ECLI:NL:RBROT:2022:8452

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 21/4040

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 oktober 2022 in de zaak tussen

1.
[eiseres 1]

2.
[eiseres 2]

3.
[eiseres 3]

4.
[eiseres 4]

5.
[eiseres 5]

6.
[eiseres 6]

7.
[eiseres 7]

8.
[eiseres 8]

allen gevestigd te [Plaatsnaam] , eiseressen (de [Naam] -entiteiten),

gemachtigde: [Naam gemachtigde] ,

De Nederlandsche Bank N.V., verweerster (DNB),

gemachtigden: mr. C. de Rond en mr. M. Feenstra.

Procesverloop

Bij besluiten van 7 januari 2021 heeft DNB verzoeken van de [Naam] -entiteiten om (gedeeltelijke) kwijtschelding van het bedrag aan verbeurde en ingevorderde dwangsommen, afgewezen.

Bij besluit van 10 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft DNB het daartegen door de [Naam] -entiteiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit hebben de [Naam] -entiteiten beroep ingesteld bij de rechtbank.

DNB heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 augustus 2022. De gemachtigde van de [Naam] -entiteiten is verschenen. DNB is ter zitting vertegenwoordigd door haar gemachtigden, vergezeld door [Naam 1] en [Naam 2] , beiden werkzaam bij DNB.

Overwegingen

Inleiding

1.1.

Bij brief van 22 januari 2019 en daaropvolgende rappelbrieven van 10 mei 2019, 17 juni 2019, 22 juli 2019 en 14 augustus 2019 heeft DNB, met het oog op haar taakuitvoering op grond van de Wet financiële betrekkingen buitenland 1994 (Wfbb), de [Naam] -entiteiten op grond van artikel 7, eerste en tweede lid, van de Wfbb en gelet op artikel 2, tweede lid, van de Rapportagevoorschriften betalingsbalansrapportages 2003

verzocht hun benchmarkrapportages BFI (Bijzondere Financiële Instelling) over het boekjaar 2018 te verstrekken. Dit verzoek is ook uitgegaan naar een [Naam] -entiteit die geen partij is in deze beroepsprocedure, te weten [entiteit 9] .

1.2.

Omdat de [Naam] -entiteiten (inclusief [entiteit 9] ) hebben nagelaten deze rapportages aan DNB te verstrekken, heeft DNB aan elk van hen bij besluiten van 8 oktober 2019 op grond van artikel 9a, eerste lid, van de Wfbb een last onder dwangsom opgelegd, ertoe strekkende dat zij deze rapportages uiterlijk 29 oktober 2019 alsnog aan haar verstrekken op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 500,- voor iedere volledige werkdag dat zij in gebreke blijven, met een maximum van € 5.000,-. De [Naam] -entiteiten (inclusief [entiteit 9] ) hebben tegen deze dwangsombesluiten geen bezwaar gemaakt.

1.3.

Bij brieven van 30 oktober 2019 heeft DNB elk van de [Naam] -entiteiten (inclusief [entiteit 9] ) meegedeeld dat, nu de gevraagde rapportages nog niet door haar zijn ontvangen, vanaf

30 oktober 2019 een dwangsom wordt verbeurd van € 500,- per volledige werkdag dat de last niet wordt nagekomen, totdat het maximum aan te verbeuren dwangsommen van

€ 5.000,- is bereikt.

1.4.

Op 14 november 2019 heeft DNB de gevraagde rapportages van de [Naam] -entiteiten (inclusief [entiteit 9] ) ontvangen.

1.5.

Bij besluiten van 21 november 2019 heeft DNB besloten tot invordering van de als gevolg van het niet tijdig voldoen aan voornoemde last door elk van de [Naam] -entiteiten (inclusief [entiteit 9] ) van rechtswege verbeurde dwangsommen van in totaal € 5.000,- (€ 45.000,- voor de negen [Naam] -entiteiten tezamen). De [Naam] -entiteiten (inclusief [entiteit 9] ) hebben tegen deze invorderingsbesluiten geen bezwaar gemaakt.

1.6.

Bij e-mail van 23 april 2020 hebben de [Naam] -entiteiten DNB verzocht om (gedeeltelijke) kwijtschelding van het bedrag aan verbeurde en ingevorderde dwangsommen. Daarbij hebben zij meegedeeld dat het door [entiteit 9] verschuldigde bedrag inmiddels is overgemaakt. Bij e-mail van diezelfde datum heeft DNB de [Naam] -entiteiten verzocht per entiteit een volledig ingevuld draagkrachtformulier retour te zenden, aan de hand waarvan zij het verzoek tot kwijtschelding in behandeling zal nemen. Bij e-mail van

4 mei 2020 hebben de [Naam] -entiteiten aan DNB de draagkrachtformulieren en hun voorlopige jaarcijfers over 2019 overgelegd, waarna zij hun definitieve jaarcijfers over 2019 aan DNB hebben doen toekomen bij e-mail van 5 november 2020.

Bestreden besluit

2. Bij de primaire besluiten heeft DNB het verzoek van de [Naam] -entiteiten om (gedeeltelijke) kwijtschelding afgewezen, omdat de door hen overgelegde jaarcijfers en ingevulde draagkrachtformulieren geen grond bieden voor de conclusie dat de verminderde draagkracht rechtstreeks te wijten is aan omstandigheden die ontstaan zijn door Covid-19, in welk geval DNB onder omstandigheden bij onvoldoende financiële draagkracht bereid is over te gaan tot (gedeeltelijke) kwijtschelding van verbeurde dwangsommen.

In bezwaar hebben de [Naam] -entiteiten te kennen gegeven dat zij geen beroep doen op verminderde draagkracht vanwege Covid-19, maar dat zij DNB hebben verzocht om (gedeeltelijke) kwijtschelding uit coulance, omdat zich een aantal omstandigheden hebben voorgedaan waaraan het niet tijdig verstrekken van de benchmarkrapportages te wijten is. Omdat de [Naam] -entiteiten deze omstandigheden volgens DNB in een bezwaar tegen de dwangsombesluiten en de invorderingsbesluiten naar voren hadden kunnen brengen en gesteld noch gebleken is dat zij niet de mogelijk hebben gehad om tegen deze besluiten bezwaar te maken, heeft DNB haar afwijzing van het verzoek om kwijtschelding bij het bestreden besluit gehandhaafd.

Kwijtschelding

3. De [Naam] -entiteiten betogen dat de omstandigheden waaraan de niet tijdige verstrekking van de benchmarkrapportages is te wijten, anders dan DNB meent, uit coulance een (gedeeltelijke) kwijtschelding van het bedrag aan verbeurde en ingevorderde dwangsommen rechtvaardigen. Bovendien staat volgens de [Naam] -entiteiten de hoogte van het door hen tezamen te betalen bedrag niet in redelijke verhouding tot de ernst en verwijtbaarheid van de niet tijdige verstrekking van de benchmarkrapportages, nu zij administratief onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden en deze rapportages door hen dus allemaal op tijd of allemaal niet op tijd worden ingediend.

3.1.

De (voorheen impliciete) bevoegdheid tot kwijtschelding van DNB heeft met ingang van 1 april 2021 een (expliciete) wettelijk grondslag in artikel 4:94a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gekregen. Op grond van dit artikel kan een bestuursorgaan, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, een geldschuld geheel of gedeeltelijk kwijtschelden indien de nadelige gevolgen van de invordering onevenredig zijn in verhouding tot de met de invordering te dienen doelen.

3.2.

Uit de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (TK, 2019-2020, 35 477, nr. 3, blz. 4-5, 7, en 10-11, en TK, 2020-2021, 35 477, nr. 6, blz. 2, 3-4 en 10), waaruit de relevante citaten zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, blijkt dat deze kwijtscheldingsbevoegdheid slechts in uitzonderlijke gevallen kan worden toegepast om een oplossing te bieden voor een eventuele schuldenproblematiek van de betalingsplichtige, waarmee niet alleen nog grotere problemen aan de zijde van de betalingsplichtige kunnen worden voorkomen, maar ook eventuele problemen die daaruit zouden kunnen rijzen aan de zijde van de overheid zelf. Uitgangspunt daarbij blijft dat geldschulden dienen te worden betaald, al dan niet met een betalingsregeling waartoe artikel 4:94 van de Awb reeds de mogelijkheid biedt. Daarop kan alleen een uitzonderling worden gemaakt indien is gebleken dat betaling van de geldschuld niet of alleen met onevenredige gevolgen kan worden bereikt en waarvoor geen andere regeling bestaat.

3.3.

Uit het voorgaande volgt dat de grondslag voor (gedeeltelijke) kwijtschelding van een geldschuld uitsluitend kan zijn gelegen in een problematische financiële situatie van de betalingsplichtige en dat in de procedure tegen de afwijzing van een kwijtscheldingsverzoek dan ook niet met succes gronden naar voren kunnen worden gebracht die niet met een dergelijke situatie verband houden.

3.4.

Nu de gronden die de [Naam] -entiteiten naar voren hebben gebracht tegen de afwijzing van hun verzoek om (gedeeltelijke) kwijtschelding naar voren hadden kunnen worden gebracht tegen de dwangsom- en invorderingsbesluiten en geen verband houden met hun financiële situatie, faalt hun betoog en bestaat, anders dan zij menen, geen grond voor het oordeel DNB hun verzoek had moeten toewijzen.

Overschrijding beslistermijn

4. De [Naam] -enititeiten betogen dat het feit dat per entiteit een bedrag van € 5000,- aan verbeurde en ingevorderde dwangsommen moet worden betaald wegens het niet binnen de gestelde termijn verstrekken van de benchmarkrapportages, terwijl DNB zich zelf niet houdt aan de wettelijke termijn waarbinnen op hun bezwaar moet worden beslist, als zeer onrechtvaardig overkomt en een matiging van het bedrag aan verbeurde en ingevorderde dwangsommen rechtvaardigt.

4.1.

Niet is in geschil dat verweerder niet binnen de termijnen van artikel 7:10 van de Awb op het bezwaar van de [Naam] -entiteiten heeft beslist. Hoewel de rechtbank het gevoel van de [Naam] -entiteiten dat DNB met twee maten meet niet onbegrijpelijk vindt, kan dit hen niet baten. Deze termijnen zijn geen fatale termijnen, maar termijnen van orde. Bij overschrijding van deze termijnen kan tegen het niet tijdig nemen van een besluit beroep worden ingesteld. Overschrijding van de termijnen betekent daarom niet dat het bestreden besluit, waarbij de afwijzing van het kwijtscheldingsverzoek is gehandhaafd, reeds op die grond voor vernietiging in aanmerking komt (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1840). Ook dit betoog faalt dus.

Conclusie

5. Het beroep is ongegrond.

6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van Spengen, rechter, in aanwezigheid van

mr. M.J.F.J. van Beek, griffier. De beslissing is in het openbaar gedaan op 11 oktober 2022.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.

Bijlage

Totstandkomingsgeschiedenis van artikel 4:94a van de Algemene wet bestuursrecht

Memorie van toelichting (TK, 2019-2020, 35 477, nr. 3, blz. 4-5, 7, en 10-11):

“Kwijtschelding

De afgelopen jaren zijn er diverse onderzoeken gedaan naar en rapporten verschenen over de positie van mensen met geldschulden (bijv. «In het krijt bij de overheid» van de Nationale ombudsman in 2013 en «Weten is nog geen doen», van de WRR in 2017). Gebleken is dat de huidige manier waarop de overheid, en het recht in het algemeen, omgaat met mensen die hun schulden niet betalen, grote nadelen heeft voor de schuldenaar, maar ook voor de overheid zelf en de samenleving in het algemeen. De schuldenproblematiek is een urgent maatschappelijk probleem geworden en de omvang van de problematiek is zo groot dat het onmogelijk lijkt om alles van uit één punt te coördineren of sturen. Bijna alle overheden zijn erbij betrokken en het raakt wetgeving op veel terreinen en de rechtspraak. In verband hiermee is in het regeerakkoord vastgelegd dat door de overheid veroorzaakte schuldenproblematiek moet worden aangepakt. In verband hiermee is een nieuwe benadering voor de oplossing van de schuldenproblematiek ontwikkeld vanuit het gezichtspunt van de responsieve overheid en onderbouwd met de kennis die is aangedragen door de WRR, de Nationale ombudsman en anderen. Op grond hiervan heeft de overheid als schuldeiser de verantwoordelijkheid om het

doenvermogen van de burger niet te overschatten en te voorkomen dat door haar optreden als schuldeiser niet nog grotere problemen ontstaan. Hiermee wordt overigens niet alleen gedoeld op problemen die optreden aan de zijde van de burger, maar ook op problemen die zouden kunnen rijzen aan de zijde van de overheid zelf. Wanneer een burger door het overheidsoptreden extra in de problemen komt, brengt dit voor de overheid vaak meer kosten met zich mee, zoals schuldsanering,

huisvesting na huisuitzetting en sociale problemen door stress (sociaal isolement van een gezin, met ook negatieve gevolgen voor kinderen). In de kamerbrief «Brede schuldenaanpak» van 22 mei 2018 is daartoe een groot aantal maatregelen, waaronder ook enkele wetswijzigingen, aangekondigd. Een van de aangekondigde maatregelen is de mogelijkheid van een kwijtscheldingsbepaling in de Algemene wet bestuursrecht. Bij de totstandkoming van titel 4.4 Awb is afgezien van een algemene kwijtscheldingsregeling. Naar de heersende opvatting van toen leende een regeling met betrekking tot kwijtschelding zich niet voor een algemene regeling in de Awb en kon een dergelijke regeling beter worden gereserveerd voor een bijzonder rechtsgebied, zoals de Invorderingswet 1990. Er is nu, gelet op de hiervoor geschetste ontwikkelingen, voor gekozen om – bij gelegenheid van het nader rapport – de geldschuldentitel in de Awb aan te vullen met een bevoegdheid voor bestuursorganen om in gevallen waarin de nadelige gevolgen van de invordering onevenredig zijn in verhouding tot de met de invordering te dienen

doelen, tot kwijtschelding van een bestuurlijke geldschuld over te gaan. Hiermee wordt tevens gevolg gegeven aan het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, die er, in het verlengde van het advies van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, op wees dat dit reeds in het evaluatierapport genoemde knelpunt in de aan haar voorgelegde versie van het wetsvoorstel geen aandacht kreeg.

Uitgangspunt, dat reeds sinds de introductie van de geldschuldentitel in de Awb geldt blijft dat schulden dienen te worden betaald. Bestuursorganen zullen zodoende slechts in uitzonderlijke gevallen tot kwijtschelding op grond van deze bepaling over gaan. Dit geldt te meer omdat de bestaande bevoegdheden tot kwijtschelding in andere wettelijke regelingen in stand blijven. Het voorgestelde artikel is alleen aan de orde als niet al op grond van een ander wettelijk voorschrift een bevoegdheid

tot kwijtschelding voor een bestuursorgaan bestaat.

(…)

Kwijtschelding is alleen aan de orde als de nadelige gevolgen van de invordering onevenredig zijn in verhouding tot de met de invordering te dienen doelen. Alvorens aan eventuele kwijtschelding toe te komen ligt het in de rede eerst te bezien of een betalingsregeling kan worden getroffen (uitstel van betaling), waartoe

artikel 4:94 Awb reeds de mogelijkheid biedt.

(…)

Het nieuw voorgestelde artikel 4:94a bepaalt dat een bestuursorgaan, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, een geldschuld geheel of gedeeltelijk kan kwijtschelden indien de nadelige gevolgen van de invordering onevenredig zijn in verhouding tot de met de invordering te dienen doelen. Deze materiële normering van de algemene kwijtscheldingsbevoegdheid, die aansluit bij de terminologie van het evenredigheidsbeginsel zoals dat is omschreven in artikel 3:4, tweede lid, van de

Awb, brengt tot uitdrukking dat sprake is van een bevoegdheid die slechts in uitzonderlijke gevallen kan worden toegepast. Het is wel belangrijk dat extra kosten steeds zo veel mogelijk worden voorkomen, vooral bij mensen met schulden. Daar heeft de betrokkene allereerst zelf een verantwoordelijkheid in. Het bestuursorgaan dient echter ook alert te zijn op het feit dat het niet betalen van een schuld met name bij particulieren een signaal van bredere problemen kan zijn. In dat geval kan een andere aanpak dan zonder meer invorderen, waarbij bijvoorbeeld een betalingsregeling wordt getroffen, geboden zijn. Als duidelijk is dat er geen sprake is van onwil om te betalen, maar dat betrokkene niet over enige betalingscapaciteit beschikt, kan kwijtschelding een oplossing bieden en bovendien verdere escalatie van problemen voorkomen. Voor dergelijke gevallen biedt artikel 4:94a de bevoegdheid, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is geregeld.

De in dit artikel voorgestelde bevoegdheid is bedoeld voor gevallen waarin is gebleken dat betaling van de geldschuld niet of alleen met onevenredige gevolgen kan worden bereikt en waarvoor geen andere regeling bestaat. De zinsnede «tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald» maakt de kwijtscheldingsbepaling in de Awb tot regelend recht. Dat betekent dat rekening wordt gehouden met de noodzaak of de wenselijkheid dat in sommige gevallen een andere regel moet gelden. Een

voorbeeld hiervan is de kwijtscheldingsbevoegdheid voor belastingschulden op grond van artikel 26 van de Invorderingswet 1990. Aan bijzondere kwijtscheldingsbevoegdheden bestaat ook behoefte. Zo is fraude in diverse regelingen een uitsluitingsgrond voor een recht op kwijtschelding. Voor elk van deze regelingen geldt dat ze als uitputtend moeten worden beschouwd; waar bij of krachtens deze wettelijke regelingen kwijtschelding, bijvoorbeeld voor bepaalde categorieën van schuldenaren, wordt uitgesloten, vormt de nieuwe bepaling dan ook geen aanvullende bevoegdheid of recht.”

Nota naar aanleiding van het verslag (TK, 2020–2021, 35 477, nr. 6, blz. 2, 3-4 en 10):

“Met het opnemen van een algemene kwijtscheldingsbevoegdheid in de Awb komt er meer ruimte voor de overheid als schuldeiser om rekening te houden met problematische schulden bij burgers. De onnodige vergroting van schulden wordt door dit kabinet op allerlei manieren geadresseerd met de uitvoering van het Actieplan brede schuldenaanpak (Kamerstukken II 2017/18, 24 515, nr. 431 e.v.). Dit wetsvoorstel, in het bijzonder de voorgestelde kwijtscheldingsbepaling, is daar slechts een onderdeel van.

(…)

Voor de formulering van artikel 4:94a Awb is aangesloten bij bestaande hardheidsclausules in het bestuursrecht. Het artikel bepaalt dat een bestuursorgaan een geldschuld geheel of gedeeltelijk kan kwijtschelden indien de nadelige gevolgen van de invordering onevenredig zijn in verhouding tot de met de invordering te dienen doelen. Uitgangspunt daarbij is dat bestuursorganen moeten kunnen verantwoorden waarom in een individueel geval van de algemeen geldende regel wordt afgeweken. Deze regel is in dit geval de verplichte betaling van een bestuursrechtelijke geldschuld, die in principe volgt uit een wettelijke regeling en tot invordering waarvan een bestuursorgaan – mede in het kader van de rechtmatige besteding van overheidsgelden – gehouden is. Een beslissing tot kwijtschelding houdt feitelijk in dat het bestuursorgaan zijn verplichting tot invordering minder zwaar laat wegen dan een ander belang. Dit andere belang wordt niet alleen gevormd door de hoogte van de vordering maar ook de persoonlijke situatie van de betalingsplichtige. De nadelige gevolgen van de invordering kunnen dus per persoon verschillen. Omdat er ook voor kan worden gekozen om de schuld gedeeltelijk kwijt te schelden is het ook niet per definitie zo dat grote schulden nooit (deels) worden kwijtgescholden. De gekozen formulering geeft de mogelijkheid tot maatwerk.

(…)

Zoals ook in de laatste voortgangsrapportage van het Actieplan brede schuldenaanpak (Kamerstukken II 2019/20, 24 515, nr. 533, p. 3) is aangegeven is de aandacht voor schulden de afgelopen twee jaar toegenomen en er is consensus dat problematische schulden een urgent maatschappelijk probleem zijn. Bestuursorganen hebben daar ook steeds meer oog voor en kunnen dit betrekken in hun afweging op grond van artikel 4:94a Awb. Dit kan natuurlijk alleen als er geen andere wettelijke regeling geldt, waaruit blijkt dat de wetgever al een andere afweging heeft gemaakt, zoals een regeling dat bij fraude niet wordt kwijtgescholden. In dat geval staat de wet een bestuursorgaan immers niet toe hier een andere keuze in de maken. Dit ook in antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie of de keuze tot het geheel of gedeeltelijk kwijtschelden van schulden niet bij de bestuursorganen zelf moet worden belegd. De beslissing ligt op grond van de voorgestelde bepaling in de Awb dus inderdaad bij de bestuursorganen, voor zover bijzondere wetgeving die beslissingsruimte niet inperkt.

Op de vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie in welke uitzonderlijke gevallen tot kwijtschelding op grond van artikel 4:94a Awb dient te worden over gegaan, antwoord ik dat de uitzonderlijkheid voortvloeit uit het voor de hand liggende uitgangspunt dat schulden dienen te worden betaald. De in artikel 4:94a neergelegde norm houdt slechts in dat bij kwijtschelding een individuele belangenafweging moet worden gemaakt. Kwijtschelding van een bestuursrechtelijke geldschuld die hoogstwaarschijnlijk toch niet (volledig) verhaald kan worden kan een burger die in de problemen is geraakt op een gegeven moment duidelijkheid en lucht geven en hopelijk in veel gevallen ook weer ruimte bieden voor een weg uit de problematische schulden. Bovendien heeft kwijtschelding voor de overheid dan ook een voordeel, omdat er geen invorderingskosten worden gemaakt voor een schuld die nooit kan worden voldaan.

(…)

De leden van de VVD-fractie vragen verder welke omstandigheden een bestuursorgaan dient te betrekken bij een beoordeling of sprake is van onwil om een bestuursrechtelijke geldschuld te voldoen of dat er echt een gebrek is aan betalingscapaciteit en willen weten of in dat kader is overwogen wettelijk te regelen dat een bestuursorgaan eerst moet kijken of een betalingsregeling op grond van artikel 4:94 Awb kan worden getroffen, alvorens gebruik te kunnen maken van de kwijtscheldingsbevoegdheid.

Een bestuursorgaan moet een beslissing om kwijt te schelden kunnen motiveren en de gemaakte belangenafweging daarbij kunnen toelichten. Ik verwijs in dit verband kortheidshalve naar hetgeen over de kwijtscheldingsbepaling nader is toegelicht in paragraaf 3 van deze nota naar aanleiding van het verslag. Dat een betalingsregeling ook geen oplossing biedt of heeft geboden kan daarbij een afweging zijn. Het is niet nodig om wettelijk vast te leggen dat de bevoegdheid tot kwijtschelding pas intreedt

als het bestuursorgaan een dergelijke regeling op grond van artikel 4:94 Awb heeft aangeboden, omdat het betalingsgedrag en de aflosmogelijkheden van de betalingsplichtige sowieso onderdeel zijn van de belangenafweging die het bestuursorgaan met betrekking tot de mogelijkheid tot kwijtschelding op grond van artikel 4:94a Awb moet maken.”