Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 19/6151
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 februari 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres], eiseres,
gemachtigde: mr. K. ten Broek,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vlaardingen, verweerder,
gemachtigde: mr. K.F.A.M. Weijling.
Procesverloop
Bij besluit van 29 januari 2019 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan eiseres wegens plichtsverzuim op grond van artikel 8:13 van Pro de CAR/UWO de disciplinaire straf van voorwaardelijk ontslag met een proeftijd tot 1 januari 2020 opgelegd.
Bij besluit van 21 maart 2019 (het primaire besluit II) heeft verweerder als disciplinaire straf het ontslag van eiseres ten uitvoer gelegd en haar met ingang van 22 maart 2019 ongevraagd ontslag verleend.
Bij besluit van 25 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit I niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 november 2021. Eiseres is verschenen, bijgestaan door mr. L. Hoogeveen, evenals haar gemachtigde werkzaam bij de FNV. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens was namens verweerder [naam 1] aanwezig.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.1
Eiseres was sinds 1 november 2002 werkzaam bij de gemeente Vlaardingen, laatstelijk als projectmedewerker.
1.2
Bij besluit van 27 september 2018 heeft verweerder de tijdens een gesprek tussen eiseres en [naam 2] (teammanager vastgoed) en [naam 1] (senior adviseur HRM) gemaakte afspraken bevestigd. Eiseres is erop gewezen dat zij zich aan haar re-integratieverplichtingen moet houden en hierover zijn met haar afspraken gemaakt. Eiseres is er verder op gewezen dat als zij zich niet aan de afspraken houdt, aan haar een disciplinaire maatregel opgelegd zal worden. Tevens is vermeld dat eiseres tijdens het gesprek is gevraagd of zij hulp nodig heeft die haar herstel kan bevorderen. Eiseres heeft aangegeven geen hulp nodig te hebben.
- Bij brief van 13 december 2018 is aan eiseres het voornemen bekend gemaakt om haar de disciplinaire straf op te leggen van vermindering van salaris met één periodiek voor de duur van een jaar, omdat zij zich niet houdt aan haar re-integratieverplichtingen en haar re-integratie stagneert.
- Eiseres is vervolgens uitgenodigd voor een verantwoordingsgesprek op 21 december 2018. Hierop is zij niet verschenen, waarna zij in de gelegenheid is gesteld om uiterlijk 10 januari 2019 schriftelijk op het voornemen van 13 december 2018 te reageren. Bij e-mail van 10 januari 2019 heeft eiseres uitstel verzocht om te reageren.
- Bij brief van 11 januari 2019 heeft verweerder hierop gereageerd en is eiseres in de gelegenheid gesteld om uiterlijk 14 januari 2019 12.00 uur haar reactie op het voornemen van de disciplinaire straf te geven. Daarnaast staat in deze brief dat eiseres sinds 20 december 2018 onbereikbaar is gebleven voor haar leidinggevende en dat zij haar werkzaamheden niet heeft hervat. Verweerder is daarom van mening dat sprake is van voortgaand plichtverzuim en is daarom voornemens om eiseres de straf van voorwaardelijk ongevraagd ontslag op te leggen met een proeftijd tot 1 januari 2020.
Eiseres is in de gelegenheid gesteld om hierop schriftelijk of mondeling te reageren.
Verder is eiseres opgedragen haar werkzaamheden met ingang van 14 januari 2019 te hervatten zoals door de bedrijfsarts is aangegeven en conform het plan van aanpak.
- Bij besluit van 16 januari 2019 is aan eiseres op grond van artikel 16:1:2 lid 1 en Pro onder g van de CAR/UWO de disciplinaire straf van het verminderen van het salaris van eiseres met één periodiek voor de periode van een jaar opgelegd, zoals haar in het voornemen van 13 december 2018 al bekend was gemaakt.
- Bij e-mail van 22 januari 2019 heeft eiseres haar zienswijze gegeven op het voornemen van 11 januari 2019 om haar de straf van voorwaardelijk ontslag op te leggen.
- Bij besluit van 29 januari 2019 (het primaire besluit I) is aan eiseres wegens plichtsverzuim op grond van artikel 8:13 van Pro de CAR/UWO de disciplinaire straf van voorwaardelijk ontslag met een proeftijd tot 1 januari 2020 opgelegd.
- Bij e-mail van 18 februari 2019 is eiseres opnieuw aangesproken op het niet nakomen van haar re-integratie verplichtingen vanaf 13 februari 2019. Aan haar is opgedragen om op 19 februari 2019 zich te melden voor een gesprek. Eiseres heeft zich hiervoor via een Whatsapp bericht afgemeld, waarna dit gesprek is verplaatst naar 27 februari 2019.
- Op 25 en 26 februari 2019 heeft eiseres gewerkt, waarna zij zich op 27 februari 2019 telefonisch heeft ziek gemeld. De leidinggevende van eiseres heeft in reactie daarop te kennen gegeven dat eiseres desondanks verwacht wordt op het gesprek. Eiseres is niet op het gesprek verschenen.
- Bij brief van 28 februari 2019 heeft verweerder vervolgens aan eiseres zijn voornemen kenbaar gemaakt om het voorwaardelijke strafontslag alsnog ten uitvoer te leggen. Eiseres is in de gelegenheid gesteld om haar zienswijze hierop te geven tijdens een gesprek met de gemeentesecretaris op 7 maart 2019.
Op verzoek van eiseres is zij in de gelegenheid gesteld schriftelijk haar zienswijze te geven, waartoe zij de gelegenheid heeft gekregen tot en met 14 maart 2019. Op verzoek van eiseres is dit verlengd tot 19 maart 2019 uiterlijk 18.00 uur. Uiteindelijk heeft eiseres bij e-mail van 20 maart 2019 van 12.39 uur haar zienswijze gegeven.
- Vervolgens heeft verweerder op 21 maart 2019 het primaire besluit II genomen en, nadat eiseres hiertegen bezwaar heeft gemaakt, het bestreden besluit.
Standpunten partijen
2. Onder verwijzing naar het advies van de bezwaaradviescommissie van 17 oktober 2019 legt verweerder aan het bestreden besluit – samengevat – ten grondslag dat het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 29 januari 2019 buiten de daarvoor geldende termijn is ingediend. Deze termijnoverschrijding was niet verschoonbaar, zodat het bezwaar tegen dit besluit niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Het bezwaar tegen het besluit van 21 maart 2019 is ongegrond verklaard, omdat sprake is geweest van langdurig plichtsverzuim. Daarbij heeft verweerder geprobeerd bij te sturen in de vorm van gesprekken en waarschuwingen, maar dit heeft niet geholpen. Verweerder kon daarom de straf van voorwaardelijk ontslag opleggen en nadat eiseres zich wederom schuldig maakte aan plichtsverzuim, kon het ongevraagd ontslag ten uitvoer worden gelegd. De omstandigheden die eiseres aanvoert zijn betreurenswaardig, maar maken dit niet anders. Eiseres heeft gedurende haar dienstbetrekking veelvuldig de kans gekregen haar verhaal te doen en hulp te accepteren, maar heeft hiervan geen gebruik gemaakt, aldus verweerder.
3. Eiseres is het niet met het bestreden besluit eens. In het beroepschrift voert eiseres daartoe aan dat haar bezwaar tegen het besluit van 29 januari 2019 ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard, omdat zij binnen de bezwaartermijn kenbaar heeft gemaakt zich hier niet mee te kunnen verenigen.
Wat betreft het besluit van 21 maart 2019 geldt dat eiseres niet in staat was de ernst van de situatie en de gevolgen van haar handelen te overzien. Er is daarom geen sprake van plichtsverzuim. Verder had het op de weg van verweerder gelegen om nader onderzoek te doen naar de medische situatie van eiseres. Voor zover er sprake is van plichtsverzuim, dan is dit niet aan eiseres toe te rekenen.
Voorwaardelijk strafontslag
4. Ter zitting heeft eiseres haar beroepsgrond, dat zij binnen de bezwaartermijn bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit I, laten vallen. Zij heeft daarbij aangevoerd dat zij weliswaar te laat, op 23 april 2019, bezwaar heeft gemaakt, maar dat dit verschoonbaar is.
De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Tijdens de bezwaartermijn, die liep tot 12 maart 2019, heeft eiseres gereageerd op de brief van verweerder van 18 februari 2019 en heeft zij zich afgemeld voor een gesprek op 19 februari 2019. Tevens is eiseres op 25 en 26 februari 2019 op het werk verschenen. Gelet hierop moest eiseres in staat worden geacht tijdig bezwaar te maken tegen het voorwaardelijk ontslag, dan wel iemand bezwaar te laten maken (bijvoorbeeld via de FNV).
Dit betekent dat het beroep ongegrond is voor zover dat ziet op het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar tegen het primaire besluit I.
Tenuitvoerlegging van het strafontslag
5. Op grond van vaste rechtspraak, bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 2 september 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2188, geldt bij de toetsing van een besluit tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke disciplinaire maatregel van ontslag dat moet worden beoordeeld of het gepleegde plichtsverzuim uitvoering van de eerder opgelegde voorwaardelijke disciplinaire maatregel rechtvaardigt. Naast die beoordeling is geen plaats voor een evenredigheidstoetsing. Beoordeeld moet dus worden of de gestelde voorwaarde voor de tenuitvoerlegging is vervuld en, zo ja, of het bestuursorgaan de voor die tenuitvoerlegging in aanmerking te nemen belangen heeft afgewogen en in redelijkheid tot die tenuitvoerlegging heeft kunnen komen.
Gezien het karakter van een besluit tot tenuitvoerlegging is deze belangenafweging van beperkte betekenis. Alleen onder bijzondere omstandigheden kan van een bestuursorgaan worden verlangd dat het afziet van tenuitvoerlegging in een geval waarin de voorwaarde voor die tenuitvoerlegging is vervuld.
6. Tussen partijen is niet in geschil, zoals ter zitting ook door eiseres is bevestigd, dat eiseres zich in de periode van 13 februari 2019 tot en met 27 februari 2019 zodanig heeft gedragen dat deze gedragingen plichtsverzuim opleveren. Ook is niet in geschil dat daarmee de voorwaarden voor het voorwaardelijk ontslag zijn vervuld. Er is sprake van soortgelijk plichtsverzuim. De rechtbank verwijst in dit verband naar de feiten als vermeld onder rechtsoverweging 1.2.
Eiseres voert echter aan dat deze gedragingen haar niet kunnen worden toegerekend.
Eiseres voert echter aan dat deze gedragingen haar niet kunnen worden toegerekend.
7. Bij de vraag of plichtsverzuim is aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim is volgens vaste rechtspraak, bijvoorbeeld de hiervoor genoemde uitspraak van 2 september 2021 van de Centrale Raad van Beroep, van belang of de ambtenaar de ontoelaatbaarheid van het verweten gedrag heeft kunnen inzien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. Het ligt op de weg van de ambtenaar aannemelijk te maken dat het plichtsverzuim hem niet kan worden toegerekend.
8. Uit de verklaringen van eiseres en de stukken in het dossier blijkt dat zij in de periode van november 2018 tot april 2019 mentaal en fysiek werd mishandeld door haar (inmiddels ex-)partner, die een drugs- en alcoholverslaving had. In die periode werd het gedrag van haar partner steeds gewelddadiger en meer en meer intimiderend. Na een zware mishandeling op 7 en 8 april 2019 heeft dit uiteindelijk tot een aangifte van eiseres en een huisverbod voor haar partner geleid. Inmiddels is haar ex-partner voor huiselijk geweld veroordeeld, moet hij verplicht afkicken en heeft hij een contact- en straatverbod.
Gedurende de periode dat het plichtsverzuim plaatsvond bevond eiseres zich in een zeer zware en belastende situatie. Ter zitting heeft eiseres haar situatie omschreven als “een hel, waaruit zij niet kon ontsnappen”. Verweerder betwist deze situatie niet en deze situatie wordt ook ondersteund in de stukken die in bezwaar zijn overgelegd van het huisverbod en de aangifte.
Werken was destijds nog de enige structuur in het leven van eiseres en de enige mogelijkheid om aan haar thuissituatie te ontsnappen. Uit de stukken blijkt echter – en door verweerder is niet betwist – dat in die periode de partner van eiseres haar het werken onmogelijk maakte. Gelet op de situatie waarin eiseres zich bevond, was naar het oordeel van de rechtbank haar toestand dusdanig dat zij mogelijk wel besef had van de onjuistheid van haar handelen, maar zij heeft niet overeenkomstig dat inzicht kunnen handelen, en om die reden ook geen gebruik gemaakt van de door verweerder aangeboden hulp. Het plichtsverzuim kan haar in de periode na het voorwaardelijk ontslag daarom niet worden toegerekend.
Dat de bedrijfsarts verweerder niet over de situatie heeft geïnformeerd en eiseres in staat achtte te werken, is onvoldoende voor een ander oordeel. De bedrijfsarts was weliswaar in grote lijnen op de hoogte van de ernstige situatie van eiseres, maar mocht verweerder hierover niet informeren, wat eiseres niet kan worden tegengeworpen.
9. Omdat het plichtsverzuim eiseres niet kan worden toegerekend, was verweerder niet bevoegd om tot tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk strafontslag over te gaan.
Dit betekent dat verweerder eiseres niet met ingang van 22 maart 2019 ongevraagd kon ontslaan.
10. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd voor zover dat ziet op het bezwaar tegen het primaire besluit II. Omdat het ontslag niet in stand kan blijven, is het bezwaar tegen het primaire besluit II gegrond en moet dit besluit worden herroepen. De rechtbank zal op die wijze zelf in de zaak voorzien. Dit betekent dat het dienstverband van eiseres met ingang van 22 maart 2019 is hersteld. Het is aan partijen om in onderling overleg invulling te geven aan deze nieuw ontstane situatie.
12. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden.
13. De rechtbank veroordeelt verweerder tevens in de door eiseres gemaakte proceskosten. Omdat het primaire besluit II wordt herroepen bestaat ook aanleiding om de proceskosten in bezwaar te vergoeden.
Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.600 - (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 541,- en wegingsfactor 1, en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond voor zover gericht tegen het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar tegen het primaire besluit I;
- verklaart het beroep gegrond voor zover gericht tegen het ongegrond verklaren van het bezwaar tegen het primaire besluit II en vernietigt het bestreden besluit voor dat gedeelte;
- herroept het primaire besluit II;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 174,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.600,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Rutten, voorzitter, en mrs. W.P.M. Jurgens en
R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr. M. Noordegraaf, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 22 februari 2022.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.