Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 19/364
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 januari 2020 in de zaak tussen
[naam instelling], te [vestigingsplaats instelling] ,
[naam vereniging], te [vestigingsplaats vereniging] ,
[naam v.o.f.], te [vestigingsplaats v.o.f.] , tezamen eisers,
gemachtigde: mr. T.E. van der Bent,
en
Autoriteit Consument en Markt (ACM), verweerster,
gemachtigden: mr. I.S. Post en mr. R. Rodenrijs.
Met als derde partij
de raad van de gemeente Groningen,
gemachtigde mr. F.H. Grommers.
Procesverloop
Op 4 april 2018 hebben eisers bij ACM een verzoek om handhaving gericht tegen de gemeente Groningen ingediend. ACM heeft dit verzoek om handhaving aangemerkt als een verzoek om een verklaring voor recht als bedoeld in artikel 70c, eerste lid, van de Mededingingswet (Mw). Bij besluit van 25 juli 2018 (het primaire besluit) heeft ACM dit verzoek afgewezen.
Bij besluit van 14 december 2018 (het bestreden besluit) heeft ACM het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en medegedeeld niet over te gaan tot toekenning van een vergoeding van de kosten door eisers in bezwaar gemaakt.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij brief van 19 maart 2019 heeft ACM de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank toegezonden. Ten aanzien van (een gedeelte van) stukken heeft ACM op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de rechtbank medegedeeld dat uitsluitend zij daarvan kennis zal mogen nemen en verzocht om met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Awb te beslissen dat de beperkte kennisneming gerechtvaardigd is.
Bij beslissing van 18 oktober 2019 heeft de rechter-commissaris de beperking van de kennisneming van de stukken waarvoor het verzoek is gedaan gerechtvaardigd geacht.
Nu alleen van de derde partij - en niet ook van eisers - toestemming ex artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb is ontvangen, heeft de rechtbank zonder kennisneming van deze stukken uitspraak gedaan.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 december 2019
.Eisers en de derde partij zijn met bericht van verhindering niet verschenen. ACM heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden.
.Eisers en de derde partij zijn met bericht van verhindering niet verschenen. ACM heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden.
Overwegingen
Regelgeving
1. Hoofdstuk 4b van de Mw stelt regels voor bestuursorganen die economische activiteiten verrichten (bijvoorbeeld het bij afnemers in rekening brengen van de integrale kosten van een product of dienst). In artikel 25h, vijfde lid, van de Mw is bepaald dat hoofdstuk 4b van de Mw niet van toepassing is op economische activiteiten die plaatsvinden in het algemeen belang.
Inleiding en besluitvorming
2. Bij besluit van 25 juni 2014 (algemeen belangbesluit), bekendgemaakt op 25 juni 2014, heeft de raad van de gemeente Groningen - onder meer - het aanbieden van beschermingsbewind door de Gemeentelijke Krediet Bank (GKB) aangemerkt als een activiteit in het kader van het algemeen belang als bedoeld in artikel 25h, vijfde lid, van de Mw.
3. Beschermingsbewind houdt in dat een bewindvoerder voor onbepaalde tijd de volledige financiële verantwoordelijkheid overneemt van mensen die zelf deze verantwoordelijkheid niet meer kunnen dragen. Beschermingsbewind is bedoeld voor mensen die om lichamelijke of psychische redenen tijdelijk of blijvend niet in staat zijn om hun financiële belangen te behartigen. De bewindvoerderskosten worden in beginsel gedragen door de mensen aan wie de dienst beschermingsbewind wordt verleend. Mensen met een laag inkomen kunnen aanspraak maken op een vergoeding van de bewindvoerderskosten via de bijzondere bijstand. Mensen hebben recht op een vergoeding uit de bijzondere bijstand als zij de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan niet zelf kunnen betalen.
4. Eisers zijn zowel aanbieder van de dienst beschermingsbewind als vertegenwoordiger van aanbieders van deze dienst in de gemeente Groningen. Eisers hebben destijds tegen het algemeen belangbesluit geen bezwaar gemaakt.
5. Per 1 maart 2018 heeft de gemeente nieuwe beleidsregels, “Bijzondere bijstand beschermingsbewind”, ingevoerd. Deze beleidsregels komen er - kort gezegd - op neer dat de kosten van beschermingsbewind niet langer worden vergoed vanuit de bijzondere bijstand.
6. Eisers hebben het verzoek om handhaving ingediend, omdat volgens hen door de invoering van de onder 5 genoemde beleidsregels de bewindvoering die wordt aangeboden via externe commerciële kantoren binnen de gemeente Groningen feitelijk niet meer mogelijk is. Dat de dienst beschermingsbewind feitelijk alleen nog door de gemeente zelf kan worden aangeboden, is volgens eisers een uitbreiding van het algemeen belangbesluit. Die uitbreiding is niet genoemd in het algemeen belangbesluit en is evenmin voor eisers te voorzien geweest. Eisers stellen dat het algemeen belangbesluit destijds is genomen om kwetsbare groepen te beschermen tegen louche aanbieders. Die onderbouwing is niet van toepassing op de huidige situatie, omdat aan de nieuwe beleidsregels enkel financiële motieven ten grondslag liggen. De gemeente wenst de kosten van beschermingsbewind terug te brengen en daarnaast meer invloed te krijgen op de in- en uitstroom. Volgens eisers wordt de werking van het algemeen belangbesluit door de nieuwe beleidsregel dusdanig opgerekt dat de gemeente particuliere ondernemingen uit de markt drukt en daarmee in strijd handelt met (de strekking van) de Wet Markt en Overheid (hoofdstuk 4b van de Mw).
7. De rechtbank overweegt allereerst dat - anders dan eisers in beroep betogen - een algemeen belangbesluit als hier aan de orde is aan te merken als een concretiserend besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift in de zin van artikel 8:3 van Pro de Awb. Er is dus sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen op grond van artikel 8:1 van Pro de Awb beroep open staat (zie ook de uitspraak van 21 december 2016 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven, ECLI:NL:CBB:2016:414). De rechtbank stelt vast dat het algemeen belangbesluit niet door eisers is betwist en in rechte vaststaat.
8. Door het algemeen belangbesluit is hoofdstuk 4b van de Mw niet van toepassing op het aanbieden van de dienst beschermingsbewind en is deze dienst uitgezonderd van het toezicht van ACM. De rechtbank is met ACM van oordeel dat de dienst die de gemeente aanbiedt ook na de vaststelling van de onder 5 genoemde beleidsregels nog steeds is aan te merken als beschermingsbewind in de zin van het algemeen belangbesluit. Dat met deze beleidsregels de omstandigheden veranderen waaronder de gemeente deze dienst verleent, maakt dat niet anders. In de kern blijft sprake van het aanbieden van beschermingsbewind als een dienst van algemeen belang door de gemeente. Omdat hoofdstuk 4b van de Mw door het algemeen belangbesluit niet van toepassing is, komt ACM niet aan de beoordeling van de in hoofdstuk 4b van de Mw genoemde gedragsregels toe. Anders dan eisers menen is er in dit geval dus (nog steeds) geen rol weggelegd voor ACM.
9. Het beroep is dan ook ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Lunenberg, voorzitter, en mr. T. Boesman en mr. S.A. de Vries, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Traousis – van Wingaarden, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 16 januari 2020.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.