Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/1978
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 november 2021 in de zaak tussen
[naam eiser], te [woonplaats eiser], eiser,
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 september 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers verzoek om informatie afgewezen.
Bij besluit van 17 maart 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft partijen gewezen op hun recht ter zitting te worden gehoord. Geen van partijen heeft verklaard daar gebruik van te willen maken. Daarop heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:57, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaald dat het onderzoek ter zitting verder achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Aan deze procedure is een procedure op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) voorafgegaan. De eerdere procedure betrof een verzoek om een e-mailbericht met een bijlage openbaar te maken. Deze procedure betreft die bijlage.
1.1.
Eiser is voormalig bestuurder van de woningstichting Servatius (hierna: Servatius). In het kader van de eerdere Wob-procedure heeft (de rechtsvoorganger van) verweerder naar aanleiding van een Wob-verzoek van eiser van 6 november 2012 een emailbericht van 4 oktober 2012 van Servatius aan (de rechtsvoorganger van) verweerder openbaar gemaakt maar openbaarmaking van de bijlage bij dat e-mailbericht geweigerd op grond van onder meer artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob. Daartoe is overwogen dat Servatius de bijlage als strikt vertrouwelijk aan (de rechtsvoorganger van) verweerder heeft gezonden, omdat in deze bijlage de strategie staat omschreven die Servatius wenst te volgen in een procedure die zij heeft aangespannen tegen eiser en de voormalige leden van de Raad van Toezicht van Servatius. De bijlage is ook opgesteld met het oogmerk om gebruikt te worden voor intern beraad. Omdat de positie van Servatius onevenredig benadeeld zou worden in de te voeren procedure dan wel in (schikkings)onderhandelingen wanneer deze processtrategie openbaar zou worden weegt het belang van Servatius zwaarder dan het publieke belang van openbaarmaking, aldus (de rechtsvoorganger van) verweerder in die procedure.
1.2.
De rechtbank is er ambtshalve mee bekend dat het beroep van eiser tegen de beslissing op bezwaar van 13 maart 2013 in het kader van de eerdere Wob-procedure bij uitspraak van 1 mei 2014 (ROT 13/2442) ongegrond is verklaard. Daartoe is onder meer overwogen dat, nu eiser heeft geweigerd om toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb te verlenen, de rechtbank geen kennis heeft kunnen nemen van de niet openbaar gemaakte informatie (de bijlage bij het emailbericht van Servatius van 4 oktober 2012, ‘de bijlage’). Verder is overwogen dat de processtrategie van Servatius zeker nog relevant was en dat Servatius naar het oordeel van de rechtbank - marginaal toetsend - in redelijkheid met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft kunnen weigeren het betreffende document op integrale wijze openbaar te maken.
2. Eiser heeft verweerder bij brief van 25 september 2019 verzocht om openbaarmaking van de bijlage en daarbij aangegeven dat hij ter completering van zijn archief alsnog deze bijlage graag zou ontvangen, aangezien de kwestie waarop deze bijlage betrekking heeft medio 2016 definitief is afgewikkeld.
3. Verweerder heeft het verzoek van eiser bij het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit afgewezen. Aan de afwijzing van het verzoek heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de bijlage is verstrekt onder de kop 'Strikt vertrouwelijk ten behoeve van intern beraad met de Minister'. Bij dergelijke vertrouwelijke stukken is het belang van inspectie, controle en toezicht door de Autoriteit woningcorporaties in het geding (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob). Dit belang moet zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid. Het is juist dat er in 2016 een schikking is getroffen. De weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob is echter, om andere redenen dan de procespositie van Servatius, nog steeds van toepassing. Het belang bij het voorkomen van onevenredig nadeel weegt hier zwaarder dan het algemene belang van openbaarmaking. Daarnaast heeft woningcorporatie Servatius als belanghebbende in haar zienswijze aangevoerd dat openbaarmaking voor haar onevenredig benadelend is. Daarom is verweerder van mening dat het belang van openbaarmaking van het gevraagde document niet opweegt tegen de belangen bij het voorkómen van onevenredige benadeling van verweerder en woningcorporatie Servatius als belanghebbende.
4. De voor deze zaak toepasselijke wet- en regelgeving is opgenomen in de aan deze uitspraak gehechte bijlage.
5. De rechtbank stelt vast dat verweerder de herhaalde aanvraag van eiser op inhoudelijke gronden heeft afgewezen en niet artikel 4:6, tweede lid, van de Awb heeft toegepast. De rechtbank zal om die reden het besluit toetsen aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden als ware dit het eerste besluit over die aanvraag of dat verzoek.
6. Anders dan in de eerdere Wob-procedure, heeft eiser de rechtbank bij brief van 31 mei 2021 toestemming gegeven om de Wob-stukken die eiser niet kent te gebruiken bij de beoordeling van het beroep. De rechtbank heeft daarom kennis genomen van de bijlage bij de e-mail van 4 oktober 2012 en zal de inhoud daarvan hieronder betrekken bij haar oordeel.
7. De Wob gaat ervan uit dat (het recht op) de openbaarmaking het publieke belang van een goede en democratische besluitvorming dient. Uitgangspunt is dat informatie openbaar wordt gemaakt tenzij er sprake is van een weigeringsgrond. Deze weigeringsgronden staan in de artikelen 10 en 11 van de Wob. In artikel 10, eerste lid, van de Wob staan de absolute weigeringsgronden. Als de daar genoemde belangen spelen moet openbaarmaking worden geweigerd. In artikel 10, tweede lid, van de Wob staan de relatieve weigeringsgronden. Wanneer de daar genoemde belangen spelen, moet het bestuursorgaan een belangenafweging maken tussen enerzijds het openbaarmakingsbelang en anderzijds het belang genoemd in dat artikellid.
7.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), onder meer de uitspraak van 30 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1408), moet worden geoordeeld dat het bestuursorgaan in redelijkheid met een beroep op het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob genoemde belang van inspectie, controle en toezicht de verzochte openbaarmaking heeft kunnen weigeren indien als gevolg van de verzochte openbaarmaking het bestuursorgaan zijn toezichthoudende taak niet meer naar behoren zal kunnen uitoefenen.
7.1.1.
In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat de Autoriteit woningcorporaties van de Inspectie Leefomgeving en Transport toezicht houdt op het goed functioneren van woningcorporaties. Bij vertrouwelijke stukken staat het belang van inspectie, controle en toezicht door de Autoriteit woningcorporaties voorop. Het risico bestaat immers dat corporaties of hun medewerkers zonder deze garantie van vertrouwelijkheid voortaan bepaalde informatie zoals hier aan de orde was, niet meer verstrekken. Daarmee komt een goede uitvoering van deze taak van inspectie, controle en toezicht in het geding, aldus verweerder.
7.1.2.
Verweerder heeft met deze algemene stellingen naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd dat de Autoriteit woningcorporaties door openbaarmaking van de bijlage haar toezichthoudende taak niet meer naar behoren zal kunnen uitoefenen en dat daarom het belang van inspectie, controle en toezicht in gevaar zou komen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de inhoud van de bijlage geen enkel aanknopingspunt bevat voor het aannemen van een verband met het belang van inspectie, controle en/of toezicht door die autoriteit. De bijlage is immers verstuurd in het kader van de civielrechtelijke procedure (bestuurdersaansprakelijkheid) tussen Servatius en, onder meer, eiser. Verweerder heeft op geen enkele manier toegelicht waarom dit het belang van inspectie, controle en toezicht zou raken.
7.1.3.
Dit betekent dat verweerder niet in redelijkheid met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob de verzochte openbaarmaking heeft kunnen weigeren. Het bestreden besluit is op dit punt dus niet draagkrachtig gemotiveerd.
7.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 2 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1158), is artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob - blijkens de geschiedenis van de totstandkoming ervan (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 36 en 37) - de meest algemene uitzonderingsgrond die kan worden toegepast als door het verstrekken van informatie andere belangen dan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, genoemde belangen te zeer worden geschaad.
7.2.1.
In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat het belang van goed openbaar bestuur erbij is gebaat dat bepaalde contacten vertrouwelijk verlopen. Openbaarmaking van de bijlage zal - naast verweerder - ook Servatius schaden, indien daardoor weer publiekelijk over een negatieve fase uit de geschiedenis van Servatius (de 'campusaffaire') gesproken gaat worden. Dit is niet in het belang van een voorspoedige ontwikkeling van Servatius, haar huurders en medewerkers. Daarbij wordt niet (alleen) gedoeld op negatieve publicitaire aandacht, maar aandacht van een ieder, dus ook van huurders en medewerkers van Servatius. Openbaarmaking zou Servatius onevenredig benadelen doordat het negatieve aandacht trekt bij huurders en medewerkers. Daarnaast zal openbaarmaking van informatie tot een onvolledig en/of vertekend beeld leiden, aldus verweerder.
7.2.2.
Hoewel niet kan worden uitgesloten dat openbaarmaking van de bijlage verweerder dan wel Servatius (enige) negatieve publiciteit zal opleveren, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat daarmee sprake is van een benadeling, die bovendien onevenredig is in verhouding met het zwaarwegende belang van openbaarmaking. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de civielrechtelijke procedure tussen Servatius tot een einde is gekomen door middel van een schikking, zodat die onevenredige benadeling in ieder geval niet meer kan zijn gelegen in het voortijdig moeten prijsgeven van een processtrategie. Ook neemt de rechtbank het tijdsverloop sinds het treffen van die schikking, in 2016 dus inmiddels vijf jaar geleden, in aanmerking. Gelet op dit tijdsverloop had het op de weg van verweerder gelegen om het gestelde risico op negatieve publiciteit nader te concretiseren, wat verweerder niet heeft gedaan. De stelling, dat openbaarmaking zal leiden tot een onvolledig en/of vertekend beeld, heeft verweerder helemaal niet van een toelichting voorzien. Gelet op het voorgaande heeft verweerder onvoldoende onderbouwd dat openbaarmaking van de bijlage zal leiden tot onevenredige benadeling van verweerder of Servatius.
7.2.3.
Dit betekent dat verweerder niet in redelijkheid met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob de verzochte openbaarmaking heeft kunnen weigeren. Het bestreden besluit is ook op dit punt dus niet draagkrachtig gemotiveerd.
7.3.
De conclusie is dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering en dus is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
7.4.
Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Verweerder moet een nieuw besluit nemen waarin hij beter motiveert waarom de bijlage bij de e-mail van 4 oktober 2012 niet wordt verstrekt, of waarbij hij overgaat tot het verstrekken van dit stuk.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van het afschrift van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 181,00 vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.C.W. van der Feltz, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 12 november 2021.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:6
1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
2. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 2, eerste lid
Een bestuursorgaan verstrekt bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
Artikel 3, eerste en vijfde lid
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d en g
Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft (…) achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.