Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/3444
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 oktober 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres], uit [woonplaats eiseres], eiseres
(gemachtigde: mr. R.C.V. Mans),
en
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van Schieland en de Krimpenerwaard, verweerder
(gemachtigde: mr. E. Smits).
Procesverloop
Met het besluit van 19 november 2019 (primair besluit) heeft verweerder aan eiseres een gedoogplicht opgelegd op grond van artikel 5.24 van de Waterwet.
Met het besluit van 14 mei 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend
.
.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 30 augustus 2022 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en [naam 1], deskundige. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 2].
Overwegingen
1. Met het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres een gedoogplicht opgelegd op grond van artikel 5.24 van de Waterwet. De gedoogplicht is opgelegd voor het aanbrengen van een stalen damwand met groutankers op het perceel van eiseres aan de [adres]. De damwand is in 2014 aan de rand van het perceel geplaatst en is met groutankers in de grond verankerd. De werkzaamheden zijn uitgevoerd in het kader van de renovatie van het gemaal Verdoold. Verweerder heeft in 2012 een projectplan op grond van de Waterwet vastgesteld voor de renovatie van het gemaal.
De gedoogplicht is opgelegd met het primaire besluit. Verweerder is daartoe overgegaan, omdat hij naar aanleiding van gesprekken met eiseres en haar man in 2009 en 2014 in de veronderstelling was dat namens eiseres mondelinge toestemming was verleend voor het uitvoeren van de werkzaamheden. In 2017 heeft eiseres schriftelijk te kennen gegeven dat zij niet akkoord is gegaan met het aanbrengen van de damwand en de groutankers. Vervolgens is geprobeerd om overeenstemming te bereiken over de aankoop van een deel van het perceel en het vestigen van een opstalrecht voor de groutankers, maar dat is niet gelukt.
Eiseres is het niet eens met de plaatsing van de damwand met groutankers op haar perceel. Zij heeft vooral bezwaren tegen de groutankers in haar grond, omdat die de toekomstige bouwmogelijkheden volgens haar te sterk beperken.
Eiseres is het niet eens met de plaatsing van de damwand met groutankers op haar perceel. Zij heeft vooral bezwaren tegen de groutankers in haar grond, omdat die de toekomstige bouwmogelijkheden volgens haar te sterk beperken.
2. In artikel 5.24 van de Waterwet is het volgende bepaald:
“1. De beheerder kan, voor zover dat voor de vervulling van zijn taken redelijkerwijs nodig is, rechthebbenden ten aanzien van onroerende zaken de verplichting opleggen om de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk en de daarmee verband houdende werkzaamheden te gedogen, wanneer naar zijn oordeel de belangen van die rechthebbenden onteigening niet vorderen.
2. Artikel 5.21, tweede lid, is van toepassing.”
In artikel 5.21 van de Waterwet is het volgende bepaald:
“1. De beheerder of, in voorkomende gevallen, gedeputeerde staten kunnen, voor zover dat voor de vervulling van hun taken redelijkerwijs nodig is, rechthebbenden ten aanzien van gronden de verplichting opleggen om op of in die gronden onderzoeken en daarmee verband houdende werkzaamheden te gedogen.
2. Spoedeisende gevallen uitgezonderd, wordt de beschikking waarbij de gedoogplicht wordt opgelegd, ten minste twee weken voor aanvang van het onderzoek aan de rechthebbenden bekendgemaakt.”
“1. De beheerder kan, voor zover dat voor de vervulling van zijn taken redelijkerwijs nodig is, rechthebbenden ten aanzien van onroerende zaken de verplichting opleggen om de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk en de daarmee verband houdende werkzaamheden te gedogen, wanneer naar zijn oordeel de belangen van die rechthebbenden onteigening niet vorderen.
2. Artikel 5.21, tweede lid, is van toepassing.”
In artikel 5.21 van de Waterwet is het volgende bepaald:
“1. De beheerder of, in voorkomende gevallen, gedeputeerde staten kunnen, voor zover dat voor de vervulling van hun taken redelijkerwijs nodig is, rechthebbenden ten aanzien van gronden de verplichting opleggen om op of in die gronden onderzoeken en daarmee verband houdende werkzaamheden te gedogen.
2. Spoedeisende gevallen uitgezonderd, wordt de beschikking waarbij de gedoogplicht wordt opgelegd, ten minste twee weken voor aanvang van het onderzoek aan de rechthebbenden bekendgemaakt.”
3. Eiseres heeft betoogd dat er alternatieven voor de gekozen damwand met groutankers mogelijk zijn, bijvoorbeeld een langere en diepere damwand zonder verankering of groutankers die onder een andere hoek worden aangebracht. Die alternatieven kunnen naar het oordeel van de rechtbank in deze beroepsprocedure over het gedoogbesluit echter geen rol spelen. Verweerder is daarom hierbij terecht uitgegaan van de maatregelen zoals die zijn vastgelegd in het onherroepelijke projectplan uit 2012.
4. Eiseres voert aan dat het opleggen van de gedoogplicht in strijd is met artikel 5.24 van de Waterwet en de bedoeling van de wetgever. Volgens haar moet een gedoogplicht vooraf worden opgelegd. In dit geval is de gedoogplicht pas vijf jaar na afloop van de werkzaamheden opgelegd. Er was volgens eiseres geen sprake van een spoedeisende situatie. Daarbij wijst zij erop dat de voorbereiding van de renovatie van het gemaal Verdoold al in 2009 is begonnen.
Verder betoogt eiseres dat verweerder in strijd met artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft gehandeld, omdat hij de bevoegdheid tot het opleggen van een gedoogplicht voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. De gedoogplicht is volgens haar vooral bedoeld voor gevallen waarin het waterschap niet tijdig tot overeenstemming heeft kunnen komen met de eigenaar van de gronden waarop werkzaamheden moeten plaatsvinden. Eiseres stelt dat verweerder haar in de periode 20092014 nooit om toestemming heeft gevraagd. De bevoegdheid om een gedoogbeschikking te nemen, mag volgens eiseres niet worden gebruikt om vijf jaar na uitvoering van de werkzaamheden een eigendomsinbreuk te legitimeren.
Daarnaast voert eiseres aan dat het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering berust, omdat daarin niet of nauwelijks inhoudelijk is ingegaan op haar argumenten over de onrechtmatigheid van de opgelegde gedoogplicht.
4.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij in redelijkheid een gedoogplicht heeft kunnen opleggen. Hij heeft hiermee de juridische toestand in overeenstemming gebracht met de feitelijke situatie.
Verweerder stelt dat er vóór de werkzaamheden overleg is geweest en, naar hij destijds meende, er toestemming was om de werkzaamheden op het perceel van eiseres uit te voeren. Daarover is later, bij de afwikkeling van de schadevergoeding, verschil van inzicht ontstaan. Omdat toen geen minnelijke oplossing is bereikt, is alsnog een gedoogplicht opgelegd op grond van artikel 5.24 van de Waterwet. Als vooraf duidelijk was geweest dat eiseres geen toestemming zou verlenen, had verweerder eerder een gedoogplicht opgelegd. Dat de werkzaamheden al zijn uitgevoerd, betekent volgens verweerder niet dat geen gebruik meer kan worden gemaakt van die bevoegdheid. De bevoegdheid is volgens verweerder juist bedoeld voor het opleggen van een gedoogplicht voor werkzaamheden tot aanleg of wijziging van waterstaatswerken als de eigenaar daartoe geen toestemming geeft. Vanwege de omstandigheden van het geval was het niet meer mogelijk en noodzakelijk om de rechthebbende twee weken tevoren te informeren. De termijn van twee weken in artikel 5.21, tweede lid, van de Waterwet is volgens verweerder geen constitutief vereiste voor een rechtsgeldig besluit. In het bestreden besluit is verweerder ervan uitgegaan dat ten aanzien hiervan sprake is van een gebrek, maar heeft dat gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Voor zover al sprake is van een gebrek, kan dit volgens verweerder, door de rechtbank eveneens met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd, omdat eiseres niet in haar belangen is geschaad.
Volgens verweerder is het doel van een gedoogbeschikking om een eigendomsinbreuk te legitimeren. De gedoogplicht in artikel 5.24 van de Waterwet is bedoeld om werkzaamheden toch te kunnen uitvoeren in situaties waarin de eigenaar geen toestemming verleent voor het gebruik van zijn gronden. Nu eiseres achteraf heeft gezegd dat zij geen toestemming heeft verleend, is het opleggen van een gedoogplicht volgens verweerder geen misbruik van bevoegdheid. Verweerder heeft hiermee beoogd de eigendomsinbreuk te legitimeren en een schadevergoeding te kunnen toekennen op grond van artikel 7.14 van de Waterwet.
Wat betreft de motivering stelt verweerder zich op het standpunt dat hij kon volstaan met een verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie. Daarin is op de bezwaargronden van eiseres ingegaan.
Verweerder stelt dat er vóór de werkzaamheden overleg is geweest en, naar hij destijds meende, er toestemming was om de werkzaamheden op het perceel van eiseres uit te voeren. Daarover is later, bij de afwikkeling van de schadevergoeding, verschil van inzicht ontstaan. Omdat toen geen minnelijke oplossing is bereikt, is alsnog een gedoogplicht opgelegd op grond van artikel 5.24 van de Waterwet. Als vooraf duidelijk was geweest dat eiseres geen toestemming zou verlenen, had verweerder eerder een gedoogplicht opgelegd. Dat de werkzaamheden al zijn uitgevoerd, betekent volgens verweerder niet dat geen gebruik meer kan worden gemaakt van die bevoegdheid. De bevoegdheid is volgens verweerder juist bedoeld voor het opleggen van een gedoogplicht voor werkzaamheden tot aanleg of wijziging van waterstaatswerken als de eigenaar daartoe geen toestemming geeft. Vanwege de omstandigheden van het geval was het niet meer mogelijk en noodzakelijk om de rechthebbende twee weken tevoren te informeren. De termijn van twee weken in artikel 5.21, tweede lid, van de Waterwet is volgens verweerder geen constitutief vereiste voor een rechtsgeldig besluit. In het bestreden besluit is verweerder ervan uitgegaan dat ten aanzien hiervan sprake is van een gebrek, maar heeft dat gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Voor zover al sprake is van een gebrek, kan dit volgens verweerder, door de rechtbank eveneens met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd, omdat eiseres niet in haar belangen is geschaad.
Volgens verweerder is het doel van een gedoogbeschikking om een eigendomsinbreuk te legitimeren. De gedoogplicht in artikel 5.24 van de Waterwet is bedoeld om werkzaamheden toch te kunnen uitvoeren in situaties waarin de eigenaar geen toestemming verleent voor het gebruik van zijn gronden. Nu eiseres achteraf heeft gezegd dat zij geen toestemming heeft verleend, is het opleggen van een gedoogplicht volgens verweerder geen misbruik van bevoegdheid. Verweerder heeft hiermee beoogd de eigendomsinbreuk te legitimeren en een schadevergoeding te kunnen toekennen op grond van artikel 7.14 van de Waterwet.
Wat betreft de motivering stelt verweerder zich op het standpunt dat hij kon volstaan met een verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie. Daarin is op de bezwaargronden van eiseres ingegaan.
4.2.
Op grond van artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet kan aan de rechthebbende ten aanzien van onroerende zaken de verplichting worden opgelegd om de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk en de daarmee verband houdende werkzaamheden te gedogen. Deze gedoogplicht heeft naar het oordeel van de rechtbank zowel betrekking op de werkzaamheden in verband met de aanleg of wijziging van het waterstaatswerk als op de aanwezigheid van het waterstaatswerk na afloop van die werkzaamheden. De gedoogplicht kan daarom zowel een tijdelijk als een permanent deel bevatten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1371). In het primaire besluit staat dat eiseres moet gedogen dat de groutankers ter plaatse aanwezig zijn. Daarmee heeft de gedoogplicht ook in dit geval een permanent karakter.
Uit artikel 5.21, tweede lid, van de Waterwet volgt dat een beschikking, waarbij een gedoogplicht wordt opgelegd, ten minste twee weken van tevoren aan de rechthebbende bekend moet worden gemaakt. Het uitgangspunt van de wetgever is dus weliswaar dat een gedoogplicht vooraf wordt opgelegd en bekendgemaakt aan de rechthebbende, maar de rechtbank ziet in de Memorie van Toelichting bij de Waterwet (Kamerstukken II 2006/2007, 30 818, nr. 3) geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de termijn in artikel 5.21, tweede lid, betekent dat het verweerder in niet-spoedeisende gevallen niet is toegestaan om, indien bepaalde omstandigheden daartoe nopen, na aanvang of na afloop van de werkzaamheden in verband met de aanleg of wijziging van het waterstaatswerk een gedoogplicht op te leggen.
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het opleggen van een gedoogplicht op grond van artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet na aanvang of na afloop van de werkzaamheden in verband met de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk niet in strijd is met artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet of met het systeem van deze wet. Wel moet ook in die gevallen worden voldaan aan de voorwaarden die artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet stelt aan de oplegging van een gedoogplicht.
Uit artikel 5.21, tweede lid, van de Waterwet volgt dat een beschikking, waarbij een gedoogplicht wordt opgelegd, ten minste twee weken van tevoren aan de rechthebbende bekend moet worden gemaakt. Het uitgangspunt van de wetgever is dus weliswaar dat een gedoogplicht vooraf wordt opgelegd en bekendgemaakt aan de rechthebbende, maar de rechtbank ziet in de Memorie van Toelichting bij de Waterwet (Kamerstukken II 2006/2007, 30 818, nr. 3) geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de termijn in artikel 5.21, tweede lid, betekent dat het verweerder in niet-spoedeisende gevallen niet is toegestaan om, indien bepaalde omstandigheden daartoe nopen, na aanvang of na afloop van de werkzaamheden in verband met de aanleg of wijziging van het waterstaatswerk een gedoogplicht op te leggen.
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het opleggen van een gedoogplicht op grond van artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet na aanvang of na afloop van de werkzaamheden in verband met de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk niet in strijd is met artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet of met het systeem van deze wet. Wel moet ook in die gevallen worden voldaan aan de voorwaarden die artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet stelt aan de oplegging van een gedoogplicht.
4.3.
De rechtbank concludeert dat eiseres terecht heeft aangevoerd dat verweerder in dit geval de termijn van twee weken uit artikel 5.21, tweede lid, van de Waterwet niet in acht heeft genomen. De reden hiervoor is dat de werkzaamheden op het moment van oplegging van de gedoogplicht al lange tijd waren voltooid. Gelet op de omstandigheden van het geval was het in dit geval ook niet mogelijk om de gedoogplicht twee weken voorafgaand aan de werkzaamheden bekend te maken aan eiseres. Naar het oordeel van de rechtbank kon verweerder deze schending van artikel 5.21, tweede lid, van de Waterwet daarom met toepassing van artikel 6:22 van de Awb passeren.
4.4.
Over de oplegging van de gedoogplicht in dit concrete geval overweegt de rechtbank het volgende.
Artikel 5.24 van de Waterwet kan alleen worden toegepast als toestemming van de rechthebbende ontbreekt. Verweerder stelt enerzijds dat eiseres toestemming had verleend voor het plaatsen van de damwand met groutankers, maar anderzijds stelt hij zich inmiddels op het standpunt dat er geen toestemming van eiseres is. In eerste instantie heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiseres toestemming had verleend voor het gebruik van haar perceel. De rechtbank stelt echter vast dat uit de gesprekverslagen niet blijkt dat destijds uitdrukkelijk toestemming is gegeven voor het aanbrengen van een damwand met groutankers. Zo’n toestemming is ook niet vastgelegd in een schriftelijke overeenkomst. Bovendien heeft verweerder de gesprekken hierover gevoerd met de wijlen echtgenoot van eiseres, die geen mede-eigenaar van het perceel was, en kan worden betwijfeld of hij wel gemachtigd was om namens eiseres toestemming te verlenen. Gelet hierop kon verweerder er niet van uitgaan dat eiseres toestemming heeft gegeven voor de plaatsing van een damwand met groutankers op haar perceel. De rechtbank is van oordeel dat verweerder dit eerder had moeten inzien. Dat hij dit niet heeft gedaan en pas in november 2019, vijf jaar na de plaatsing van de damwand met groutankers, is overgegaan tot oplegging van een gedoogplicht op grond van artikel 5.24 van de Waterwet is naar het oordeel van de rechtbank onzorgvuldig. Daarbij betrekt de rechtbank onder meer dat eiseres hierdoor lange tijd in onzekerheid heeft moeten verkeren.
Gelet hierop is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb genomen. De beroepsgrond slaagt.
Artikel 5.24 van de Waterwet kan alleen worden toegepast als toestemming van de rechthebbende ontbreekt. Verweerder stelt enerzijds dat eiseres toestemming had verleend voor het plaatsen van de damwand met groutankers, maar anderzijds stelt hij zich inmiddels op het standpunt dat er geen toestemming van eiseres is. In eerste instantie heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiseres toestemming had verleend voor het gebruik van haar perceel. De rechtbank stelt echter vast dat uit de gesprekverslagen niet blijkt dat destijds uitdrukkelijk toestemming is gegeven voor het aanbrengen van een damwand met groutankers. Zo’n toestemming is ook niet vastgelegd in een schriftelijke overeenkomst. Bovendien heeft verweerder de gesprekken hierover gevoerd met de wijlen echtgenoot van eiseres, die geen mede-eigenaar van het perceel was, en kan worden betwijfeld of hij wel gemachtigd was om namens eiseres toestemming te verlenen. Gelet hierop kon verweerder er niet van uitgaan dat eiseres toestemming heeft gegeven voor de plaatsing van een damwand met groutankers op haar perceel. De rechtbank is van oordeel dat verweerder dit eerder had moeten inzien. Dat hij dit niet heeft gedaan en pas in november 2019, vijf jaar na de plaatsing van de damwand met groutankers, is overgegaan tot oplegging van een gedoogplicht op grond van artikel 5.24 van de Waterwet is naar het oordeel van de rechtbank onzorgvuldig. Daarbij betrekt de rechtbank onder meer dat eiseres hierdoor lange tijd in onzekerheid heeft moeten verkeren.
Gelet hierop is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb genomen. De beroepsgrond slaagt.
4.5.
De rechtbank komt daardoor niet meer toe aan een bespreking van de overige beroepsgronden.
5. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet in dit geval reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Dit betekent dat het bestreden besluit blijft gelden. De rechtbank doet dit, omdat voor eiseres een verslechtering van haar situatie dreigt wanneer het primaire besluit en het bestreden besluit hun werking zouden verliezen. Zoals ter zitting is gebleken, wil verweerder in dat geval namelijk overgaan tot onteigening van het perceel van eiseres. Bovendien biedt het besluit tot oplegging van de gedoogplicht een grondslag voor de toekenning van een schadevergoeding op grond van artikel 7.14 van de Waterwet. Zonder deze grondslag kan eiseres zich alleen tot de civiele rechter wenden.
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
7. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,-.
Beslissing
De rechtbank:
-verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
-verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, voorzitter, en mr. M.V. van Baaren en mr. T.I. van Term, leden, in aanwezigheid van mr. R. Teuben, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2022.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.