Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/6448
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer als bedoeld in artikel 8:80a van de Algemene wet bestuursrecht van 15 september 2021 in de zaak tussen
[naam eiser], te [woonplaats eiser], eiser,
gemachtigde: mr. L.A.M. van der Geld,
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder,
gemachtigde: A. Cuman-Resic.
Procesverloop
Bij besluit van 28 februari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een uitkering op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong 2015) geweigerd.
Bij besluit van 22 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 augustus 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en zijn partner. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Op 24 augustus 2015 heeft verweerder het verzoek van eiser, geboren op [geboortedatum eiser], om een uitkering op grond van de Wajong 2015 geweigerd, omdat hij arbeidsvermogen heeft. Eiser heeft op 4 februari 2020 een “Aanvraag beoordeling arbeidsvermogen” ingediend.
2. In de rapportage van 13 februari 2020 heeft de verzekeringsarts op basis van haar bevindingen geconcludeerd dat er hoogstwaarschijnlijk sprake is van een toename van beperkingen en mogelijk momenteel geen sprake is van arbeidsvermogen, maar dat dit nog niet duurzaam te achten is, waardoor op dit moment een Wajong-uitkering nog lang niet aan de orde is. Op 27 februari 2020 heeft de verzekeringsarts na een gesprek met eisers moeder geconcludeerd dat de ingebrachte informatie een tijdelijk probleem betreft waarvoor behandeling mogelijk is en waardoor geen sprake is van duurzaamheid. Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit genomen.
3. In het kader van de heroverweging van het primaire besluit heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep geconcludeerd dat, hoewel het aannemelijk is dat de bestaande klachten naar aanleiding van de ischemie in utero niet gaan verbeteren, er thans andere medische oorzaken zijn aan te wijzen die ook invloed hebben op de arbeidsongeschiktheid waarvan verbetering vanuit medisch oogpunt niet uit te sluiten is. Verweerder heeft de rapportage van de verzekeringsarts bezwaar en beroep van 20 september 2020 ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit.
4. In beroep voert eiser -samengevat- aan dat het onderzoek door de verzekeringsarts bezwaar en beroep onzorgvuldig is geweest. Volgens eiser ligt de focus van de verzekeringsarts bezwaar en beroep op de stemmingsklachten en moeheid. Eiser stelt dat niet wordt betwist dat de stemmingsklachten en moeheid met de juiste psychologische begeleiding kunnen verbeteren, maar dat dit niet leidt tot een ontwikkeling in het arbeidsvermogen. Volgens eiser zijn de klachten en beperkingen voortkomend uit de hersenbeschadiging blijvend en van zodanig gewicht dat moet worden geconcludeerd dat het hem duurzaam ontbreekt aan arbeidsvermogen. Eiser stelt dat de motivering van de verzekeringsarts bezwaar en beroep te algemeen en ontoereikend is. Volgens eiser moet de verzekeringsarts bezwaar en beroep grondig en concreet motiveren waarom op grond van de juiste psychologische begeleiding nog resultaat valt te verwachten in het arbeidsvermogen. Onder verwijzing naar de door eiser overgelegde verzekeringsgeneeskundige expertise van 27 juli 2021 voert eiser aan dat verweerder een onzorgvuldig (medisch) onderzoek heeft verricht en ten onrechte heeft geconcludeerd dat hij niet in aanmerking komt voor een Wajong-uitkering. Eiser stelt dat het hem duurzaam ontbreekt aan arbeidsvermogen en dat de bevindingen in de genoemde verzekeringsgeneeskundige expertise conflicteren met de bevindingen van de verzekeringsarts bezwaar en beroep en vraagt om benoeming van een onafhankelijke deskundige.
5.1.
Bij de beoordeling van het beroep zijn in het bijzonder de volgende bepalingen van belang.
Op grond van artikel 1a:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wajong 2015 is jonggehandicapte in de zin van hoofdstuk 1a en de daarop berustende bepalingen de ingezetene die op de dag waarop hij achttien jaar wordt als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte of gebrek duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie heeft.
Ingevolge het tweede lid van voornoemd artikel wordt de ingezetene die op de dag, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a of b, beperkingen ondervindt als gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling, maar op grond van het eerste lid niet aangemerkt wordt als jonggehandicapte, alsnog jonggehandicapte in de zin van dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen, indien hij binnen vijf jaar na die dag duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie heeft, indien dit voortkomt uit dezelfde oorzaak als die op grond waarvan hij beperkingen als gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling ondervond, op de dag, bedoeld in onderdeel a of b.
Op grond van het vierde lid van voornoemd artikel wordt onder duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie hebben de situatie verstaan waarin de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie zich niet kunnen ontwikkelen.
5.2.
In artikel 1a, eerste lid, van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten is bepaald dat de betrokkene geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie heeft als bedoeld in (onder meer) artikel 1a:1, eerste lid, van de Wajong 2015, indien hij:
a. geen taak kan uitvoeren in een arbeidsorganisatie;
b. niet over basale werknemersvaardigheden beschikt;
c. niet aaneengesloten kan werken gedurende ten minste een periode van een uur; of
d. niet ten minste vier uur per dag belastbaar is, tenzij hij ten minste twee uur per dag belastbaar is en in staat is per uur ten minste een bedrag te verdienen dat gelijk is aan het minimumloon per uur.
5.3.1.
Verweerder heeft ten behoeve van de beoordeling van het arbeidsvermogen de methode sociaal-medische beoordeling van arbeidsvermogen (SMBA) ontwikkeld, waarmee het arbeidsvermogen van de betrokkene kan worden geanalyseerd. Bij deze beoordeling staat centraal de “International Classification of Functioning, Disability and Health” (ICF). De ICF biedt een denkmodel en een terminologie die kunnen helpen de betrokkene in beeld te brengen en de eventuele problemen te beschrijven die de betrokkene ervaart in zijn functioneren. Als kennis- en beoordelingsondersteunend instrument maakt verweerder daarbij gebruik van het Methode Ondersteunend Instrument (MOI). Het MOI bevat veel voorkomende relaties tussen activiteiten en participatie waarmee mogelijke knelpunten in werk en werkomgeving zichtbaar kunnen worden gemaakt.
5.3.2.
Voor het toepassen van de methode SMBA heeft verweerder het “Compendium Participatiewet” (Compendium) vastgesteld. Volgens het voorwoord betreft het Compendium een werkinstructie of naslagwerk en is het primair geschreven voor de verzekeringsarts en arbeidsdeskundige die de sociaal-medische beoordelingen doen voor de Participatiewet. In het Compendium is de toelichting op de vier voorwaarden en de wijze waarop verweerder deze voorwaarden toetst in aparte hoofdstukken uitgewerkt; in bijlage 1 wordt het begrip duurzaamheid van het ontbreken van het arbeidsvermogen behandeld en is een beoordelingskader opgenomen. Het doel van het beoordelingskader is het geven van criteria voor het beoordelen van de duurzaamheid van het ontbreken van arbeidsvermogen ten behoeve van beoordelingen voor de Wajong 2015. Volgens de inleiding is het beoordelingskader een hulpmiddel voor de verzekeringsarts en arbeidsdeskundige om te kunnen bepalen of er al dan niet sprake is van het duurzaam ontbreken van arbeidsvermogen.
5.3.3.
In het beoordelingskader is het volgende stappenplan opgenomen:
Stap 1 - voor de verzekeringsarts
De verzekeringsarts stelt vast of er sprake is van een progressief ziektebeeld.
Als het antwoord bevestigend is, ontbreekt het arbeidsvermogen duurzaam. De beoordeling is afgerond.
Stap 2 - voor de verzekeringsarts
De verzekeringsarts stelt vast of de situatie van cliënt aan beide volgende voorwaarden voldoet:
- er is sprake van een stabiel ziektebeeld zonder behandelmogelijkheden;
- de aandoening is zodanig ernstig dat geen enkele toename van bekwaamheden mag worden verwacht.
Als aan deze beide voorwaarden wordt voldaan, ontbreekt het arbeidsvermogen duurzaam.
De beoordeling is afgerond.
Stap 3 - voor de verzekeringsarts en de arbeidsdeskundige samen:
De verzekeringsarts en de arbeidsdeskundige stellen in gezamenlijk overleg vast of het ontbreken van arbeidsvermogen van de cliënt duurzaam is. Zij betrekken daarbij ten minste de volgende aspecten in onderlinge samenhang:
- het al dan niet ontbreken van mogelijkheden ter verbetering van de belastbaarheid;
- het al dan niet ontbreken van mogelijkheden tot verdere ontwikkeling;
- het al dan niet ontbreken van mogelijkheden tot toename van bekwaamheden.
Op grond van hun gezamenlijk overleg concluderen de verzekeringsarts en de arbeidsdeskundige of het arbeidsvermogen al dan niet duurzaam ontbreekt. De beoordeling is afgerond.
5.3.4.
Volgens het beoordelingskader spreekt de verzekeringsarts zich uit over de ontwikkeling van de mogelijkheden van betrokkene, uitgaande van de medische situatie zoals die is op het moment waarop de beoordeling betrekking heeft. Voor zover de verzekeringsarts, overeenkomstig het stappenplan, niet zelfstandig over het duurzaam ontbreken van arbeidsvermogen kan besluiten, spreken verzekeringsarts en arbeidsdeskundige zich gezamenlijk uit over de te verwachten ontwikkeling van betrokkene en of die al dan niet tot arbeidsvermogen kan leiden.
5.3.5.
De Centrale Raad van Beroep heeft onder andere in zijn uitspraak van 5 april 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:1018) overwogen dat verweerder niet de mogelijkheid kan worden ontzegd ter uitvoering van zijn wettelijke taak een ondersteunend systeem en een ondersteunende methode vast te stellen ter uitvoering van die taak en ter interpretatie van wettelijke voorschriften. De in het Compendium gegeven toelichting op de vier voorwaarden en het begrip duurzaamheid is een uitwerking van de toelichting op deze voorwaarden en het begrip duurzaamheid uit de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Participatiewet (Kamerstukken II, 2011/12, 33 161, blz. 34 e.v. hoofdstuk 5.1) en uit de nota van toelichting bij het Besluit van 8 oktober 2014 (blz. 6 e.v.). Dit systeem is in de externe functie ervan niet meer dan een hulpmiddel om een besluit wat betreft de medische en arbeidskundige uitgangspunten voldoende inzichtelijk te maken. Het is vervolgens aan de bestuursrechter om de vraag te beantwoorden of verweerder met toepassing van de methode SMBA, de daarbij ondersteunende systemen en de in het Compendium opgenomen werkinstructie in de voorliggende zaak voldoende invulling heeft gegeven aan artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en of de gehanteerde werkwijze heeft geleid tot een resultaat dat de toetsing aan de artikelen 3:46 en 7:12 van de Awb kan doorstaan. Het gaat daarbij steeds om een volle toetsing van de besluitvorming.
5.3.6.
Bij de vraag naar de duurzaamheid van het ontbreken van arbeidsvermogen gaat het om de toekomstige mogelijkheden tot arbeidsparticipatie. De verzekeringsarts en/of de arbeidsdeskundige moeten een inschatting maken over hoe de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie zich bij de betrokkene kunnen ontwikkelen. Dit brengt voor een zorgvuldige besluitvorming mee dat de inschatting van de verzekeringsarts en/of de arbeidsdeskundige van de ontwikkeling van de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie moet berusten op een concrete en deugdelijke afweging van de feiten en omstandigheden die bij de betrokkene aan de orde zijn, voor zover die feiten en omstandigheden betrekking hebben op de situatie van de betrokkene op de datum in geding. In het geval de inschatting van de mogelijkheden tot ontwikkeling berust op een (ingezette) medische behandeling, is een onderbouwing vereist die ziet op het mogelijke resultaat daarvan voor de betrokkene. Als de betrokkene bezwaar maakt tegen het oordeel dat geen sprake is van duurzaam ontbreken van arbeidsvermogen, zullen de verzekeringsarts bezwaar en beroep en de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep, rekening houdend met alle medische en arbeidskundige gegevens die in de bezwaarfase voorhanden zijn, voor zover deze betrekking hebben op de datum in geding, beoordelen of de inschatting van het niet duurzaam ontbreken van arbeidsvermogen gehandhaafd moet blijven.
6. De rechtbank stelt vast dat, zoals verweerder ter zitting heeft bevestigd, niet in geschil is dat eiser ten tijde van de beoordeling op de aanvraag van 4 februari 2020, de datum in geding, niet beschikte over arbeidsvermogen. Evenmin is in geschil dat het ontbreken van arbeidsvermogen ten tijde van de datum in geding voortvloeit uit dezelfde oorzaak als die op grond waarvan eiser beperkingen ondervond als gevolg van ziekte of gebrek op de 18e verjaardag. In geschil is slechts of het ontbreken van arbeidsvermogen duurzaam is.
7.1.
Gelet op artikel 2, eerste lid, van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten dient de beoordeling van duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie hebben als bedoeld in hoofdstuk 1a van de Wajong 2015 te worden gebaseerd op een verzekeringsgeneeskundig onderzoek en een arbeidsdeskundig onderzoek. Dat sprake is van een situatie als bedoeld in het tweede lid van voornoemd artikel, op grond waarvan van een arbeidsdeskundig onderzoek kan worden afgezien, blijkt niet uit de rapportages van verweerders verzekeringsartsen.
7.2.
De rechtbank stelt vast dat er geen onderzoek door een arbeidsdeskundige heeft plaatsgevonden. Gelet op artikel 1a:1, vierde lid, van de Wajong 2015, moet voor het ontstaan van het recht op uitkering ook vaststaan dat eiser in een situatie verkeert waarin de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie zich niet kunnen ontwikkelen. Volgens stap 3 van het in het beoordelingskader genoemde stappenplan dient deze stap te worden uitgevoerd door de verzekeringsarts en de arbeidsdeskundige samen. Niet gebleken is dat een arbeidsdeskundige betrokken is in deze stap, hetgeen reeds leidt tot een onzorgvuldige voorbereiding van het bestreden besluit.
7.3.1.
De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft in zijn rapport van 20 september 2020 het volgende overwogen over het kunnen ontwikkelen van de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie van eiser: “Er is ten eerste sprake van reeds bestaande klachten n.a.v. de ischemie in utero (hemianopsie li en parese/ spasticiteit rechterzijde lichaam). Vanwege Swanneck deformatie heeft hij diverse operaties aan de rechterhand ondergaan. Verder is belanghebbende nu onder behandeling van een psycholoog vanwege depressie en heeft bijkomende klachten die door de primaire verzekeringsarts geduid worden als klachten passend bij overbelasting. Hij is door zijn behandelaar doorgestuurd naar een neuropsycholoog ter evaluatie van cognitie en motorisch functioneren. Hoewel het aannemelijk is dat de bestaande klachten naar aanleiding van de ischemie in utero niet gaan verbeteren, zijn er thans andere medische oorzaken aan te wijzen dat ook invloed hebben op de arbeidsongeschiktheid waarvan verbetering vanuit medisch oogpunt niet uit te sluiten is. De primaire verzekeringsarts geeft in haar motivering mijns inziens terecht aan dat de nieuw ontstane klachten kunnen passen bij overbelasting waardoor het aannemelijk is dat deze klachten van tijdelijke aard zijn. Immers geeft de behandelaar in zijn brief aan dat er gehoopt wordt dat de stemmingsklachten en moeheid verbeteren met de juiste psychologische begeleiding.”
7.3.2.
Uit het rapport van de verzekeringsarts bezwaar en beroep volgt echter niet of en op welke wijze de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie zich bij eiser door behandeling kunnen ontwikkelen. Uit het rapport valt op te maken dat er onduidelijkheid bestaat over de duurzaamheid en om die reden geen recht kan ontstaan op een Wajong-uitkering. In de informatie van de huisarts, waarop de conclusie van de verzekeringsarts bezwaar en beroep met name is gebaseerd, geeft de huisarts alleen aan “te hopen” dat de stemmingsklachten en moeheid verbeteren met de juiste psychologische begeleiding. Ook uit deze toelichting valt niet op te maken op welke wijze de behandeling bijdraagt aan verbetering van de belastbaarheid (de voorwaarden c en d) of ertoe bijdraagt dat de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie zich bij eiser kunnen ontwikkelen. Dat door de verzekeringsarts bezwaar en beroep aangenomen wordt dat (een deel van) de klachten van tijdelijke aard zijn, is dan ook een algemene conclusie die niet is gebaseerd op een op de medische situatie van eiser toegespitste beoordeling op de datum in geding.
7.4.
Uit het voorgaande volgt dat de inschatting die de verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft gemaakt over hoe de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie zich bij eiser kunnen ontwikkelen, onvoldoende is onderbouwd. Door dit na te laten is onzorgvuldig gehandeld bij de voorbereiding van het bestreden besluit en is dit besluit onvoldoende gemotiveerd. Het bestreden besluit is dan ook in strijd te achten met het zorgvuldigheidsbeginsel uit artikel 3:2 van de Awb en het motiveringsbeginsel uit artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
8. Op grond van artikel 8:41a van de Awb beslecht de rechtbank het haar voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te (laten) herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak.
9. De rechtbank ziet aanleiding verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen met inachtneming van deze tussenuitspraak binnen acht weken na verzending ervan. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder onderzoeken wat de behandeling van eiser inhoudt en op welke wijze deze behandeling van invloed is op, en welke concrete resultaten deze kan hebben voor, de mogelijkheden ter verbetering van de belastbaarheid, de mogelijkheden tot verdere ontwikkeling en de mogelijkheden tot toename van de bekwaamheden van eiser als bedoeld bij stap 3 van het stappenplan. Deze stap dient te worden uitgevoerd door de verzekeringsarts bezwaar en beroep en de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep samen. Daarbij wijst de rechtbank erop dat gekeken dient te worden naar alle feiten en omstandigheden die speelden ten tijde van eisers aanvraag op 4 februari 2020 en dat het onvoldoende is om terug te verwijzen naar eisers situatie in 2015.
Als verweerder gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek in de besluitvorming te herstellen, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken schriftelijk te reageren op de wijze waarop verweerder het gebrek heeft hersteld.
10. Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek in het bestreden besluit te herstellen, dient hij dit binnen twee weken na verzending van deze uitspraak schriftelijk kenbaar te maken. In dat geval zal de rechtbank het onderzoek sluiten en zonder nadere zitting uitspraak doen.
11. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid het gebrek in het bestreden besluit binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op, indien hij van deze gelegenheid geen gebruik maakt, dit binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak schriftelijk kenbaar te maken;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N. Boonstra, rechter, in aanwezigheid van J.G. Mierop, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 15 september 2021.
De griffier is buiten staat De rechter is verhinderd te tekenen
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.