Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/5882
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 april 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres], te [vestigingsplaats eiseres], eiseres,
gemachtigden: mr. E.D.M. Masthoff, mr. H.H. Hoekzema en [naam 1],
en
de minister voor Rechtsbescherming, Dienst Justitiële Inrichtingen, verweerder,
gemachtigden: mr. J. Kennis en mr. S. van Heukelom-Verhage.
Procesverloop
Bij besluit van 9 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een budgetkorting ter grootte van € 37.107,44 (zijnde 0,25%) opgelegd.
Bij besluit van 28 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 februari 2022. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens verweerder zijn ook [naam 2], [naam 3], [naam 4] en [naam 5] verschenen.
Overwegingen
1.1.
Eiseres exploiteert een instelling voor ter beschikking gestelden (hierna: tbs-gestelden). Zij wordt gefinancierd met door verweerder verstrekte subsidies. In dat verband hebben partijen de Subsidieovereenkomst TBS 2018, Overeenkomst TBS capaciteit Justitiële FPC’s (hierna: de Subsidieovereenkomst), gesloten. In de Subsidieovereenkomst is onder meer opgenomen dat eiseres op grond van de prestatie-indicatoren doelmatigheid wordt beoordeeld. Deze prestatie-indicatoren doelmatigheid zijn door verweerder in samenspraak met de forensisch psychiatrische centra vastgesteld. Voorts worden er met ingang van het verslagjaar 2014 financiële consequenties verbonden aan het niet behalen van twee van de vier prestatie-indicatoren doelmatigheid, waaronder de indicator ‘% tbs-gestelden met begeleid verlof binnen twee jaar’ (hierna: begeleid verlof binnen twee jaar).
In 2016 heeft een evaluatie plaatsgevonden waarbij de financiële consequentie van het niet voldoen aan één van de prestatie-indicatoren doelmatigheid is teruggebracht van een budgetkorting van 0,5% naar 0,25%. Naar aanleiding van een evaluatie halverwege 2018 is besloten om met ingang van verslagjaar 2019 de prestatie-indicator ‘begeleid verlof binnen twee jaar’ niet langer te normeren.
1.2.
Op 25 september 2019 heeft er een kwaliteitsgesprek plaatsgevonden tussen eiseres en verweerder waarbij onder meer gesproken is over de uitkomsten van de prestatie-indicatoren doelmatigheid over 2018. Hierbij is nader ingegaan op het feit dat de indicator ‘begeleid verlof binnen twee jaar’ niet is gehaald. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen.
2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres in 2018 niet heeft voldaan aan de prestatie-indicator ‘begeleid verlof binnen twee jaar’, wat betekent dat er een budgetkorting van 0,25% moet worden toegepast. Verweerder ziet geen grond om van het opleggen van deze budgetkorting af te zien. Verweerder wijst er in dit verband op dat de Subsidieovereenkomst duidelijk is en geen hardheidsclausule kent. Daarbij heeft eiseres met het ondertekenen van de Subsidieovereenkomst ingestemd met deze financiële consequentie. Verweerder ziet in het percentage patiënten met een licht verstandelijke beperking dan wel patiënten met een extreem vlucht- en beheers gevaarlijke (EVBG) status van eiseres ook geen aanleiding om van de budgetkorting af te zien.
3. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder in redelijkheid niet tot de budgetkorting heeft mogen besluiten. Het bestreden besluit is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Eiseres wijst er op dat verweerder zijn beleid vanaf 2019 heeft aangepast in die zin dat niet langer genormeerd wordt op de prestatie-indicator doelmatigheid ‘begeleid verlof binnen twee jaar’ en dat er ook een correctie wordt toegepast voor klinieken met een substantieel aandeel patiënten met een verstandelijke beperking. Verder worden patiënten met een EVBG status uitgesloten voor alle prestatie-indicatoren doelmatigheid. Gelet op deze aanpassingen in het beleid had verweerder in redelijkheid eiseres over het boekjaar 2018 dispensatie moeten verlenen door af te zien van het opleggen van de budgetkorting. Ook gelet op het feit dat eiseres al sinds 2017 met verweerder in gesprek is over het onredelijke systeem van budgetkorting zoals opgenomen in artikel 26 van de Subsidieovereenkomst heeft zij er in redelijkheid vanuit mogen gaan dat verweerder zou afzien van het opleggen van de budgetkorting. De omstandigheid dat eiseres destijds ondanks haar bezwaren de Subsidieovereenkomst wel heeft ondertekend, kan haar niet worden tegengeworpen aangezien zij anders geen inkomsten zou hebben. De posities van partijen waren niet gelijk.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat het bestreden besluit geen blijk geeft van een gedegen belangenafweging en onevenredig is. De gevolgen voor eiseres van het toepassen van de budgetkorting staan niet in verhouding met het doel daarvan. Bovendien volgt uit de evaluatie van de prestatie-indicator ‘begeleid verlof binnen twee jaar’ dat het doel van het opleggen van de budgetkorting omstreden is.
Tot slot doet eiseres een beroep op het gelijkheidsbeginsel omdat verweerder ten opzichte van een andere kliniek wel heeft afgezien van het toepassen van een budgetkorting terwijl ook daar de Subsidieovereenkomst gold.
4.1.
Voor het wettelijk kader en toepasselijke bepalingen uit de Subsidieovereenkomst en de bijbehorende Handleiding wordt verwezen naar de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
4.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres over het jaar 2018 niet heeft voldaan aan de prestatie-indicator ‘begeleid verlof binnen twee jaar’. Weliswaar hebben partijen in de Subsidieovereenkomst afgesproken dat het niet voldoen aan deze prestatie-indicator leidt tot een budgetkorting, maar dit betekent niet dat verweerder zonder meer verplicht is hier daadwerkelijk uitvoering aan te geven. Het betreft hier immers geen door de wetgever vastgestelde gebonden bevoegdheid, maar een overeenkomst tussen eiseres en verweerder. Ongeacht of er een hardheidsclausule in de Subsidieovereenkomst is opgenomen, staat het partijen vrij anders overeen te komen en kan verweerder ten gunste van eiseres van de bepalingen uit deze overeenkomst afwijken door geen budgetkorting toe te passen. Dit brengt met zich dat verweerder alle omstandigheden in zijn besluitvorming moet betrekken.
4.3.
Uit de stellingen over en weer blijkt dat eiseres in 2017 en tijdens de evaluatie in 2018 heeft aangegeven dat financiële consequenties voor het niet behalen van de prestatie-indicatoren doelmatigheid niet opportuun en redelijk zijn omdat de klinieken het behalen hiervan, dat onder meer afhankelijk is van de instroom, niet volledig in eigen hand hebben. Verweerder heeft daarop geconcludeerd dat het niet langer reëel is om consequenties te verbinden aan het niet voldoen aan de prestatie-indicator ‘begeleid verlof binnen twee jaar’. Vervolgens is besloten om met ingang van het boekjaar 2019 bij het niet behalen van deze prestatie-indicator geen budgetkorting meer toe te passen. Tegen deze achtergrond acht de rechtbank het onzorgvuldig en niet begrijpelijk dat verweerder, alsof hij niet anders zou kunnen omdat partijen het voor deze periode nu eenmaal zo zijn overeen gekomen, voor wat betreft het jaar 2018 blijft vasthouden aan het inmiddels voor deze prestatie-indicator ondeugdelijk bevonden instrument van budgetkorting. In zoverre is het bestreden besluit ook ondeugdelijk gemotiveerd.
Dit geldt temeer nu de indicator ‘begeleid verlof binnen twee jaar’ niet lijkt te stroken met het daarmee in de Subsidieovereenkomst beoogde doel. Zoals toegelicht in het verweerschrift hebben de prestatie-indicatoren doelmatigheid tot doel de behandelduur van tbs-gestelden terug te dringen en ook de maatschappelijke veiligheid (als gevolg van verminderde recidive) te vergroten. Het meetinstrument ‘begeleid verlof binnen twee jaar’ lijkt evenwel de totale behandelduur van tbs-gestelden niet te verkorten en de maatschappelijke veiligheid niet te vergroten. Het leidt immers tot het risico dat forensisch psychiatrische klinieken als gevolg van een dreigende financiële prikkel in de vorm van een budgetkorting eerder overgaan tot het aanvragen van begeleid verlof binnen twee jaar dan verantwoord is. Dit is een van de redenen waarom partijen er niet langer aan vasthouden.
Het belang dat verweerder nu nog met het bestreden besluit lijkt na te streven, te weten handhaving van hetgeen in de Subsidieovereenkomst is opgenomen en het voorkomen van precedentwerking, strookt dus niet met het beoogde doel van de Subsidieovereenkomst. Bovendien is het zelfs de vraag of de zorgvuldigheid wordt gediend door het vasthouden aan afspraken die ondeugdelijk zijn gebleken. Dit beginsel impliceert immers niet het blind uitvoeren van gemaakte afspraken. Het zorgvuldig betrekken van dilemma’s die zich gaandeweg voordoen bij het doel dat partijen beoogden, leidt bovendien niet zonder meer tot precedentwerking of rechtsonzekerheid, maar veeleer tot vertrouwen in de overheid.
Het voor het jaar 2018 blijven handhaven van de prestatie indicator ‘begeleid verlof binnen twee jaar’, terwijl al is vastgesteld dat dit niet redelijk is en dat dit meetinstrument niet strookt met het daarmee beoogde doel van verweerder, met als enige rechtvaardiging dat partijen het nu eenmaal zo hadden afgesproken, acht de rechtbank in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
4.4.
Het bestreden besluit is in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. Dat betekent dat aan het bestreden besluit een gebrek kleeft. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te (laten) herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het gebrek van de beslissing op bezwaar kan worden hersteld op vier weken, te rekenen vanaf de dag van verzending van deze tussenuitspraak.
4.5.
Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen twee weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder zitting uitspraak doen op het beroep.
4.6.
De rechtbank overweegt dat het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, in beginsel beperkt blijft tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak. Zij zal het in beginsel in strijd met de goede procesorde achten als nieuwe geschilpunten worden ingebracht.
4.7.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten, het griffierecht en het verzoek om schadevergoeding nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak het geconstateerde gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.M. Jurgens, voorzitter, en mr. M.G.L. de Vette en mr. J.J. Turenhout, leden, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 12 april 2022.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Bijlage: wettelijk kader
Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden (de Beginselenwet)
Op grond van artikel 73, eerste lid van de Beginselenwet verstrekt verweerder aan de rechtspersoon die een justitiële particuliere inrichting beheert een subsidie voor de kosten van de exploitatie van de inrichting.
Op grond van het tweede lid van dit artikel wordt de subsidie per boekjaar verstrekt.
Op grond van artikel 74, eerste lid van de Beginselenwet sluit verweerder omtrent de verstrekking van de subsidie, bedoeld in artikel 73, eerste lid, sluit namens de Staat een overeenkomst met de rechtspersoon die de justitiële particuliere inrichting beheert.
Op grond van het tweede lid van dit artikel kan, met betrekking tot de subsidie, bedoeld in artikel 73, eerste lid, hetgeen ingevolge titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht bij wettelijk voorschrift kan worden bepaald, in afwijking van die titel worden bepaald bij de overeenkomst, bedoeld in het eerste lid.
De Subsidieovereenkomst 2018 en de Handleiding Planning en Control 2018 (de Handleiding)
Op grond van artikel 11, negende lid, van de Subsidieovereenkomst wordt de zorgaanbieder beoordeeld op de prestatie-indicatoren doelmatigheid.
Op grond van artikel 26, zesde lid van de Subsidieovereenkomst is de zorgaanbieder gehouden conform artikel 11.9 van deze overeenkomst informatie te verstrekken inzake de prestatie-indicatoren Doelmatigheid. Indien de beoordeling op grond van artikel 11, negende lid, voor de Zorgaanbieder negatief is, wordt een budgetkorting toegepast. Deze bedraagt per niet behaalde genormeerde prestatie-indicator Doelmatigheid een kwart procent (0,25%) van de Berekeningsgrondslag.
Volgens hoofdstuk 3.2. van de Handleiding zijn twee van de vier prestatie-indicatoren met ingang van het registratiejaar 2014 financieel genormeerd:
a Het percentage tbs-gestelden met proefverlof/voorwaardelijke beëindiging
binnen acht jaar.
(..)
b Het percentage tbs-gestelden met begeleid verlof binnen twee jaar.
De norm wordt bepaald door het sectoraal gemiddelde in combinatie met een
stijging / daling in het percentage van het FPC ten opzichte van zichzelf. De norm
voor deze indicator wordt opgebouwd uit twee onderdelen, namelijk:
— De score van het FPC ten opzichte van het landelijk gemiddelde;
— De score van het FPC ten opzichte van zichzelf afgezet tegen het
voorafgaande jaar.
Indien de score van de indicator genoemd onder b onder het landelijk gemiddelde
ligt en het percentage geen verbetering laat zien ten opzicht van het voorafgaande
jaar, voldoet het FPC niet aan de norm. In de andere gevallen, bijvoorbeeld indien
het FPC boven het landelijk gemiddelde scoort en/of een stijging laat zien ten
opzichte van het jaar daarvoor, betekent dit dat wel aan de norm wordt voldaan.