Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 19/3115
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juli 2021 in de zaak tussen
[naam eiser 1] en [naam eiser 2] , te [woonplaats eisers] , eisers,
gemachtigde: mr. K. Vaalburg,
en
de Minister van Economische Zaken en Klimaat, verweerder,
gemachtigde: mr. B.J.R. de Haan.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam vergunninghoudster], te [vestigingsplaats] , vergunninghoudster,
gemachtigde: mr. J. Geelhoed.
Procesverloop
Bij besluit van 30 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om handhavend op te treden tegen de geluidsoverlast die eisers stellen te ervaren als gevolg van de activiteiten van [naam bedrijf ] te [vestigingsplaats bedrijf] , afgewezen.
Bij besluit van 28 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eisers en verweerder hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 maart 2021. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [naam 1] en [naam 2] . [naam vergunninghoudster] heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 3] .
Overwegingen
1. Op 6 maart 2013 heeft verweerder aan [naam vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend ten behoeve van de inrichting ' [naam inrichting] ', gelegen aan de [adres 1] , in de gemeente Brielle, op het perceel kadastraal
ingedeeld, gemeente Brielle, sectie [sectie] , nummer [nummer] .
In vergunningvoorschrift E.l is het volgende bepaald:
Het door de werking van de inrichting veroorzaakte langtijdgemiddelde beoordelingsniveau LAr,LT bedraagt ter plaatste van de dichtst bij de inrichting gelegen gesitueerde woning niet meer dan:
- 38 dB(A) van 07.00 uur tot 19.00 uur;
- 35 dB(A) van 19.00 uur tot 23.00 uur;
- 35 dB(A) van 23.00 uur tot 07.00 uur.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eisers om handhaving afgewezen omdat [naam vergunninghoudster] op dat moment de geluidsvoorschriften niet overtrad.
3. Bij het bestreden besluit stelt verweerder vast dat eisers niet hebben betwist dat er ten tijde van het primaire besluit geen overtreding was van de geldende geluidsnormen. Dat eisers het onzorgvuldig vinden dat het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) uitgerekend op het moment dat de productie stil is gelegd overging tot het doen van een meting en vervolgens geen overtreding kan vaststellen, doet hier niet aan af.
Verweerder stelt verder dat hij in de periode tussen 22 november 2018 en 1 mei 2019 door LBP|Sight continu geautomatiseerde metingen heeft laten uitvoeren bij [naam vergunninghoudster] . Deze metingen vonden plaats vlak naast het pomphuis aan de zijde van de Rijksstraatweg. Vanaf dat meetpunt is berekend dat er in die periode op de dichtst bij de installatie gelegen woning ( [adres 2] ) géén overtreding van de geluidsvoorschriften heeft plaatsgevonden. Daarnaast heeft SodM LBP|Sight op 12 april 2019 een handmatige meting laten uitvoeren. De resultaten daarvan geven na correctie voor de positie dezelfde uitkomst als de continu metingen van dat moment.
Voorts stelt verweerder dat [naam adviesbureau 1] in opdracht van [naam vergunninghoudster] op 10 april 2019 metingen heeft verricht, die in een rapportage van 10 april 2019 zijn verwerkt. Ook [naam adviesbureau 1] komt tot de conclusie dat de geluidsnorm op het moment van de metingen niet werd overschreden. Deze meetresultaten bevestigen de door LBP|Sight gemeten waarden.
De resultaten van de handmatig door LBP|Sight uitgevoerde meting komen volgens verweerder ook overeen met de metingen die [naam adviesbureau 2] (hierna: [naam adviesbureau 2] ). namens eisers op 6 mei 2019 heeft uitgevoerd, alleen komen beide adviesbureaus op verschillende immissiewaarden uit. Dat verschil acht verweerder goed verklaarbaar. Uit de notitie van [naam adviesbureau 2] blijkt namelijk dat zij onvoldoende corrigeert voor gevelreflectie en omgevingsgeluid, waar LBP|Sight dat wel op een juiste wijze doet. De toepassing van de gevelcorrectie is een eis uit de "Handleiding meten en rekenen industrielawaai" (de Handleiding). Daarnaast moet het omgevingsgeluid bepaald worden om dat vervolgens in mindering te kunnen brengen op het gemeten geluidsniveau. Doordat [naam adviesbureau 2] geen bewijs aanvoert waarom er niet voor omgevingsgeluid gecorrigeerd zou moeten worden handelt zij in strijd met de Handleiding.
Verweerder merkt verder op dat in de omgevingsvergunning geen norm is gesteld voor het geluidsniveau op eisers woning. Een overschrijding van het aantal decibels op eisers woning houdt dus niet automatisch in dat [naam vergunninghoudster] de geluidsvoorschriften van de omgevingsvergunning overtreedt. Op verzoek van SodM is door LBP|Sight ook de geluidsbelasting op eisers woning ([adres 3]) gemeten. Door middel van een handmatige meting is vastgesteld dat de geluidsnorm van 35dB - als die zou gelden voor eisers woning - niet wordt overschreden. Ter controle van die handmatige meting heeft LBP|Sight zelfs nog validatiemetingen verricht naast eisers woning en aan de gevel van de woning. Alle resultaten wijzen op hetzelfde aantal decibels. Ook [naam adviesbureau 1] komt op een nagenoeg gelijk resultaat. De betreffende meetresultaten geven verweerder geen aanleiding om te veronderstellen dat de geluidsnorm is overschreden bij de referentiewoning aan de [adres 2].
Anders dan eisers is verweerder van mening dat er in het geval van [naam vergunninghoudster] van tonaal geluid geen sprake is. Naast LBP|Sight is ook de door eisers ingehuurde specialist [naam adviesbureau 2] tot de conclusie gekomen dat van tonaal geluid geen sprake is, zo blijkt uit zijn notitie van 14 mei 2019. Daarnaast zijn drie medewerkers van SodM ter plaatse geweest. Ook zij hebben vastgesteld dat er geen sprake is van tonaal geluid.
Verweerder blijft in het kader van de heroverweging bij zijn conclusie dat er geen vergunningvoorschriften worden overtreden. Voor de volledigheid merkt verweerder nog op dat na de metingen van LBP|Sight, [naam adviesbureau 1] en [naam adviesbureau 2] door [naam vergunninghoudster] opnieuw geluidbeperkende maatregelen zijn getroffen in de vorm van een geluidsdemper die op de rookgasafvoer is geplaatst.
4. Eisers voeren in beroep aan dat na het verzoek om handhaving eerst tot de dag van het jaarlijkse onderhoud is gewacht alvorens geluidsmetingen te verrichten. Op dat moment was de inrichting niet in werking zodat er (natuurlijk) geen overtreding was vast te stellen. Dit achten eisers een zeer onzorgvuldige gang van zaken. Aan SodM is overigens een paar keer verzocht om ‘rond de tafel te gaan zitten’ om gezamenlijk tot een oplossing te komen, maar dit is van de zijde van SodM geweigerd. Verder achten eisers het van belang op te merken dat het gebouw is verplaatst ten opzichte van de oorspronkelijk verleende vergunning.
Volgens eisers is geen sprake van een volledige gevelreflectie, dit omdat de gevel Rijksstraatweg 16 zijdelings wordt aangestraald. Dit is tijdens een representatieve meting van [naam 4] van [naam adviesbureau 2] vastgesteld en wordt in het meetverslag met argumenten onderbouwd. Van de zijde van verweerder wordt zonder nadere onderbouwing aangegeven dat door [naam adviesbureau 2] niet conform de Handleiding zou zijn gehandeld. Dit standpunt achten eisers uitermate onzorgvuldig.
Eisers stellen verder dat op dit moment de aanwezige installaties dusdanig zijn gereduceerd in debiet dat er geen tonaal geluid ontstaat. De gemeten situatie is echter geen voor de inrichting representatieve bedrijfssituatie. Wanneer wordt gekeken naar het debiet dat is aangevraagd en vergund vrezen eisers wel degelijk een tonaal geluid. Hoewel gedurende het in werking zijn van de installaties nauwelijks gebruik gemaakt is van het vergunde debiet (omdat de overlast dan in het geheel niet te harden is), menen eisers echter dat er juridisch gezien rekening gehouden dient te worden met de representatieve bedrijfssituatie, waarbij er wel sprake is van tonaal geluid.
Dat eisers woning geen beschermingsniveau zou kennen achten eisers in strijd met de zorgplicht die de overheid op basis van milieuwetgeving heeft. Weliswaar is het vigerend voorschrift afgegeven op de gevel van de dichtstbij gelegen woning aan de [adres 2] , maar deze woning ligt in een compleet andere richting. Het kan niet zo zijn dat eisers woning daardoor vogelvrij is en geen beschermingsniveau kent.
Nu, ook uit onderzoek, blijkt dat er geluidhinder wordt ervaren zou voor eisers woning een beschermingsniveau moeten gelden in het kader van de zorgplicht. Voor het landelijk gebied betreft dit een LAr,LT van 40, 35 en 30 decibel gedurende respectievelijk de dag-, de avond- en de nachtperiode. Toetsing aan deze waarden laat een overschrijding zien in de gemeten situatie. Dit beschermingsniveau voor de woning van eisers zou eventueel door middel van een ambtshalve wijziging van de voorschriften mogelijk gemaakt kunnen worden.
5. De rechtbank overweegt dat eisers eerst op 11 maart 2021 een rapport van de Nederlandse Stichting Geluidhinder (NSG) van 27 september 2019 in het geding hebben gebracht. Hoewel de rechtbank van oordeel is dat eisers in het kader van een goede procesorde er beter aan hadden gedaan om dit rapport eerder in de procedure in te brengen, neemt de rechtbank dit rapport desalniettemin mee in haar beoordeling. Verweerder heeft ter zitting niet weersproken dat hij dit rapport al eerder heeft gezien en is in staat is geweest nog voor de zitting inhoudelijk op dit rapport te reageren.
6. De rechtbank is van oordeel dat eisers terecht in bezwaar hebben aangevoerd dat het primaire besluit onzorgvuldig is voorbereid. Immers, hoewel het verzoek om handhaving van eisers dateert van 16 mei 2018 en uit metingen van 26 juli en 1 augustus 2018 blijkt dat niet aan de geluidnormen werd voldaan, concludeert verweerder bij het primaire besluit dat hij in de periode van 13 augustus 2018 - 12 september 2018 niet heeft kunnen vaststellen dat [naam vergunninghoudster] op dat moment de geluidgrenswaarden overschrijdt, zodat handhaving niet aan de orde kan zijn.
Dat verweerder in voornoemde periode geen geluidsoverlast heeft kunnen waarnemen spreekt vanzelf, omdat [naam vergunninghoudster] in die periode haar activiteiten ter plaatse heeft stilgelegd om werkzaamheden aan de installatie uit te voeren die mede tot doel hebben om de geluidbelasting op de omgeving verder te verlagen. Verweerder was hiervan op de hoogte of had hiervan op de hoogte kunnen zijn, zodat het in de rede had gelegen dat SodM de geluidsmetingen voor dan wel na de periode van stillegging van de activiteiten door [naam vergunninghoudster] zou hebben verricht. Door dit na te laten en te kiezen voor een geluidsonderzoek op grond waarvan bij voorbaat vast staat dat van geluidsoverlast geen sprake kan zijn, wordt niet voldaan aan de plicht van het bestuursorgaan om zich een goed beeld te vormen van de betrokken belangen.
De beroepsgrond slaagt. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel gegrond had dienen te verklaren en tevens tot vergoeding van de proceskosten had moeten besluiten.
7. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
8. De rechtbank ziet aanleiding om op grond van de dossierstukken en op grond van wat op de zitting is besproken te bezien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in stand kunnen worden gelaten. Hiertoe beoordeelt de rechtbank hierna de standpunten van eisers.
8.1.
De (eerst in beroep aangevoerde) stelling van eisers dat ten aanzien van hen een beschermingsniveau zal moeten gelden van een LAr,LT van 40, 35 en 30 decibel gedurende respectievelijk de dag-, de avond- en de nachtperiode, faalt. [naam vergunninghoudster] is een zogenaamde categorie C-inrichting en aan haar is op 6 maart 2013 een omgevingsvergunning onder voorschriften verleend. [naam vergunninghoudster] dient zich daaraan te houden en verweerder kan haar daarop aanspreken. Een zorgplicht zoals in artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit is bepaald geldt voor categorie C-inrichtingen enkel voor hoofdstuk 3 van dat besluit en dat betreft niet de geluidsaspecten. Verweerder heeft ter zake van de geluidsaspecten dan ook uit te gaan van de vergunning, inclusief voorschriften, zoals deze thans voorligt. De door eisers gewenste (ambtshalve) wijziging van de aan [naam vergunninghoudster] verleende omgevingsvergunning ligt in deze handhavingsprocedure niet voor.
8.2.
Ter zake van de geldende geluidnormen overweegt de rechtbank dat LBP|Sight gedurende de bezwaarschriftenprocedure in de periode tussen 22 november 2018 en 1 mei 2019 bij [naam vergunninghoudster] continu geautomatiseerde metingen heeft verricht en een handmatige meting op 12 april 2019. Voorts heeft [naam vergunninghoudster] op 10 april 2019 door [naam adviesbureau 1] metingen laten verrichten. Al deze metingen laten zien dat er op de woning [adres 2] geen overtreding van de geluidsvoorschriften heeft plaatsgevonden. Deze woning is, uitgaande van de inrichtingsgrens, naar het oordeel van de rechtbank terecht als de “dichtst bij de inrichting gelegen gesitueerde woning” aangemerkt.
Met betrekking tot het in dit kader uitgebrachte tegenrapport van [naam adviesbureau 2] overweegt de rechtbank dat niet het geluidsniveau bij de in de vergunning bedoelde 'dichtst bij de inrichting gesitueerde woning' is gemeten maar bij de woning van eisers. Op grond hiervan kan niet de conclusie worden getrokken dat [naam vergunninghoudster] de vergunningsvoorschriften overtreedt. Het rapport van NSG van 27 september 2019 is gebaseerd op geluidsmetingen van na het bestreden besluit en gaat bovendien niet uit van de 'dichtst bij de inrichting gesitueerde woning'. Nu gemeten is bij de woning van eisers, kan dit rapport niet afdoen aan de juistheid van het bestreden besluit. Dit alles staat nog los van het feit dat het rapport van NSG geen correctie heeft toegepast voor het omgevingsgeluid, dat blijkens het rapport van LBP|Sight onmiskenbaar aanwezig is. Uit de rapportages van LBP|Sight van 14 april 2019 en 12 juli 2019 blijkt dat omgevingsgeluid juist een groot aandeel heeft in het gemeten geluidsniveau. De deskundige heeft veel moeite moeten doen om het geluid veroorzaakt door [naam vergunninghoudster] te onderscheiden van het totaal van wind, ruisen van de bomen, geluiden afkomstig uit de Botlek en het geluid van vogels.
8.2.1.
Ook hetgeen eisers hebben aangevoerd over de gevelreflectie kan hen niet baten. Dit volgt uit de geluidsmetingen die bij de woning van eisers zijn uitgevoerd in weerwil van het feit dat in dit geschil de in de vergunning bedoelde 'dichtst bij de inrichting gesitueerde woning' uitgangspunt is.
Blijkens de tabel uit het rapport van LBP|Sight van 12 april 2019 zijn in de nacht geluidmetingen verricht bij de woning van eisers, waarbij, anders dan bij de rapportage van [naam adviesbureau 2] , overeenkomstig de Handleiding een correctie is toegepast voor gevelreflectie. Indien het meetpunt direct voor een gevel is gesitueerd, wordt op het gestandaardiseerde immissieniveau L, een procedurele gevelcorrectieterm Cg van 3dB in mindering gebracht om het invallende geluid te bepalen, aldus de Handleiding. Uit de controlemetingen van LBP|Sight blijkt dat de correctie voor gevelreflectie overeenkomt met de gemeten gevelreflectie. Ook heeft LBP|Sight, zo volgt uit de hiervoor genoemde tabel, de hoek van de gevel van eisers woning en het fietspad ter hoogte van de woning van eisers in de metingen en berekeningen betrokken zonder daarbij een gevelcorrectie toe te passen. Hieruit volgt telkens binnen enkele tienden van een dB dezelfde waarde. Dit laat zien dat de toegepaste gevelreflectieterm van 3 dB ook daadwerkelijk nauwkeurig de werkelijke mate van gevelreflectie weergeeft. Op basis hiervan blijkt afdoende dat ook ter plaatse van de woning van eisers het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in de nacht onder de 35 dB(A) blijft.
8.2.2.
De beroepsgrond over het tonaal geluid in relatie met de representatieve bedrijfssituatie faalt naar het oordeel van de rechtbank eveneens.
Eisers werpen op dat bij een hoger debiet mogelijk wel sprake kan zijn van tonaal geluid en als gevolg daarvan mogelijk wel een overtreding zou plaatsvinden. De rechtbank begrijpt dat na de vooraankondiging van een last onder dwangsom van 22 oktober 2018 in verband met een overschrijding van de geluidsvoorschriften, [naam vergunninghoudster] het debiet van de installatie heeft verlaagd en andere geluidbeperkende maatregelen heeft getroffen. Naar de effecten van de aanpassingen heeft [naam adviesbureau 1] op 12 februari 2018 controlemetingen verricht. Bij een maximaal debiet van 306 m3/uur werd daarbij een overschrijding van het toegestane geluidsniveau geconstateerd van 10 dB in de nachtelijke uren. Op 28 februari 2018 heeft [naam vergunninghoudster] aanvullende brongerichte geluidmetingen verricht waarbij stapsgewijs het pompdebiet van het aardwarmtestation is verlaagd. Uit deze metingen en berekeningen heeft [naam vergunninghoudster] afgeleid dat er bij een pompdebiet van 270 m3/uur zou moeten kunnen worden voldaan aan de vigerende grenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau ter plaatse van de nabij gelegen woningen.
Uit het daarop volgende rapport van [naam adviesbureau 1] van 10 april 2019 blijkt dat het berekende langtijdgemiddelde beoordelingsniveau op 4 april 2019 in de nachtperiode bij de woning [adres 2] 35 dB(A) en bij eisers woning 33 dB(A) bedroeg. Hiermee, en ook op basis van de rapportages van LBP|Sight, kan worden vastgesteld dat er geen sprake is van tonaal geluid en dat er in de nachtperiode wordt voldaan aan de vigerende grenswaarde van 35 dB(A).
Het standpunt van eisers, dat er enkel geen tonaal geluid is omdat de installaties niet voluit draaien en dat bij de rapportages moet worden uitgegaan van een representatieve bedrijfssituatie, kan naar het oordeel van de rechtbank niet slagen. In het kader van het handhavingsverzoek ligt de (feitelijke) vraag voor of [naam vergunninghoudster] in strijd handelt met de vergunning. Dat [naam vergunninghoudster] meent er goed aan te doen om, zolang alle geluidbeperkende maatregelen nog niet zijn afgerond, de productie iets terug te nemen zodat er niet in strijd met het geluidsvoorschriften wordt gehandeld, acht de rechtbank niet alleen begrijpelijk maar naar de omgeving toe ook prijzenswaardig. Zolang niet kan worden vastgesteld dat vergunningvoorschrift E1 wordt overtreden kan verweerder niet handhavend optreden. Van een klaarblijkelijk gevaar daartoe acht de rechtbank evenmin sprake. Eisers stellen wel dat door niet uit te gaan van een representatieve bedrijfssituatie de bedrijfssituatie steeds wijzigt en het daardoor lastig is om te meten, maar de geluidsrapportages die tijdens de bezwaarprocedure zijn opgesteld laten niet zeer wisselende uitkomsten zien en bevestigen dit beeld niet. Evenmin zijn daarbij overschrijdingen van de geluidsvoorschriften waargenomen. Op basis van een hypothetisch scenario kan verweerder niet tot handhaving overgaan.
9. Nu er, ook in geval dat het vergunningvoorschrift E1 mede zou zien op de woning van eisers, geen overtreding van de geluidsnormen is vastgesteld, kon verweerder in de bezwaarfase aan [naam vergunninghoudster] geen herstelsanctie opleggen. Van een klaarblijkelijk dreigende overtreding was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit evenmin sprake. De rechtbank ziet daarom aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.654,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting (met een waarde per punt van € 534,-), 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting (met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder aan eisers het betaalde griffierecht van € 174,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.654,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, voorzitter, en mr. P. Vrolijk en A.S. Flikweert, leden, in aanwezigheid van mr. A. Vermaat, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 19 juli 2021.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.