is verder gegaan met de handhavingsverzoeken, omdat twee van de drie liften al verwijderd waren en er feitelijk geen onderzoek meer mogelijk was. Dat die twee trapliften op dat moment al waren verwijderd, is naar het oordeel van de rechtbank geen omstandigheid die verweerder kan worden aangerekend. Verder is van belang dat de toezichthouders de derde traplift, waarop het handhavingsverzoek van eiseres III ziet, op 9 november 2020 hebben geïnspecteerd. Ook heeft de NVWA zich gebogen over de vraag of sprake is van een norm die door [naam bedrijf] is overschreden.
6.1.3.
Los van het feit dat verweerder en eiseressen het inhoudelijk niet met elkaar eens zijn, ziet de rechtbank in het voorgaande geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder de door eiseressen ingediende handhavingsverzoeken niet serieus heeft genomen en de besluiten daarop onzorgvuldig heeft voorbereid. Deze beroepsgrond slaagt daarom in zoverre niet.
6.2.
Eiseressen voeren verder aan dat vanuit de afdeling die de primaire besluiten heeft genomen geen verweerschrift tegen de bezwaren is opgesteld en dat tijdens de hoorzitting ook geen vertegenwoordiger van deze afdeling aanwezig was. Nu het niet verplicht is dat in bezwaar een verweerschrift wordt ingediend en evenmin dat iemand van de beslisafdeling verschijnt op de hoorzitting, kunnen ook deze omstandigheden niet leiden tot het oordeel dat verweerder de besluiten onzorgvuldig heeft voorbereid. Ook in zoverre slaagt deze beroepsgrond dus niet.
7. In de derde plaats voeren eiseressen aan dat verweerder hen ten onrechte verwijt dat zij niet hebben gevraagd om een concrete handhavingsmaatregel te nemen.
7.1.
Met eiseressen is de rechtbank van oordeel dat het niet aan hen is om concreet aan te geven welke maatregel zij van verweerder verwachten. Volgens vaste rechtspraak kan van een klager in het algemeen niet worden geëist dat hij de juridische grondslag van zijn klacht specificeert. De klacht heeft betrekking op bepaalde feiten en omstandigheden en de besluitvorming van verweerder betreft de vraag of die gestelde feiten en omstandigheden aanleiding behoren te vormen tot enig verder optreden binnen zijn taakgebied (zie de uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 20 augustus 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BN4700, en van 17 november 2004, ECLI:NL:CBB:2004:AR6034).
7.2.
Uit de hiervoor aangehaalde rechtspraak volgt tevens dat geen zeer hoge eisen worden gesteld aan de gegevens en bescheiden waarvan de toezichthoudende instantie de overlegging door de klager in redelijkheid kan verlangen ter onderbouwing van de gegrondheid van zijn klacht. De klacht dient zodanige gegevens te bevatten dat de toezichthoudende instantie in staat wordt gesteld een gericht onderzoek te verrichten. Daartoe zal de klager in elk geval de volgens hem bij de gestelde inbreuk betrokken partijen moeten noemen en gemotiveerd moeten aangeven waar zijns inziens de inbreuk uit bestaat en welk belang hij heeft bij optreden van de toezichthoudende instantie. Voor zover mogelijk zal de klacht moeten worden gedocumenteerd.
7.2.1.
Naar het oordeel van de rechtbank voldoen de handhavingsverzoeken aan deze eisen, nu eiseressen hierin onder meer het volgende hebben gesteld:
“(…) Dit kan leiden tot (grote) veiligheidsrisico's voor de eindgebruikers.”
“(…) is van mening dat de hierboven weergegeven aanpassingen, zoals die bijvoorbeeld aan een railbaan, zodanig ingrijpend zijn dat hiervoor overeenkomstig de vigerende regelgeving (Warenwetbesluit Machines) een nieuwe overeenstemmingsprocedure zal moeten worden gevolgd en dat door de betrokken autoriteiten voor deze installaties een nieuwe Verklaring van Overeenstemming met CE-markering dient te worden afgegeven. Echter, [naam bedrijf] volgt deze procedures bewust niet en is derhalve verantwoordelijk voor het op de markt brengen van installaties die niet gelijkwaardig zijn aan de geldende veiligheidsnormen.”
“Het algemeen belang is bij dit verzoek tot handhaving gediend. De regelgeving sterkt tot verbetering van veiligheid en deze veiligheid in ernstig in het geding, nu de CE-markering op basis van het technisch dossier afwijkt van de werkelijke bedrijfstoestand waarin de traplift functioneert. Bovendien is het belang van (…) erin gelegen dat zij de certificering heeft verkregen. Volgens de Machinerichtlijn heeft (…) als zijnde fabrikant van een traplift de voortdurende verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat deze traplift, zelfs nadat hij is opgeknapt en opnieuw geïnstalleerd op een andere plaats van gebruik, voldoet aan de overeenkomstige stand van de techniek. Deze verantwoordelijkheid wordt niet automatisch overgedragen aan [naam bedrijf] , die voor eigen rekening een tweedehands traplift hebben gereviseerd en daarbij doelbewust de overeenstemmingsprocedures, zoals opgenomen in de Warenwetbesluit Machines, niet heeft gevolgd. Gebruikers van gereviseerde tweedehandstrapliften spreken (…) aan op gebreken aan de traplift, terwijl de traplift door [naam bedrijf] is gereviseerd en herplaatst.”
7.2.2.
Eiseressen hebben in bezwaar dan ook terecht betoogd dat hun klachten zodanige gegevens bevatten dat de NVWA daarmee in staat wordt gesteld een gericht onderzoek te verrichten, te weten:
(i) zij hebben de bij de gestelde inbreuk betrokken partij genoemd;
(ii) zij hebben gemotiveerd aangegeven waaruit de inbreuk bestaat;
(iii) zij hebben aangegeven aan welke regels moet worden getoetst; en
(iv) zij hebben het belang van hun verzoeken onderbouwd.
7.2.3.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat op dit punt sprake is van een motiveringsgebrek en dat deze beroepsgrond ook slaagt. De rechtbank zal de beroepen ook hierom gegrond verklaren en de bestreden besluiten in zoverre vernietigen.
8. In de vierde plaats stellen eiseressen dat uit de rapporten van het Liftinstituut volgt dat sprake is van ingrijpende wijzigingen. Daarmee is volgens hen bewezen dat [naam bedrijf] niet aan de kwaliteits- en veiligheidseisen voldoet. Het wettelijk kader dan wel de norm die wordt overtreden is een gegeven, als gevolg waarvan verweerder handhavend dient op te treden. Verweerder kon de onderzoeken van het Liftinstituut niet zomaar terzijde schuiven, zeker niet als daaruit blijkt dat er sprake is van een normschending die de volksgezondheid in gevaar brengt. Dat de trapliften zijn verwijderd, neemt niet weg dat de overtreding van de Machinerichtlijn dan wel het Warenwetbesluit Machines reeds door het Liftinstituut was geconstateerd en vastgelegd. Uit diverse foto's en filmpjes volgt dat de bewuste trapliften dusdanig ingrijpend waren gewijzigd, dat hier een nieuwe CE-markering voor noodzakelijk was. Overigens hebben eiseressen de bewuste trapliften opgeslagen, zodat verweerder alsnog zelf de inspectie kan verrichten. Verweerder heeft hierover echter geen standpunt ingenomen en is niet bereid om enige op haar rustende onderzoeksinspanning te verrichten. Verder hebben eiseressen verweerder meerdere malen op zijn beginselplicht tot handhaving gewezen, maar ook hieraan is verweerder volgens hen volledig voorbijgegaan.
8.1.
Eiseressen hebben in dit kader in de eerste plaats gewezen op artikel 5 van Pro de Richtlijn 2006/42/EG (Machinerichtlijn). Dit artikel is geïmplementeerd in artikel 3a van het Warenwetbesluit machines. Omdat artikel 3a zich richt tot de fabrikant, zal de rechtbank eerst beoordelen of [naam bedrijf] is aan te merken als fabrikant.
8.2.
In artikel 1 van Pro het Warenwetbesluit machines is de fabrikant gedefinieerd als “natuurlijke persoon of rechtspersoon die een machine of niet voltooide machine, ontwerpt of produceert, voor eigen gebruik of ten einde haar onder zijn eigen naam of merk in de handel te brengen” (implementatie van artikel 2, aanhef en onder i, van de Machinerichtlijn). Onder “in de handel brengen” wordt verstaan het voor het eerst tegen vergoeding of gratis in de Europese Economische Ruimte ter beschikking stellen van een machine of een niet voltooide machine met het oog op de distributie of het gebruik ervan (implementatie van artikel 2, aanhef en onder h, van de Machinerichtlijn). Artikel 5a, eerste lid, van de Machinerichtlijn spreekt ook over het in bedrijf stellen van een machine. Volgens artikel 1 van Pro het Warenwetbesluit machines is dit begrip gedefinieerd als “eerste gebruik in de Europese Economische Ruimte van een machine overeenkomstig het gebruiksdoel” (implementatie van artikel 2, aanhef en onder k, van de Machinerichtlijn).
8.2.1.
Nu [naam bedrijf] de oorspronkelijke trapliften niet heeft ontworpen of geproduceerd, teneinde deze onder haar eigen naam of merk in de handel te brengen, zien de hierboven genoemde definities in zoverre niet op de bedrijfsactiviteiten van [naam bedrijf] . Het zijn eiseressen die in dezen als fabrikanten zijn aan te merken. De bedrijfsactiviteiten van [naam bedrijf] zijn voor wat betreft de oorspronkelijke traplift ook niet aan te merken als “het in bedrijf stellen van een machine”, aangezien bij het installeren van een tweedehands traplift per definitie geen sprake kan zijn van een “eerste gebruik”.
8.3.
Eiseressen stellen zich echter op het standpunt dat [naam bedrijf] , door de trapliften ingrijpend te wijzigen, in feite nieuwe machines heeft gemaakt, en als zodanig wél als fabrikant is aan te merken.
8.3.1.
Zij zoeken hiervoor aansluiting bij de Richtlijnen voor de uitvoering van de productvoorschriften van de EU (de „Blauwe Gids”) 2016, waarin onder meer het volgende is bepaald:
“2. WANNEER IS DE HARMONISATIEWETGEVING VAN DE UNIE BETREFFENDE PRODUCTEN VAN TOEPASSING?
2.1.
IN AANMERKING KOMENDE PRODUCTEN
(…) Een product dat met het oog op het aanpassen van zijn oorspronkelijke prestaties, doel of type na ingebruikneming in dusdanig belangrijke mate is gewijzigd of gereviseerd dat dit een aanzienlijke invloed heeft op de mate waarin het product voldoet aan de harmonisatiewetgeving van de Unie, moet als een nieuw product worden beschouwd. Dit moet per geval worden beoordeeld rekening houdend met de doelstelling van de wetgeving en het type producten dat onder die wetgeving valt. Als een opnieuw gebouwd (…) of gewijzigd product als nieuw wordt beschouwd, moet het voldoen aan de bepalingen van de toepasselijke wetgeving wanneer het wordt aangeboden of in gebruik wordt genomen. Dit moet worden nagegaan door toepassing van de passende conformiteitsbeoordelingsprocedure zoals vastgelegd in de desbetreffende wetgeving. Als uit de risicobeoordeling wordt geconcludeerd dat de aard van het gevaar is veranderd of het risiconiveau is verhoogd, moet het gewijzigde product worden beschouwd als een nieuw product. Dat wil zeggen dat opnieuw moet worden nagegaan of het voldoet aan de toepasselijke essentiële eisen en dat de persoon die de wijzigingen heeft aangebracht, dezelfde verplichtingen heeft als een oorspronkelijke fabrikant. Hij moet dus bijvoorbeeld de technische documentatie opstellen, een EU-conformiteitsverklaring opstellen en de CE-markering op het product aanbrengen. (…)”
8.3.2.
De stelling dat sprake is van een wijziging “in dusdanig belangrijke mate”, dat de gereviseerde trapliften moeten worden beschouwd als nieuwe producten, hebben eiseressen onderbouwd met hun verwijzing naar de rapporten van het Liftinstituut. Het Liftinstituut is blijkens de website van de NVWA aangewezen als keuringsinstelling voor de Machinerichtlijn, en kan dus als ter zake deskundig worden aangemerkt.
8.3.3.
Het Liftinstituut heeft alle drie de trapliften onderzocht en uitgebreid beschreven op welke punten de trapliften afwijken van het EG-typeonderzoek en welke gevolgen deze afwijkingen hebben voor de gebruikers, variërend van (enig) ongemak tot (potentieel) gevaar. De rapporten zijn verder voorzien van foto’s. Het Liftinstituut heeft ten aanzien van alle drie de trapliften geconcludeerd dat sprake is van ingrijpende wijzigingen, waardoor er “overeenkomstig de vigerende wetgeving (Warenwetbesluit machines)” nieuwe machines zijn ontstaan.
8.3.4.
Gelet op deze conclusie en de onderbouwing ervan kan de rechtbank – mede gelet op wat zij hiervóór al heeft overwogen over de eisen die aan verzoeken om handhaving mogen worden gesteld – verweerder niet volgen in zijn standpunt dat eiseressen niet konden volstaan met een verwijzing naar de rapporten van het Liftinstituut. Anders dan verweerder stelt, heeft het Liftinstituut haar constateringen wel degelijk gekoppeld aan concrete wettelijke eisen die zouden zijn overtreden. Eiseressen stellen verder terecht dat verweerder heeft nagelaten in te gaan op de oordelen van het Liftinstituut ten aanzien van de drie trapliften. Dit is een zorgvuldigheids- en een motiveringsgebrek en dient te leiden tot vernietiging van de bestreden besluiten. Ook deze beroepsgrond slaagt dus.
9. Uit het voorgaande volgt dat de beroepen gegrond zijn en de bestreden besluiten moeten worden vernietigd. De rechtbank ziet vanwege het navolgende geen aanleiding om de geschillen finaal te beslechten.
9.1.
Verweerder zal, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw moeten beslissen op de bezwaarschriften en daarbij in ieder geval de primaire besluiten dienen te herroepen en de door eiseressen gemaakte proceskosten in bezwaar dienen te vergoeden. De rechtbank merkt daarbij nog op dat de nieuwe - inhoudelijke - besluiten geen (nieuwe) primaire besluiten zullen zijn, maar besluiten op bezwaar.
9.2.
Om proceseconomische redenen is de rechtbank van oordeel dat bespreking van hetgeen eiseressen hebben gesteld over de beginselplicht tot handhaving en de door hen geleden schade, achterwege kan blijven. Verweerder kan deze twee aspecten betrekken bij de nieuw te nemen beslissingen op bezwaar.
9.3.
De rechtbank acht het aangewezen dat de inspecteurs van de NVWA de drie trapliften onderzoeken, ook al is een onderzoek ter plaatse in de woningen feitelijk niet meer mogelijk. In het kader van de vraag of verweerder handhavend moet optreden tegen [naam bedrijf] , zal hij namelijk moeten beoordelen of [naam bedrijf] de trapliften “in dusdanig belangrijke mate” heeft gewijzigd dat zij moeten worden beschouwd als nieuwe producten. Namens eiseressen is ter zitting gesteld dat zij de trapliften hebben opgeslagen en dat verweerder deze alsnog zou kunnen onderzoeken. Naar het oordeel van de rechtbank kan het niet anders dan dat verweerder daarvoor een “voor en na”-beoordeling zal moeten maken. Voor zover voor die beoordeling noodzakelijk, zullen eiseressen daarom de relevante delen van de technische dossiers aan verweerder ter beschikking moeten stellen, zoals ook door de gemachtigde van eiseressen ter zitting is toegezegd. Voor zover de situatie ter plaatse voor de beoordeling van belang is, zal verweerder de rapportages van het Liftinstituut bij die beoordeling moeten betrekken.
9.4.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat op dit moment geen aanleiding bestaat voor het benoemen van een deskundige.
9.5.
Verder dient [naam bedrijf] als belanghebbende door verweerder uiteraard bij het gehele proces te worden betrokken.
10. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de proceskosten die eiseressen hebben gemaakt in het kader van de behandeling van het bezwaar of van het beroep bij de bestuursrechter. Dit betekent dat de door eiseressen overgelegde facturen van het Liftinstituut, dat zijn rapporten heeft uitgebracht voorafgaande aan de handhavingsverzoeken, niet voor vergoeding in aanmerking komen. Verder gaat de rechtbank ervan uit dat sprake is van drie samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), omdat de drie nagenoeg identieke beroepschriften gezamenlijk ter zitting behandeld zijn. Dit betekent dat de rechtbank de te vergoeden proceskosten op grond van het Bpb vaststelt op € 1.518,00 (1 punt voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,00 en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaarschriften met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiseressen het door elk van hen betaalde griffierecht van steeds € 360,00 vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 1.518,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.V. van Baaren, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 7 februari 2022.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:2
1. De aanvraag wordt ondertekend en bevat ten minste:
a. de naam en het adres van de aanvrager;
b. de dagtekening;
c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.
2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
Artikel 4:3
1. De aanvrager kan weigeren gegevens en bescheiden te verschaffen voor zover het belang daarvan voor de beslissing van het bestuursorgaan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, met inbegrip van de bescherming van medische en psychologische onderzoeksresultaten, of tegen het belang van de bescherming van bedrijfs- en fabricagegegevens.
2. Het eerste lid is niet van toepassing op bij wettelijk voorschrift aangewezen gegevens en bescheiden waarvan is bepaald dat deze dienen te worden overgelegd.
Artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c
Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
Artikel 7:11
1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
Artikel 7:15, tweede lid
De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
Warenwetbesluit machines
Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
- fabrikant: natuurlijke persoon of rechtspersoon die een machine of niet voltooide machine, ontwerpt of produceert, voor eigen gebruik of ten einde haar onder zijn eigen naam of merk in de handel te brengen of, bij gebreke aan een dergelijke persoon, de natuurlijke of rechtspersoon die een machine of niet voltooide machine in de handel brengt of in bedrijf stelt;
(…)
- inbedrijfstelling: eerste gebruik in de Europese Economische Ruimte van een machine overeenkomstig het gebruiksdoel;
- in de handel brengen: voor het eerst tegen vergoeding of gratis in de Europese Economische Ruimte ter beschikking stellen van een machine of een niet voltooide machine met het oog op de distributie of het gebruik ervan;
(…)
Artikel 2, eerste tot en met vierde lid:
1. Het is verboden machines en niet voltooide machines die niet voldoen aan de vervaardigingsvoorschriften bij of krachtens dit besluit gesteld in de handel te brengen of in bedrijf te stellen.
2. Het is verboden machines in de handel te brengen of in bedrijf te stellen anders dan met inachtneming van de voorschriften bij of krachtens dit besluit gesteld met betrekking tot de aanduiding en het bezigen van vermeldingen.
3. Het is verboden machines en niet voltooide machines in de handel te brengen of in bedrijf te stellen anders dan met inachtneming van de voorschriften bij of krachtens dit besluit gesteld met betrekking tot het voorhanden zijn van documenten.
4. Het is verboden machines en niet voltooide machines in de handel te brengen of in bedrijf te stellen, indien de bij of krachtens dit besluit voorgeschreven overeenstemmings-, beoordelings- of keuringsprocedures niet in acht zijn genomen.
Artikel 3, eerste lid
De fabrikant of diens gemachtigde draagt er zorg voor dat machines zodanig zijn ontworpen, samengesteld en vervaardigd, zodanige eigenschappen hebben en van zodanige vermeldingen zijn voorzien, dat zij geen gevaar opleveren voor de veiligheid of gezondheid van de mens en, in voorkomend geval, huisdieren of de veiligheid van zaken, wanneer zij op passende wijze zijn geïnstalleerd en onderhouden en overeenkomstig hun bestemming of in redelijkerwijs voorzienbare omstandigheden worden gebruikt.
Artikel 3a, eerste en tweede lid
1. De fabrikant of diens gemachtigde:
a. zorgt dat de machine voldoet aan de essentiële veiligheids- en gezondheidseisen;
b. zorgt dat het technisch dossier beschikbaar is en voldoet aan bijlage VII, onder A, bij de richtlijn;
c. verstrekt de noodzakelijke informatie, waaronder in ieder geval de gebruiksaanwijzing;
d. stelt de EG-verklaring van overeenstemming op die voldoet aan bijlage II, deel 1, onder A, bij de richtlijn en zorgt dat deze de machine vergezelt;
e. brengt de CE-markering, bedoeld in artikel 6, op de machine aan, alvorens een machine in de handel te brengen of in bedrijf te stellen.
2. De fabrikant of diens gemachtigde beschikt over of heeft toegang tot de middelen die nodig zijn om zich ervan te vergewissen dat de machine voldoet aan de essentiële veiligheids- en gezondheidseisen.
Artikel 4
Machines die voldoen aan de door Onze Minister aangewezen normen, en die met inachtneming van de procedures, genoemd in artikel 5, voorzien zijn van de in bijlage III van de richtlijn bedoelde aanduiding houdende de CE-markering en vergezeld gaan van de in bijlage II, punt A, van de richtlijn bedoelde EG-verklaring van overeenstemming, bestaande uit de in die bijlage aangegeven onderdelen voor zover deze van toepassing zijn, worden vermoed te voldoen aan de essentiële veiligheids- en gezondheidseisen.
Artikel 5a
1. De fabrikant of diens gemachtigde die voornemens is aan het model van de machine of aan te vervaardigen en in de handel te brengen machines, waarvoor door een EU-conformiteitsbeoordelingsinstantie een verklaring van EG-typeonderzoek is afgegeven, wijzigingen aan te brengen, stelt deze instelling hiervan onverwijld in kennis.
2. De EU-conformiteitsbeoordelingsinstantie beoordeelt de wijzigingen en bevestigt de geldigheid van de bestaande verklaring van EG-typeonderzoek of stelt een nieuwe verklaring op als de overeenstemming met de essentiële veiligheids- en gezondheidseisen of met de gebruiksvoorwaarden van het type door de wijzigingen in het geding kan komen. Artikel 5, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing.