Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Zittingsplaats Dordrecht
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 17/715
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer als bedoeld in artikel 8:80a van de Algemene wet bestuursrecht van 20 maart 2018 in de zaak tussen
[eiser], te Zwijndrecht, eiser, wettelijk vertegenwoordigd door zijn moeder,
[naam 1] ,
gemachtigde: [naam gemachtigde] ,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zwijndrecht, verweerder,
gemachtigde: mr. drs. J.E. Ossewaarde.
Procesverloop
Bij besluit van 21 december 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 24 juni 2016 (het primaire besluit) ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 november 2017. De moeder van eiser is verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van eiser. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] .
Overwegingen
1.1.
Eiser, geboren op [geboortedatum] , is enig kind en woont bij zijn ouders. Hij is bekend met verborgen reflux, hypermobiliteit, verstoppingen, een overactieve blaas, astma en hartproblemen. Daarnaast is er bij hem het syndroom van Asperger, ADHD en hoogbegaafdheid vastgesteld. Eiser ontving op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) een persoonsgebonden budget (pgb) voor begeleiding individueel te verrichten door een professional en door zijn moeder. Hij ontving daarnaast zorg in natura voor begeleiding groep.
1.2.
Per 1 januari 2015 is als gevolg van de inwerkingtreding van de Jeugdwet de verantwoordelijkheid voor jeugdhulp en bijbehorende pgb’s overgeheveld naar de gemeente. Verweerder heeft de bestaande indicatie van eiser verlengd tot 1 mei 2016.
1.3.
Op 30 maart 2016 heeft de moeder van eiser een aanvraag gedaan voor jeugdhulp op grond van de Jeugdwet.
2.1.
Bij besluit van 24 juni 2016 heeft verweerder eiser voor de periode van 1 juni 2016 tot en met 31 mei 2017 geïndiceerd voor gespecialiseerde begeleiding (psy) (begeleiding door een hulpverlener), gedurende 140 minuten per week, in de vorm van een pgb, en voor dagactiviteit VG kind licht (dagbesteding), gedurende twee dagdelen per week, in de vorm van zorg in natura.
2.2.
Bij het primaire besluit heeft verweerder eiser niet meer geïndiceerd voor begeleiding door zijn moeder. Verweerder heeft voor een overgangsperiode van 1 juni 2016 tot en met 24 augustus 2016 nog wel een pgb toegekend voor begeleiding door eisers moeder, gedurende 240 minuten per week. Het primaire besluit is gebaseerd op het actieplan dat op 3 mei 2016 door de casusregisseur is opgesteld (het actieplan).
2.3.
Bij besluit van 10 januari 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dordrecht (lees: verweerder) eiser een dwangsom toegekend wegens het niet tijdig beslissen op het door eiser tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar.
3. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat jeugdhulp aanvullend is op wat ouders en jeugdigen zelf dan wel met hun sociale netwerk of een algemene voorziening kunnen organiseren. Volgens verweerder wordt het gezin in staat geacht eiser de voor hem benodigde zorg en begeleiding te geven. Ter zitting heeft verweerder medegedeeld dat aan de in het actieplan opgenomen zorgvraag voldoende is tegemoetgekomen met het onder 2.1. genoemde besluit tot toekenning van dagbesteding en begeleiding door een hulpverlener. Het is gebruikelijk dat wanneer een kind extra oefening nodig heeft met betrekking tot bijvoorbeeld dagstructuur, ouders dit doen om de ontwikkeling van hun kind te stimuleren zonder daarvoor betaald te worden. Het pgb is onder de Jeugdwet niet bedoeld om het inkomen aan te vullen of een inkomensderving op te vangen. In zijn verweerschrift heeft verweerder medegedeeld dat de drempel voor gebruikelijke zorg (meer dan twee uur) niet langer ten grondslag ligt aan het bestreden besluit.
4. Eiser stelt in beroep – samengevat weergegeven – dat het onderzoek door verweerder niet zorgvuldig is geweest. Hij beroept zich op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 1 mei 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:1477). Door het karakter van zijn beperkingen kan de zorg die zijn moeder verleent niet door een professional verleend worden. Het gaat, gelet op de vele woede-uitbarstingen, om variabele zorg en om zorg op onverwachte momenten. Eiser heeft zijn moeder als zorgverlener nodig. De moeder kan de zorg alleen leveren indien daar een vergoeding tegenover staat. Zonder vergoeding zal zij buitenshuis moeten gaan werken. Om die reden is geen sprake van zorg die op eigen kracht kan worden verleend. De moeder hoeft de begeleiding niet als vrijwillige mantelzorg te leveren. Voorheen was de begeleiding door de moeder wel geïndiceerd. Ter zitting is medegedeeld dat boosheid bestaat over de besluitvorming, waaronder de plicht het actieplan te ondertekenen, het niet tijdig beslissen, de hoogte van de toegekende dwangsom, het niet uitbetalen van de toegekende dwangsom, het niet horen en de onduidelijkheid over wie verantwoordelijk is voor de besluitvorming. Verder is sprake van een verboden delegatie van bevoegdheden. Bij gegrondverklaring van het beroep verzoekt eiser om toekenning van een pgb voor de van 1 juni 2016 tot 13 februari 2017 verleende begeleiding, gedurende minstens twee uur per dag (€ 20,- per uur). Door het te laat indiceren van de onder 2.1. genoemde dagbesteding was het onmogelijk om in de zomer van 2016 voor eiser passende en continuerende zorg in te kopen. Hierdoor is het dagritme van eiser zo verstoord geraakt dat hij in een crisissituatie is beland. Verweerder is aansprakelijk voor de hierdoor geleden schade.
5.1.
De rechtbank stelt voorop dat de schade als gevolg van het te laat toekennen van de onder 2.1. genoemde dagbesteding buiten de omvang van dit geding valt, nu de schade als gevolg van het niet kunnen inkopen van dagbesteding een gevolg is van een ander besluit dan het primaire besluit dan wel het bestreden besluit. De rechtbank zal het beroepschrift evenwel aanmerken als verzoekschrift in de zin van artikel 8:90, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en daaraan een nieuw zaaksnummer toekennen dat in een aparte procedure behandeld zal worden.
5.2.
Nu verweerder ter zitting te kennen heeft gegeven de bij besluit van 10 januari 2017 toegekende dwangsom nader te bezien en partijen hebben aangegeven hier in onderling overleg te zullen uitkomen, zal de hierna te verrichten beoordeling beperkt blijven tot de afwijzing van de aanvraag om een pgb voor de door de moeder van eiser te verlenen begeleiding.
6. De rechtbank verwijst voor de hier van toepassing zijnde regelgeving naar de aan deze uitspraak gehechte bijlage.
7.1.
De rechtbank stelt voorop dat een eerder aan eiser afgegeven indicatie voor begeleiding door zijn moeder geen garantie biedt dat deze in de toekomst ook wordt toegekend. Daarbij merkt de rechtbank op dat de eerder onder de AWBZ afgegeven indicatie, na inwerkingtreding van de Jeugdwet, zonder nader onderzoek is verlengd omdat de herindicaties niet tijdig konden plaatsvinden. Overigens heeft verweerder bij het primaire besluit eiser een overgangsperiode van twaalf weken in verband met het niet langer toekennen van een pgb voor de begeleiding door zijn moeder geboden.
7.2.
Naar het oordeel van de rechtbank slaagt de stelling van eiser dat zijn moeder niet bereid is de mantelzorg vrijwillig, zonder betaling, te verlenen, niet. Mantelzorg is aanvullende, niet-beroepsmatige hulpverlening aan ouderen, zieken en andere hulpbehoevenden. De zorg die een ouder aan zijn kind verleent valt onder het recht en de plicht van de ouder, als bedoeld in artikel 247 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek. Dergelijke zorg omvat de verantwoordelijkheid voor het geestelijk en lichamelijk welzijn en de veiligheid van het kind alsmede het bevorderen van de ontwikkeling van zijn persoonlijkheid.
7.3.
In de door eiser genoemde uitspraak van de Raad van 1 mei 2017 is onder meer overwogen dat uit artikel 3:2 van de Awb in samenhang met artikel 2.3 van de Jeugdwet volgt dat het bestuursorgaan voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over jeugdhulp van belang zijnde feiten en af te wegen belangen. Dit brengt met zich dat wanneer een jeugdige of een ouder zich meldt met een vraag voor jeugdhulp het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag van de jeugdige of zijn ouder is. Vervolgens zal het college moeten vaststellen of sprake is van opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en zo ja, welke problemen en stoornissen dat zijn. Eerst wanneer de problemen en stoornissen zijn vastgesteld, kan worden bepaald welke hulp naar aard en omvang nodig is voor de jeugdige om, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau, gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren. Nadat de noodzakelijke hulp in kaart is gebracht, moet worden onderzocht of en in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouder(s) en van het sociale netwerk toereikend zijn om zelf de nodige hulp en ondersteuning te kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een voorziening van jeugdhulp te verlenen.
7.4.
Naar het oordeel van de rechtbank voldoet verweerders onderzoek niet aan de zorgvuldigheidseisen zoals deze door de Raad zijn geconcretiseerd. Uit het actieplan volgt dat de hulpvraag van eiser, de problemen en stoornissen van eiser en de noodzakelijke hulp zijn vastgesteld. Dit is gebeurd naar aanleiding van een gesprek met eisers moeder en psycholoog. De rechtbank heeft geen aanleiding voor het oordeel dat dit deel van het onderzoek onvoldoende zorgvuldig heeft plaatsgevonden. Daarbij betrekt de rechtbank dat in het actieplan onder meer is vermeld dat de begeleiding van de moeder van eiser, naast basiszorg, bestaat uit het bieden van structuur door de dagindeling met pictogrammen te structureren, dat zij eiser leert hoe te reageren in sociale situaties, dat zij eiser praktische zaken leert uit te voeren en vaardigheden met hem oefent en dat zij ingrijpt bij woede uitbarstingen zodat eiser zichzelf niet bezeert. Ook is vermeld dat eiser, naast de begeleiding door zijn moeder, begeleiding door een hulpverlener en dagbesteding ontvangt. Verweerder heeft echter onvoldoende onderzocht of de moeder van eiser op eigen kracht de hulp aan eiser kan blijven verlenen indien daarvoor geen pgb wordt ontvangen. De moeder van eiser heeft verklaard te willen werken, maar dit vanwege de zorg voor eiser niet te kunnen. Verweerder heeft in beginsel gelijk door te stellen dat een pgb niet is bedoeld om het inkomen aan te vullen of om inkomensderving op te vangen, maar naar het oordeel van de rechtbank wordt dat anders indien er moet worden gekozen tussen het verlenen van jeugdhulp of het verkrijgen van een inkomen. Immers, indien het gezinsinkomen te laag is en de moeder van eiser als gevolg daarvan zal moeten gaan werken om in het dagelijkse levensonderhoud te kunnen blijven voorzien, is zij niet in staat eiser de zorg en begeleiding te geven die zij hem nu geeft en die eiser, naar onweersproken vaststaat, ook nodig heeft. Nu verweerder geen onderzoek heeft gedaan naar de financiële consequenties van de weigering van een pgb - wat ook blijkt uit de opmerking in het actieplan dat ouders zichzelf niet meer kunnen inkopen met een pgb, welke opmerking gelet op het voorgaande niet zonder meer juist is - is het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 7:11 van de Awb tot stand is gekomen en is het beroep gegrond.
7.5.
De rechtbank begrijpt dat de besluitvorming en de duur hiervan tot boosheid en frustraties bij eiser en zijn ouders hebben geleid. De stellingen van eiser ten aanzien van de plicht om het actieplan te ondertekenen alvorens primair besluit 1 werd genomen, het niet tijdig beslissen, het niet horen en de onduidelijkheid over wie verantwoordelijk was voor de besluitvorming, wat hiervan verder ook zij, kunnen evenwel niet tot het oordeel leiden dat eiser zonder meer een pgb toegekend moet krijgen voor de door zijn moeder verleende begeleiding.
7.6.
Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te (laten) herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen zal verweerder nader onderzoek moeten doen met inachtneming van wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen onder 7.4.
7.7.
In het kader van dit onderzoek zal eiser binnen drie weken na verzending van deze uitspraak (schriftelijke) informatie aan verweerder moeten verstrekken over de financiële gezinssituatie als bedoeld in 7.4. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op negen weken na verzending van deze tussenuitspraak.
7.8.
Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk mededelen aan de rechtbank. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
8. De rechtbank overweegt dat het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, in beginsel beperkt blijft tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak. Zij zal het in beginsel in strijd met de goede procesorde achten als nieuwe geschilpunten worden ingebracht.
9. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen negen weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak,
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Lunenberg, rechter, in aanwezigheid van J. Bijleveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 maart 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Bijlage
Artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 2.3, eerste lid, van de Jeugdwet bepaalt dat, indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente, voorzieningen treft op het gebied van jeugdhulp en een deskundige toeleiding waarborgt naar advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld:
a. gezond en veilig op te groeien;
b. te groeien naar zelfstandigheid, en
c. voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.
Op grond van het vierde lid van dit artikel houdt het college bij de bepaling van de aangewezen vorm van jeugdhulp redelijkerwijs rekening met:
a. behoeften en persoonskenmerken van de jeugdige en zijn ouders, en
b. de godsdienstige gezindheid, de levensovertuiging en de culturele achtergrond van de jeugdige en zijn ouders.
In artikel 2.9, aanhef en onder a, van de Jeugdwet is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening en met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet in ieder geval regels stelt over de door het college te verlenen individuele voorzieningen en overige voorzieningen, met betrekking tot de voorwaarden voor toekenning en de wijze van beoordeling van, en de afwegingsfactoren bij een individuele voorziening.
Artikel 8.1.1, eerste lid, van de Jeugdwet bepaalt dat indien de jeugdige of zijn ouders dit wensen, het college hun een persoonsgebonden budget verstrekt dat hen in staat stelt de jeugdhulp die tot de individuele voorziening behoort van derden te betrekken.
Op grond van het derde lid van dit artikel kan bij verordening worden bepaald onder welke voorwaarden de persoon aan wie een persoonsgebonden budget wordt verstrekt de jeugdhulp kan betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk.