Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/3617
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 maart 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres], te [vestigingsplaats eiseres], eiseres,
gemachtigde: mr. A.C.P.M. van Dun,
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, verweerder,
gemachtigden: mr. I.M. van der Heijden en mr. M.P. Sluijter,
als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
[naam derde partij 1],
[naam derde partij 2],
[naam derde partij 3], en
[naam derde partij 4].
Procesverloop
Bij besluit van 22 juli 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een vergunning verleend voor kamerbewoning voor maximaal vier personen.
Tegen dit besluit is door belanghebbenden bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 18 mei 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van belanghebbenden gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 december 2021. Namens eisers zijn [naam 1] en de gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Omdat is gebleken dat niet alle belanghebbenden zijn opgeroepen, heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting geschorst opdat deze belanghebbenden alsnog de gelegenheid wordt geboden mee te procederen. De rechtbank heeft daarnaast eiseres en verweerder verzocht om schriftelijk op nadere vragen te reageren.
Het onderzoek ter zitting is hervat op 24 januari 2022. Namens eiseres zijn [naam 2] en de gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens verweerder zijn ook [naam 3], [naam 4], [naam 5] en [naam 6] verschenen. Verder is derde-partij [naam derde partij 1] verschenen. De overige derde-partijen zijn niet verschenen.
Overwegingen
1.1.
Eiseres is eigenaar van het pand aan de [adres]. Dit pand is gelegen in de wijk [naam wijk]. Eiseres verhuurt dit pand aan drie studenten. Er is sprake van kamerbewoning. Op 16 juli 2020 heeft eiseres verzocht om een vergunning voor kamerbewoning voor maximaal 4 personen. Verweerder heeft deze vergunning bij het primaire besluit verleend. Tegen dit besluit zijn in totaal zes ontvankelijke bezwaarschriften ingediend van omwonenden en andere belanghebbenden.
1.2.
In het kader van de behandeling van de bezwaarschriften heeft de bezwaaradviescommissie zich onder meer op het standpunt gesteld dat de toepasselijke bepalingen uit hoofdstuk 3 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019 (hierna: de Huisvestingsverordening) buiten toepassing moet worden gelaten als gevolg waarvan de grondslag voor vergunning verlening komt te vervallen. De bezwaarcommissie adviseert de bezwaarschriften gegrond te verklaren, het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat geen vergunning is vereist voor de door eiseres gewenste kamerverhuur.
2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat een toevoeging van kamerverhuur aan studenten in dit blok aan de [straatnaam] geen positieve invloed heeft op het evenwicht van de straat en afdoet aan de kwaliteit van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. Daarmee is niet voldaan aan de voorwaarden voor vergunningverlening.
Verweerder heeft de bezwaaradviescommissie niet gevolgd in het advies voor wat betreft het buiten toepassing laten van de Huisvestingsverordening. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de toelichting bij de - op 12 december 2019 vastgestelde - Huisvestingsverordening voldoende verduidelijkt dat sprake is van schaarste en onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die het noodzakelijk maken van de bevoegdheden van de Huisvestingswet 2014 gebruik te maken. Ook uit het onderzoek ‘Schaarste in de Rotterdamse woningvoorraad’ door [naam bedrijf] ([naam bedrijf]) uit 2020 volgt dat er schaarste is aan zowel koop- als huurwoningen in Rotterdam, aldus verweerder.
3. Eiseres voert primair aan dat de Huisvestingsverordening, waarop het primaire besluit was gebaseerd, onverbindend is dan wel buiten toepassing moet worden verklaard. Dit zou betekenen dat er geen vergunning vereist is voor de door eiseres gewenste kamerbewoning. Eiseres verwijst in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 april 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1155, ECLI:NL:RVS:2020:1157 en ECLI:NL:RVS:2020:1161).
Subsidiair voert eiseres aan dat, indien wel een vergunning is vereist, aan alle voor de vergunning vereiste voorwaarden is voldaan. Verweerder heeft de vergunning dus ten onrechte herroepen.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1.
Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
4.2
Deze zaak ziet op het omzetten van een zelfstandige woonruimte in een onzelfstandige woonruimte als bedoeld in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014. Op grond van deze bepaling is voor een dergelijke omzetting in beginsel een vergunning vereist. Paragraaf 3.2. van de Huisvestingsverordening geeft nadere regels over de vergunning voor kamerbewoning. Zo bevat artikel 3.2.2. van de Huisvestingsverordening een vergunningplicht voor bewoning door vier of meer kamerbewoners. Onder kamerbewoning moet gelet op artikel 1.1, onder l, van de Huisvestingsverordening worden verstaan het bewonen van onzelfstandige woonruimte. Paragraaf 3.2 van de Huisvestingsverordening is dus een uitwerking van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014.
4.3.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. Pas wanneer aan deze voorwaarde is voldaan kan de gemeenteraad gebruikmaken van zijn bevoegdheid tot het aanwijzen van delen van de woonruimtevoorraad op het grondgebied van zijn gemeente en een vergunningplicht invoeren, in dit geval voor kamerbewoning.
4.4.
De Afdeling heeft bij de, onder r.o. 3 genoemde, uitspraken van 29 april 2020 overwogen dat de Huisvestingsverordening 2017 van de gemeente Rotterdam buiten toepassing moet worden gelaten omdat verweerder bij de vaststelling hiervan op 6 april 2017 niet heeft onderbouwd dat in de in dit geding centraal staande wijken van de gemeente Rotterdam sprake was of is van schaarste aan goedkope woonruimte buiten de gereguleerde huursector en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die het opnemen van een verbod tot woningvorming met vergunningplicht rechtvaardigde. Daarmee was niet voldaan aan artikel 2 van de Huisvestingswet.
4.5.
Naar het oordeel van de rechtbank is ook de Huisvestingsverordening in strijd met artikel 2 van de Huisvestingswet, omdat de gemeenteraad bij het vaststellen ervan onvoldoende heeft onderbouwd dat sprake is van schaarste aan woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die het opnemen van een vergunningplicht tot kamerbewoning rechtvaardigde. Het volgende wordt daartoe overwogen.
4.5.1.
Uit de onder 4.4. genoemde uitspraak van de Afdeling met het nummer 1157 (r.o. 9.2 en 9.3) volgt dat zowel per type woning als per wijk moet worden onderbouwd dat sprake is van schaarste. De Afdeling heeft er in haar uitspraak op gewezen dat de gemeenteraad door het instellen van een vergunningplicht inbreuk maakt op het eigendomsrecht van particuliere huizenbezitters. De rechtbank merkt op dat in een grote gemeente als Rotterdam aanzienlijke verschillen per wijk kunnen voorkomen. Zo kent de gemeente Rotterdam ook kernen als Pernis, Rozenburg en Hoek van Holland. Gelet op het voorgaande kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden volstaan met de vaststelling dat in de gemeente Rotterdam in zijn geheel bezien sprake is van schaarste zonder dat daarbij wordt aangegeven hoe dit per wijk of een ander deelgebied is. Slechts indien is vastgesteld dat in elke wijk/deelgebied sprake is van schaarste, kan de gemeenteraad in de Huisvestingsverordening een vergunningsplicht voor de gehele gemeente Rotterdam opleggen.
4.5.2.
Hoewel in de toelichting op de Huisvestingsverordening ter onderbouwing van de gestelde schaarste onderscheid wordt gemaakt in verschillende type woningen, is de schaarste niet per wijk toegelicht. In het [naam bedrijf]-rapport 2020, waar verweerder in het bestreden besluit naar heeft verwezen, is dit evenmin gedaan. Noch uit de toelichting noch uit het [naam bedrijf]-rapport 2020 blijkt in welke wijken van Rotterdam sprake is van schaarste aan de diverse typen woonruimte. De rechtbank ziet dan ook geen aanknopingspunten voor de conclusie dat in de wijk [naam wijk] sprake was of is van schaarste aan woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die het opnemen van een verbod tot woningvorming, met vergunningplicht, rechtvaardigde. Dat, zoals verweerder ter zitting naar voren heeft gebracht, schaarste in de gemeente Rotterdam als geheel betekent dat die schaarste in elke wijk aanwezig is omdat de schaarste zich als een olievlek over de regio verspreidt, acht de rechtbank onvoldoende concreet. Verweerder heeft ter zitting gesteld dat het onmogelijk is om de schaarste op de woningmarkt op wijkniveau te onderzoeken. Verweerder heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat de schaarste op wijkniveau op geen enkele wijze kan worden onderbouwd. De rechtbank kan overigens niet uitsluiten dat alsnog kan worden gemotiveerd dat een vergunningplicht voor kamerbewoning in de wijk [naam wijk] ten tijde van het vaststellen van de Huisvestingsverordening gerechtvaardigd was.
4.6.
Gelet op het voorgaande moet hoofdstuk 3 van de Huisvestingverordening buiten toepassing worden gelaten. Dit betekent dat verweerder eiseres geen vergunningplicht voor deze woningvorming kon tegenwerpen. De rechtbank zal de overige gronden niet bespreken.
4.7.
Het beroep van eiseres is gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd. Omdat het buiten toepassing laten van hoofdstuk 3 van de Huisvestingsverordening tot de conclusie leidt dat verweerder ten onrechte een vergunningplicht heeft opgelegd, ziet de rechtbank aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
4.8.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
5. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.897,50 (in beroep 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting op 24 januari 2022 en 0,5 punt voor het verschijnen ter zitting op 24 december 2021 met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaatst treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 360,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.897,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, voorzitter, en mr. S. Veling en mr. J.D.M. Nouwen, leden, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 14 maart 2022.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage: wettelijk kader
Huisvestingswet 2014
Op grond van artikel 2, eerste lid, maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
Op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, kan de gemeenteraad uitsluitend bij verordening voor de duur van ten hoogste vier jaar regels geven met betrekking tot wijzigingen in de bestaande woonruimtevoorraad.
Op grond van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, is het verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders, van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
Op grond van het tweede lid kan de gemeenteraad in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van een verbod als bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019
Artikel 3.2.2 Vergunningvereiste vergunning voor kamerbewoning
Het is verboden om een in artikel 3.2.1 aangewezen woonruimte zonder een vergunning voor kamerbewoning van zelfstandige woonruimte om te zetten in onzelfstandige woonruimte, indien de zelfstandige woonruimte wordt bewoond door:
a. vier of meer kamerbewoners, of
b. één uit meer personen bestaand huishouden en drie of meer kamerbewoners;
c. meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens, waarvan het kleinste huishouden uit drie of meer personen bestaat.