ECLI:NL:RBROT:2020:2977 - Rechtbank Rotterdam - Vernietiging besluit bestuursdwang wegens onjuiste bestem...

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 18/6213

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 maart 2020 in de zaak tussen

[naam eiser], te [woonplaats eiser], eiser,

gemachtigde: mr. M.C.V. Dornstedt,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Goeree-Overflakkee, verweerder,

gemachtigde: [naam 1].

Als derde-belanghebbenden hebben aan het geding deelgenomen:
[naam 2],

[naam 3]en
[naam 4], gemachtigde: [naam 2].

Procesverloop

Bij besluit van 20 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser medegedeeld dat hij op 19 juni 2018 spoedeisende bestuursdwang heeft toegepast inhoudende de sluiting en verzegeling van het pand [adres].

Bij besluit van 1 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiser heeft nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [naam 5] en [naam 6], beiden werkzaam bij de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond. Namens de derde-belanghebbenden zijn aanwezig: mr. [naam 2], tevens gemachtigde, en [naam 4].

Overwegingen

1. Het pand aan de [adres] is in eigendom van eiser. Eiser is bestuurder van [naam bedrijf 1], een handelsnaam van [naam bedrijf 2]. [naam bedrijf 1] verzorgt de huisvesting voor arbeidsmigranten.

2. Op 19 juni 2018 hebben toezichthouders van verweerder samen met de brandweer en in bijzijn van eiser naar aanleiding van een handhavingsverzoek het betreffende pand aan de [adres] bezocht. De bevindingen staan in de Checklist Handhaving van 20 juni 2018. In deze checklist wordt - samengevat - onder meer geconstateerd: “
dat er door 10-12 personen wordt geslapen en dat het een logiesfunctie betreft wat in strijd is met de bestemming “centrum”, waar wonen onder valt maar een logiesfunctie niet. Gelet op de vloeroppervlakte en de hoogte van de verdiepingsvloeren moeten in ieder geval een brandmeldinstallatie, ontruimingsinstallatie, vluchtroute aanduidingen en panieksloten worden aangebracht. Deze zijn niet aanwezig. Personen die slapen worden bij brand niet gewaarschuwd en hierom is sprake van een gevaarlijke situatie”.

3. Op grond van de bevindingen van de toezichthouders en de brandweer heeft verweerder het pand [adres] op 19 juni 2018 verzegeld wegens overtreding van de artikelen 6.20, 6.22, 6.23, 6.24 en 6.25 van het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit).

4. Verweerder heeft in het primaire besluit overwogen dat het ontbreken van brandpreventievoorzieningen en het ontbreken van iedere vorm van voorzieningen die een effectieve bestrijding van een (beginnende) brand mogelijk maken, tot gevolg heeft dat sprake is van een gevaarlijke situatie voor een ieder die in het pand overnacht. Sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 5:31, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), namelijk een dusdanig spoedeisende situatie dat een besluit niet kan worden afgewacht. Gelet hierop heeft verweerder ingevolge artikel 125 van Pro de Gemeentewet juncto artikel 5:31, tweede lid, en artikel 5:28 van Pro de Awb het betreffende pand aan de Voorstraat op 19 juni 2018 verzegeld wegens overtreding van de artikelen 6.20, 6.22, 6.23, 6.24 en 6.25 van het Bouwbesluit.

5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd onder aanvulling van het dictum van het besluit met de zin: “De verzegeling heeft tevens plaatsgevonden wegens overtreding van artikel 5 van Pro het vigerende, onherroepelijke bestemmingsplan Oude-Tonge”. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat nu ingevolge het bestemmingsplan ‘Oude-Tonge’ op de gronden, waarop het pand [adres] zich bevindt, de bestemmingen ‘Centrum’ en ‘Waarde-Archeologie’ rusten, het bedrijfsmatig verstrekken van nachtverblijf in het pand in strijd is met artikel 5 van Pro de bestemmingsplanregels. Voorts heeft verweerder aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat het pand, gelet op bevindingen van de toezichthouders en de brandweer, niet brandveilig is, hetgeen een overtreding van de bepalingen van het Bouwbesluit betekent.

toepasselijke wet- en regelgeving

6.1

Artikel 5:31 van Pro de Awb luidt:

1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.

2. Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet langer kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.

6.2

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), voor zover hier van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.

6.3

Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012 worden de begrippen logiesfunctie en woonfunctie als volgt gedefinieerd:

- logiesfunctie: een gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan mensen;

- woonfunctie: gebruiksfunctie voor het wonen.

In het derde lid van dit artikel staat - voor zover hier van belang - dat wordt verstaan onder:

- logiesgebouw: een gebouw of gedeelte van een gebouw, waarin meer dan een logiesverblijf ligt, dat is aangewezen op een gezamenlijke verkeersroute;

- logiesverblijf: voor een enkel persoon of een afzonderlijke groep personen bestemd gedeelte van een logiesfunctie.

bestemmingsplan

7. Het betreffende pand aan de Voorstraat valt onder de werking van het onherroepelijke bestemmingsplan ‘Oude-Tonge’ en heeft de bestemmingen ‘Centrum’ en ‘Waarde-Archeologie-1’.

Ingevolge artikel 5 van Pro het bestemmingsplan zijn de voor ‘Centrum’ aangewezen gronden bestemd voor:

a. wonen, met huis-aan-huis- gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding ‘horeca’ tevens wonen op de verdieping is toegestaan;

standpunt eiser

8. Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Eiser stelt dat verweerder in strijd met het verbod van reformatio in peius heeft gehandeld door de grondslag van het bestreden besluit aan te vullen met strijd met de bestemmingsplanregels. Eiser stelt dat zijn rechtspositie hierdoor is verslechterd. Voorts betwist eiser dat sprake is van strijd met het bestemmingplan. Het begrip ‘wonen’ is niet in het bestemmingsplan gedefinieerd zodat diverse woonvormen zijn toegestaan, waaronder het verhuren van een woning aan buitenlandse werknemers. Subsidiair stelt eiser dat sprake is van legaliseringsmogelijkheden nu een tijdelijke omgevingsvergunning voor vijf jaar kan worden verleend in afwijking van het bestemmingsplan en dat mogelijk aansluiting kan worden gezocht bij de horecabestemming die past binnen de bestemming ‘Centrum’. Een dergelijke vergunning kan worden verleend gelet op de Beleidsnotitie Buitenlandse werknemers. Eiser betwist voorts dat sprake is van overtreding van het Bouwbesluit. Er is volgens eiser geen sprake van een zogeheten logiesfunctie, het gaat volgens hem om de opvang van buitenlandse arbeidsmigranten in een pand met een woonfunctie. Subsidiair stelt eiser dat de genoemde voorzieningen niet per definitie moeten worden gerealiseerd. Ook rechtvaardigt overtreding van het Bouwbesluit volgens eiser niet zonder meer de toepassing van spoedeisende bestuursdwang, nu het een ingrijpende vorm van handhaving betreft waarvoor een zwaarwegend belang aan de kant van de gemeente is vereist. Tevens heeft verweerder er geen blijk van gegeven dat hij met de belangen van eiser rekening heeft gehouden. Er bestond geen acute noodzaak om tot handhaving over te gaan en verweerder had een begunstigingstermijn moeten geven. Eiser had het pand ook nog maar vier weken in eigendom en was bezig met het realiseren van de laatste voorzieningen.

reformatio in peius

9. Verweerder heeft aan het primaire besluit ten grondslag gelegd dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan en van overtreding van het Bouwbesluit. In het dictum van dit besluit heeft verweerder alleen de overtreding van artikelen van het Bouwbesluit vermeld. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit in zoverre herroepen dat het dictum van het primaire besluit wordt aangevuld met de zin:
“De verzegeling heeft tevens plaatsgevonden wegens overtreding van artikel 5 van Pro het vigerende, onherroepelijke bestemmingsplan ‘Oude Tonge’ “. Voor zover al geoordeeld zou moeten worden dat niet al in het primaire besluit strijd met het bestemmingsplan ten grondslag is gelegd, geldt dat deze aanvulling van de grondslag, anders dan eiser betoogt, niet in strijd is met het verbod van reformatio in peius, nu eiser door deze aanvulling niet in een nadeliger positie is komen te verkeren. Het gaat in het bestreden besluit immers nog steeds om dezelfde feitelijke overtreding waartegen naast de strijd met het Bouwbesluit, in het bestreden besluit ook strijd met het bestemmingsplan ten grondslag is gelegd.

toetsingsmoment ex tunc of ex nunc

10. Eiser stelt zich op het standpunt dat de toetsing van het besluit ex nunc moet plaatsvinden. Eiser heeft zijn plannen gewijzigd en hij is voornemens om appartementen in het pand te realiseren. Hij weet niet of daar arbeidsmigranten in gehuisvest zullen worden. Eiser verwijst naar de door hem aangevraagde omgevingsvergunning d.d. 10 juli 2019 waarin een vergunning wordt aangevraagd voor de verbouwing van ‘voormalig kantoorpand tot appartementencomplex’.

11. De rechtbank overweegt dat de hoofdregel van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb is dat in de bezwaarfase het bestreden besluit ex nunc wordt heroverwogen: de heroverweging moet in beginsel geschieden met inachtneming van alle feiten en omstandigheden zoals die zijn op het tijdstip van de heroverweging. Op de regel dat ex nunc moet worden besloten bestaan uitzonderingen. De uitzonderingen laten zich verklaren uit de aard van de primaire beslissing. Een belangrijke categorie uitzonderingen vormen sanctiebesluiten. Effectieve handhaving kan vergen dat de vraag naar de rechtmatigheid, met name de proportionaliteit, van oplegging en handhaving van een bestuurlijke sanctie in bezwaar ex tunc wordt beoordeeld, dat wil zeggen naar de situatie ten tijde van de oplegging.

12. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich gelet op het hiervoor overwogene op het standpunt kunnen stellen dat het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ex tunc getoetst moet worden. Geen sprake is van gewijzigde omstandigheden tussen de oplegging en de beslissing op bezwaar die tot aanpassing of intrekking van de herstelsanctie voor de toekomst kunnen leiden.

strijd met het bestemmingsplan

13. Tussen partijen is in geschil of de huisvesting van arbeidsmigranten in het pand als strijdig gebruik kan worden aangemerkt.

De rechtbank stelt vast dat het begrip “wonen” in het bestemmingsplan niet nader is gedefinieerd en dat in het bestemmingsplan voor de betekenis van die term niet naar enige planregel is verwezen. De rechtbank is gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1882) van oordeel dat voor de uitleg van het begrip “wonen” daarom aansluiting dient te worden gezocht bij het algemeen spraakgebruik. Volgens het algemeen spraakgebruik dient onder het begrip “wonen” diverse vormen van huisvesting te worden begrepen, waaronder het verhuren van de woning aan buitenlandse werknemers. Verweerder heeft zich daarom naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte op het standpunt gesteld dat onder ‘wonen’ niet de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten begrepen kan worden. Van strijd met het bestemmingsplan is daarom geen sprake. Het beroep is om die reden gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank zal hierna beoordelen of - gelet op de resterende motivering in het bestreden besluit - de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen blijven.

strijd met het bouwbesluit

14. Voorts is in geschil tussen partijen of sprake is van overtreding van het Bouwbesluit. Of dit het geval is hangt af van het antwoord op de vraag of hier sprake is van een woonfunctie dan wel van een logiesfunctie. In bijlage 1 bij het Bouwbesluit staat vermeld welke voorzieningen voor welke functie verplicht zijn, voor een logiesfunctie gelden zwaardere eisen dan voor een woonfunctie. In het Bouwbesluit wordt in artikel 1.1., eerste en tweede lid, van het Bouwbesluit gedefinieerd wat onder woonfunctie, logiesfunctie, logiesgebouw en logiesverblijf wordt verstaan. Het verschil tussen een logiesfunctie en een woonfunctie is er volgens de definitie in gelegen dat onder logies recreatief of tijdelijk verblijf wordt verstaan. Volgens de Nota van Toelichting bij het Bouwbesluit (Staatsblad 2011, 416, pagina’s 186 en 187) kan worden aangenomen dat sprake is van een woonfunctie wanneer mensen op een bepaald adres staan ingeschreven in de Gemeentelijke basisadministratie. Eiser stelt in beroep dat het de bedoeling is om de arbeidsmigranten voor korter dan drie maanden te huisvesten en dat zij gelet op het korte tijdsbestek niet op het betreffende adres in de Basisregistratie personen staan ingeschreven. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank daarom op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van een logiesfunctie en dat het gaat om een logiesgebouw, nu in het betreffende pand logiesgelegenheid wordt geboden. Niet in geschil is dat de kamers, zijnde logiesverblijven, gebruik maken van dezelfde trap en vluchtroute. Verweerder heeft dan ook kunnen overwegen dat sprake van een logiesfunctie in een logiesgebouw zonder 24 uurs- bewaking, als bedoeld in 7c van de tabel in Bijlage I bij het Bouwbesluit. Eiser heeft niet betwist dat bij een dergelijke functie de door verweerder genoemde voorzieningen aanwezig dienen te zijn en dat deze dat niet waren ten tijde van het opleggen van de spoedeisende bestuursdwang. Gelet hierop is sprake van overtreding van de bepalingen van het Bouwbesluit. Deze grond slaagt daarom niet.

15. Dat zoals eiser stelt de genoemde voorzieningen niet per definitie moeten worden gerealiseerd en dat nu sprake is van één wooneenheid kan worden volstaan met het ophangen van rookmelders en brandblussers volgt naar het oordeel van de rechtbank niet uit 7c van de tabel van Bijlage 1 bij het Bouwbesluit.

16. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat de door de brandweer geconstateerde gevaarlijke situatie, namelijk dat bij het uitbreken van brand slapende personen niet worden gewaarschuwd, de toepassing van spoedeisende bestuursdwang rechtvaardigde. Voorts heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank meer gewicht kunnen toekennen aan de veiligheid van de in het pand aanwezige personen dan aan de belangen van eiser bij verhuur van de ruimtes.

17. De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder, gelet op de ernst van de situatie mocht overgaan tot het toepassen van bestuursdwang zonder begunstigingstermijn.

18. Gelet op het onder 13. overwogene zal het bestreden besluit worden vernietigd, maar de rechtbank zal, gelet op de aanvullende motivering, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand blijven.

19. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

20. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Nu de proceskosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) forfaitair worden vastgesteld, bestaat geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de werkelijk door verzoeker in verband met de behandeling van dit beroep gemaakte kosten. De rechtbank stelt op grond van het Bpb de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen voor de zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). Van de door eiser gedeclareerde verschotten komt een bedrag van € 6,90 voor toewijzing in aanmerking (drie maal € 2,30 voor het opvragen van een uittreksel van de Kamer van Koophandel). De overige door eiser gedeclareerde verschotten komen op grond van het Bpb niet voor vergoeding in aanmerking.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.056,90.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F. Frankruijter, in aanwezigheid van mr. Y.F.J. Fransen, griffier. Deze uitspraak is gedaan op 31 maart 2020. Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.

de griffier is buiten staat de rechter is verhinderd de

uitspraak te ondertekenen

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.