Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 17/4017
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 juni 2018 in de zaak tussen
het rechtspersoonlijkheid bezittende academisch ziekenhuis bij de openbare universiteit te Rotterdam (handelend onder de naam Erasmus Medisch Centrum), te Rotterdam, eiseres,
gemachtigde: mr. drs. M. Woestenenk,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. M.M. de Vries.
Procesverloop
Bij besluit van 23 mei 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning (revisie) verleend als bedoeld in artikel 2.6 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor de inrichting aan het Dr. Molewaterplein 40 te Rotterdam.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres en verweerder hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 maart 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door A.F. Kooyman (manager veiligheid en milieu) en W. Broer. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door B. van Haaster (senior vergunningverlener bij DCMR Milieudienst Rijnmond) en R. Huybregts (senior vakspecialist lucht bij DCMR Milieudienst Rijnmond).
Overwegingen
1. Eiseres heeft een revisievergunning aangevraagd in verband met het samenvoegen van drie (voormalige) inrichtingen, te weten het Sophia Kinderziekenhuis, het Erasmus Medisch Centrum (voorheen Dijkzigt) en de Medische Faculteit tot één inrichting.
2.1. Op grond van artikel 1.1, tweede lid, van de Wabo is met betrekking tot de betekenis van de begrippen «gevolgen voor het milieu» en «bescherming van het milieu» in deze wet en de daarop berustende bepalingen artikel 1.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer (Wm) van overeenkomstige toepassing.
In artikel 1.1., tweede lid, van de Wm is bepaald dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen:
a. onder gevolgen voor het milieu in ieder geval worden verstaan gevolgen voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, van water, bodem en lucht en van landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden en van de beheersing van het klimaat, alsmede van de relaties daartussen;
b. onder gevolgen voor het milieu mede worden verstaan gevolgen die verband houden met een doelmatig beheer van afvalstoffen of een doelmatig beheer van afvalwater, gevolgen die verband houden met het verbruik van energie en grondstoffen, alsmede gevolgen die verband houden met het verkeer van personen of goederen van en naar de inrichting;
c. (..)
Artikel 2.14, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de Wabo bepaalt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval de gevolgen voor het milieu daarvan betrekt, mede in hun onderlinge samenhang bezien, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, mede gezien de technische kenmerken en de geografische ligging.
Op grond van artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo worden aan een omgevingsvergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens onder meer artikel 2.14 van de Wabo.
2.2. Artikel 5.7, eerste lid, onder d van het Besluit omgevingsrecht (Bor) bepaalt dat aan de omgevingsvergunning in ieder geval de in aanmerking komende voorschriften worden verbonden met betrekking tot het beperken van de nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer van personen of goederen van en naar de inrichting.
3. Voorschrift 6.1 van het bestreden besluit bevat bepalingen met betrekking tot het Besparingsplan vervoer. Deze voorschriften luiden als volgt:
6.1.1
Vergunninghouder dient een besparingsplan vervoer in te dienen bij het bevoegd gezag met
focus op mogelijkheden ter beperking van de nadelige gevolgen voor het milieu van het
goederenvervoer en personenvervoer over de weg van en naar de locaties van Erasmus MC.
Hierbij dienen ten minste de relevante verbetermaatregelen, die zijn opgenomen in de landelijke Handreiking Vervoermanagement, te downloaden op de site van lnfomil
(http://www.infomil.nl/onderwerpen/duurzame/vervoermanapement/), gemotiveerd te worden afgewogen op haalbaarheid in de eigen specifieke situatie.
In elk geval dient in het Besparingsplan vervoer aandacht te worden besteed aan de volgende aspecten:
a inventarisatie van de emissies van transport over de weg, met eigen of geleasde
voertuigen dan wel voertuigen, die in opdracht van vergunninghouder door derden worden
ingezet, ten minste voor de parameters NO2, fijn stof en verkeerslawaai (dB);
b. inventarisatie van maatregelen die leiden tot reductie van transportemissies over de weg,
in de keten van toeleveranciers naar de locaties van Erasmus MC en (voor zover
beïnvloedbaar) vice versa (duurzaam inkopen) Ook maatregelen ter beperking van
transportemissies door afvoer van reststoffen*, dienen hierbij te worden betrokken;
c. inventarisatie van maatregelen gericht op beperking van emissies als gevolg van zakelijk
personenverkeer en bezoekersverkeer;
d. motivatie of deze maatregelen uit oogpunt van de wettelijke zorgplicht ter beperking van
transportemissies en uit oogpunt van kosteneffectiviteit, met inachtname van lokaal beleid
en actuele kennis over maatregelen ter verschoning van wegtransport, al dan niet, binnen
een termijn van vier jaren, worden gerealiseerd.
*substantiële transportstromen van (afval)stoffen/materialen die van de inrichting moeten
worden afgevoerd voor opslag/verwerking/hergebruik
6.1.2
Binnen zes maanden na inwerkingtreding van de vergunning dient de opzet van het onderzoek, als bedoeld in voorschrift 6.1.1, overgelegd te worden aan het bevoegd gezag. Naar aanleiding van de opzet kan het bevoegd gezag nadere eisen stellen ten aanzien van de te onderzoeken opties en de te gebruiken technische en economische berekeningsmethoden, inzake de onderwerpen genoemd in voorschrift 6.1.1.
6.1.3
Binnen twaalf maanden na inwerkingtreding van de vergunning dient de rapportage van het
onderzoek als bedoeld in voorschrift 6.1.1, ter beoordeling aan het bevoegd gezag te worden gezonden.
6.1.4
Vergunninghouder moet eenmaal per vier jaar het besparingsplan vervoer, als bedoeld in
voorschrift 6.1.1, actualiseren en ter beoordeling zenden aan het bevoegd gezag.
4. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat een besparingsplan vervoer moet worden opgesteld waarin wordt gemotiveerd dat aan de wettelijke zorgplicht van artikel 1.1 van de Wm wordt voldaan. Wat betreft goederenverkeer, zakelijk personenverkeer en bezoekersverkeer zijn nog diverse verbetermaatregelen genoemd in de landelijke Handreiking Vervoermanagement, die door eiseres niet of niet voldoende zijn gemotiveerd op haalbaarheid in de eigen specifieke situatie. In het Besparingsplan vervoer moeten worden opgenomen de relevante vervoersstromen over de weg, van en naar de locaties van Erasmus MC en de transportemissies (in elke geval NOx, fijn stof en verkeerslawaai). Aanbevolen wordt om in het Besparingsplan, in de samenhang met deze emissies, ook de effecten van verbetermaatregelen in beeld te brengen voor brandstofverbruik en CO2-transportemissies. Kosteneffectieve maatregelen om tot beperking van transportemissies te komen leiden in het overgrote deel van de gevallen ook tot beperking van brandstofverbruik en beperking van CO2-emissies. Het transparant maken van brandstofverbruik en transportemissies biedt inzicht in sturingsmogelijkheden voor het treffen van de meest kosteneffectieve verbetermaatregelen en biedt tevens een basis voor monitoring en evaluatie van (effecten van) getroffen maatregelen. Daarnaast wordt in het Besparingsplan gemotiveerd welke van de verbetermaatregelen, die zijn opgenomen in de landelijke Handreiking Vervoermanagement, het bedrijf getroffen heeft of nog gaat treffen om de nadelige gevolgen van het milieu zoveel als mogelijk te beperken, inclusief een plan van aanpak voor uitvoering van verbetermaatregelen.
5. Eiseres stelt in beroep dat de Handreiking Vervoermanagement niet één op één voorgeschreven kan worden als basis voor een onderzoekvoorschrift. Naar de mening van eiseres dient verweerder via vergunningvoorschriften aan te geven op welke punten nog iets gemist wordt, en wat er om welke reden nog moet worden onderzocht en afgewogen. Het vergunningvoorschrift is onvoldoende toegesneden op de in de vergunningaanvraag beschreven bedrijfssituatie van eiseres. Voorschrift 6.1 voldoet naar de mening van eiseres evenmin aan het rechtszekerheidsbeginsel, omdat onduidelijk is wat precies van haar wordt verlangd. Naar de mening van eiseres voldoet voorschrift 6.1 ook niet aan de het evenredigheidsbeginsel. De gevolgen van het voorschrift in de huidige redactie zijn immers dat er nog meer en nog verdergaand kostbaar en tijdrovend onderzoek moet worden gedaan, terwijl de meerwaarde daarvan voor milieu en gezondheid slechts marginaal zal zijn, juist omdat het Erasmus MC al lang en intensief zorgt voor concrete maatregelen op het gebied van verkeer en vervoer.
6.Handreiking Vervoermanagement
De rechtbank stelt, onder verwijzing naar pagina 39 van het bestreden besluit, voorop dat niet de Handreiking Vervoermanagement maar de hiervoor onder 2.1 aangehaalde bepalingen in de Wm, Wabo en het Bor aan het bestreden besluit ten grondslag liggen. De omstandigheid dat de Handreiking Vervoermanagement uit lijkt te gaan van de algemene zorgplichtbepaling in artikel 1.1a van de Wm als juridische grondslag van vervoermanagement kan hieraan niet afdoen. De Handreiking Vervoermanagement is bedoeld om bedrijven en het bevoegd gezag een hulpmiddel te bieden waarmee kan worden nagegaan of voldoende wordt gedaan om de nadelige gevolgen voor het milieu van bedrijfsgerelateerd transport zoveel mogelijk te beperken. Hiervoor kan het bevoegd gezag van de drijver van een inrichting informatie verlangen over de maatregelen die zijn of nog moeten worden getroffen om de nadelige gevolgen van de vervoersbewegingen te voorkomen dan wel te beperken. Dit kan het bevoegd gezag doen door voorschriften hierover aan de vergunning te verbinden, zoals verweerder in dit geval ook heeft gedaan.
Met betrekking tot het eerst ter zitting ingenomen standpunt van eiseres dat de Handreiking Vervoermanagement niet van toepassing is, omdat eiseres niet over eigen vrachtwagens beschikt, overweegt de rechtbank dat uit pagina 11 van de Handreiking voortvloeit dat zowel eigen voertuigen als bedrijfsvoertuigen van derden waarop eiseres invloed heeft, meetellen bij de drempelwaarden voor vervoersrelevantie bij goederenvervoer over de weg.
7.Motivering vergunningvoorschrift
De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit uiteen heeft gezet waarom wat betreft het goederenverkeer, zakelijk personenverkeer en bezoekersverkeer diverse verbetermaatregelen in de Handreiking Vervoermanagement niet of niet voldoende zijn gemotiveerd op haalbaarheid in de eigen specifieke situatie. Ten aanzien van goederenvervoer heeft verweerder immers opgemerkt dat voor een groot aantal maatregelen in het door eiseres aan verweerder verstrekte Exceldocument kort door eiseres is weergegeven dat beperkte sturing mogelijk is middels aanbesteding en inkoop, zonder dat is aangegeven welke verbeteringen dan worden beoogd. Verweerder heeft erop gewezen dat met name aandacht is gewenst voor het bevorderen van het gebruik van schonere voertuigen/brandstoffen (LNG, hybride, elektrisch, waterstof), diverse logistieke maatregelen, bevorderen van maatregelen ter beperking van verkeerslawaai (type band, banden op spanning, rijgedrag, laden/lossen) en maatregelen ter beperking van de impact van afvoer van goederen/afvalstoffen. Met het oog op zakelijk personenvervoer en bezoekersverkeer is volgens het bestreden besluit nadere specifieke aandacht gewenst voor maatregelen ter bevordering van het gebruik van OV en fiets, E-bikes, E-scooters en gebruik van (parkeerplaatsen voor) elektrische en hybride voertuigen.
In het bestreden besluit is bovendien uiteengezet dat, om te kunnen vaststellen of door de inrichting adequate maatregelen zijn getroffen om de nadelige gevolgen voor het milieu van transport van en naar de inrichting zoveel als mogelijk te beperken, informatie nodig is over transportstromen van en naar de inrichting en over de effecten van deze transportstromen, met name ten aanzien van de meest kritische parameters NOx , fijn stof, CO2 en verkeerslawaai (0-meting). Het transparant maken van brandstofverbruik en transportemissies biedt inzicht in de mogelijkheden de meest kosteneffectieve verbetermaatregelen te treffen en biedt tevens een basis voor monitoring en evaluatie van (effecten van) getroffen maatregelen.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met het voorgaande voldoende gemotiveerd welke informatie hij nodig acht, waarom hij het verschaffen van de gevraagde gegevens in dit geval ter bescherming van het milieu nodig acht en wat hij hiermee zal gaan doen. Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat evenmin kan worden gezegd dat verweerder met het stellen van de voorschriften met betrekking tot het Besparingsplan vervoer de grondslag van de aanvraag heeft verlaten. Met voorschrift 6.1 wordt eiseres slechts verplicht tot het instellen van een onderzoek naar de mogelijkheid tot het beperken van emissies. Eerst nadat het onderzoek is uitgevoerd vindt door verweerder beoordeling plaats welke mogelijke maatregelen haalbaar zijn en zal hierover eventueel een afzonderlijk besluit worden genomen dat vatbaar is voor bezwaar en beroep.
8.Rechtszekerheid
Verweerder heeft in het bestreden besluit ter uitwerking van voorschrift 6.1.1 verwezen naar het format voor een adequaat Besparingsplan vervoer dat is opgenomen in bijlage 2a en 2b van de Handreiking Vervoermanagement. Als een plan volgens dit format wordt ingediend, wordt aan voorschrift 6.1.1 voldaan. Bijlage 2a van de Handreiking geeft een beeld van de onderwerpen die in een (0-) meting moeten zijn opgenomen. Niet in geschil is dat eiseres geen nulmeting heeft verricht van de relevante emissies die vervoersgerelateerd zijn (NOx , fijn stof, CO2). Bijlage 2b van de Handreiking geeft een format voor een planning van maatregelen. Zoals reeds onder punt 7 is overwogen heeft verweerder in het bestreden besluit in reactie op het overgelegde Excelbestand nader uiteengezet op welke punten de voorgestelde verbetermaatregelen voor goederenvervoer, zakelijk personenverkeer en bezoekersverkeer nadere toelichting behoeven. Gelet hierop en daarbij in aanmerking genomen dat uit de stukken blijkt dat verweerder herhaaldelijk heeft toegelicht op welke wijze invulling dient te worden gegeven aan het Besparingsplan vervoer, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het rechtszekerheidsbeginsel. Tegen het stellen van nadere eisen naar aanleiding van de onderzoeksopzet staat bovendien bezwaar en beroep open.
9.Evenredigheidsbeginsel
De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de in voorschrift 6.1 van het bestreden besluit opgelegde onderzoekverplichting evenmin in strijd heeft gehandeld met het evenredigheidsbeginsel. Hiertoe overweegt de rechtbank dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat een aanzienlijk deel van de aan de inrichting gerelateerde emissies transportgerelateerd is en met de onderzoekverplichting van voorschrift 6.1 juist wordt beoogd informatie te verschaffen over de maatregelen die zijn of nog moeten worden getroffen om de nadelige gevolgen van deze vervoersbewegingen te voorkomen dan wel te beperken. De omstandigheid dat door eiseres verdergaand onderzoek moet worden gedaan, kan hieraan niet afdoen.
10. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, voorzitter, en mr. E.R. Houweling en mr. C.W. van Hoorn, leden, in aanwezigheid van mr. J.V. Baan-de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 juni 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.