Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 16/8002
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 december 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te Rozenburg, eiser,
gemachtigde: mr. R. Brouwer,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. E. van Lunteren.
Procesverloop
Bij besluit van 30 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 31 oktober 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 november 2017. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door mr. G.A. de Jong en drs. F.J. Kraan MRE RMT. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. J.M. Geerts.
Overwegingen
1. Op 21 maart 2013 is het bestemmingsplan ‘MFC’ vastgesteld. Het plan maakt de oprichting mogelijk van een multifunctioneel centrum met een zwembad, sporthal en accommodaties voor sociale verenigingen. Bij uitspraak van 2 juli 2014 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is het bestemmingsplan onherroepelijk geworden.
2. Eiser is met zijn echtgenote eigenaar van de woning aan de Zuidhoek 28 te Rozenburg. De tuin grenst nagenoeg aan het plangebied. Eiser stelt dat hij door het bestemmingsplan in een nadeliger positie is gekomen.
3. Verweerder heeft het verzoek afgewezen op basis van een advies van de Johan van Oldenbarnevelt Stichting (JvO) van 23 november 2015. Daarin is geconcludeerd dat er geen sprake is van een planologische verslechtering. In reactie op het bezwaar heeft de JvO een nader planschaderapport opgesteld op 17 mei 2016.
4. Eiser betwist dit standpunt onder verwijzing naar de reactie van het adviesbureau Kraan & De Jong van 28 januari 2016 en het tegenrapport van 6 september 2016 van dit bureau. Daarin is geconcludeerd dat de planvergelijking onjuist is uitgevoerd. Het nieuwe bestemmingsplan biedt twee extra gebruiksmogelijkheden die tot een toename van overlast zullen leiden. Het gaat om het toestaan van horeca en maximaal vijf evenementen per jaar. Die zijn onvoldoende meegewogen. Daarnaast zijn de aspecten bouwhoogte, groenstrook, privacy, lichthinder, schaduwwerking, geluid en de milieunormen onjuist beoordeeld. Eiser verzoekt om advies te vragen aan de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB). De planschadevergoeding zou volgens eiser € 3.900,- moeten bedragen.
5. Op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) kent verweerder degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
6. Bij de beoordeling van een verzoek om een tegemoetkoming in planschade dient op basis van een geobjectiveerde vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime te worden onderzocht of de verzoeker door de planologische wijziging in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kan onderscheidenlijk kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.
7.1.
Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling (zie overweging 8.3 van de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582) mag een bestuursorgaan, indien in een advies van een door dat bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze verslag is gedaan van het door de deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, bij het nemen van een besluit van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. In hetgeen eiser heeft aangevoerd alsmede de second opinion ziet de rechtbank geen reden voor twijfel en er is om die reden geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet op de adviezen van zijn deskundige mocht afgaan. Dit oordeel wordt als volgt gemotiveerd.
Horeca
7.2.1.
Eiser stelt dat de nadrukkelijke vermelding van niet alleen ondergeschikte maar ook bijbehorende horeca een zwaardere impact heeft dan verweerder meent. De horeca vormt nu een integraal onderdeel van de bestemming, terwijl dat voorheen niet vanzelfsprekend was.
7.2.2.
In het voorgaande bestemmingsplan ’West-Blankenburg’ waren de gronden waar het hier om gaat bestemd voor openbare en bijzondere doeleinden, waaronder gebouwen ten dienste van openbaar bestuur, de dienstverlening van overheidswege, het verenigingsleven, de godsdienstuitoefening, het onderwijs, de verzorging en huisvesting van bejaarden en de volksgezondheid.
In het nieuwe bestemmingsplan hebben de desbetreffende gronden de bestemming ‘Gemengd’. Daarover is in artikel 3 van de planregels bepaald:
3.1.
Bestemmingsomschrijving
De voor ‘Gemengd’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. a) sport;
b) verenigingsleven;
c) bij de onder a en b genoemde functies behorende en daaraan ondergeschikte horeca;
(…).
7.2.3.
Volgens verweerder is er geen sprake van nadeel omdat er materieel gezien geen wijziging is. Onder het voorgaande bestemmingsplan was eveneens horeca toegestaan. De mogelijke aanwezigheid van horeca is nu expliciet gemaakt maar niet wezenlijk anders dan voorheen.
7.2.4.
De rechtbank overweegt dat het hier niet gaat om een zelfstandige horecabestemming. De horecamogelijkheden bij de bestemming ‘Gemengd’ van het nieuwe bestemmingsplan zijn nadrukkelijk ondergeschikt gemaakt aan de onder die bestemming vallende functies sport en verenigingsleven. Verenigingsleven viel ook al onder de oude bestemming. Onweersproken is ook dat onder de vigeur van het oude bestemmingsplan ook enige horeca was toegestaan, zij het dat dit niet expliciet stond vermeld in het bestemmingsplan. Gelet op de opsomming van openbare en bijzondere doeleinden in het oude bestemmingplan, met name een verzorgingshuis voor bejaarden en verenigingsleven, was de aanwezigheid van een beperkte vorm van horeca daarbij ook te verwachten. Met verweerder ziet de rechtbank in dat opzicht geen wezenlijk verschil tussen de beide regimes. De stelling dat bij de bestemming behorende en daaraan ondergeschikte horeca in het nieuwe bestemmingsplan een integraal onderdeel van de bestemming is, maakt dat niet anders, omdat voorheen die vorm van horeca al inherent was aan de bestemming. In ieder geval heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een zodanige verruiming van de mogelijkheden op dat punt dat hij daardoor schade lijdt die ook voor vergoeding in aanmerking zou moeten komen.
Evenementen
7.3.1.
Eiser stelt een aantasting van zijn woon- en leefklimaat als gevolg van de in het nieuwe bestemmingsplan onder 3.4 vermelde specifieke gebruiksregel: evenementen zijn toegestaan met een maximum aantal van 5 per jaar. Eiser verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2026). Hij meent dat de desbetreffende gronden nu zijn bestemd voor evenementen en dat die gemakkelijk meerdere dagen of weken in beslag kunnen nemen.
7.3.2.
Verweerder heeft er terecht op gewezen dat de gronden niet zijn bestemd voor evenementen of recreatie. Dat betekent dat het nieuwe bestemmingsplan op zich geen mogelijkheden biedt voor evenementen ter plaatse. In zoverre is de situatie anders dan in de uitspraak van de Afdeling waarnaar eiser verwijst. Daarin was aan de orde of een bepaald evenement paste in de bestemming ‘Recreatie’. Uit die uitspraak volgt wel dat in uitzonderlijke gevallen kan worden aangenomen dat een bestemmingsplan zich niet verzet tegen kortdurend en incidenteel gebruik van een perceel in strijd met het bestemmingsplan, in welk geval geen omgevingsvergunning nodig is. Evenwel moet niet te snel worden aangenomen dat het gebruik kortdurend en incidenteel is, aldus de Afdeling. Daaruit volgt dat evenementen - met enige omvang - niet zomaar kunnen worden toegestaan als het bestemmingsplan dat niet uitdrukkelijk mogelijk maakt. Dat is hier niet het geval. Er is uitsluitend een maximum gesteld aan het aantal evenementen dat jaarlijks mag plaatsvinden. Daarbij kan het in dit geval dus, zonder nadere regeling, ondanks de ruime planologische definitie van ‘evenement’ alleen maar gaan om kleinschalige en kortdurende evenementen. Niet aannemelijk is gemaakt dat de gebruiksregel een verruiming van de mogelijkheden biedt, waardoor eiser nadeel lijdt.
Bouwhoogte
7.4.1.
Eiser acht niet inzichtelijk gemaakt waarom voorheen de maximale bouwhoogte 12,25 meter bedroeg tot bijna op de perceelsgrens. Eiser stelt dat verweerder ontoereikend heeft gemotiveerd hoe hij aan dat getal komt. Volgens eiser valt niet in te zien waarom er geen sprake is van een bouwblok.
7.4.2.
In het advies van de JvO van 23 november 2015 is op pagina 11 bovenaan aan de hand van de bepalingen van de Bouwverordening Rotterdam 2000 (BVo), die hier aanvullende werking hebben, uiteengezet hoe de maximale bouwhoogte onder het oude bestemmingplan is berekend. De rechtbank acht die berekening weliswaar ingewikkeld, maar dat betekent nog niet dat de berekening onvoldoende inzichtelijk is. Aan de hand van de bepalingen, toegepast op de feitelijke situatie, de naastliggende gebouwen aan de Zuidhoek en de bebouwing van de Zuidzijde, is vastgesteld wat in dit geval de voorgevelrooilijn is en hoe hoog een gebouw op die plaats mag zijn. Van daaruit is de maximale bouwhoogte in de achtergevelrooilijn bepaald. Daarvoor is bepalend of er een tegenoverliggende achtergevelrooilijn is in een bouwblok. Dat volgt uit artikel 2.5.21, eerste lid, van de BVo. Nu die hier ontbreekt is geen sprake van een bouwblok. Bij gebrek aan een tegenoverliggende achtergevelrooilijn mag volgens de laatste zin van het eerste lid van artikel 2.5.21 het bouwwerk in het vlak door de achtergevelrooilijn niet hoger zijn dan in het vlak door de voorgevelrooilijn, derhalve 12.25 meter. De rechtbank ziet geen motiveringsgebrek op dit punt.
Groenstrook
7.5.
Eiser stelt ten onrechte dat de planvergelijking op het punt van de groenstrook onvolledig is omdat daarop niet is ingegaan in het advies van verweerder. De rechtbank stelt vast dat de bestemming ‘Groen’ genoemd is op pagina 12 van het rapport van de JvO van 23 november 2015. De bebouwingsmogelijkheden aldaar zijn ‘zeer beperkt’ genoemd. Volgens het tweede rapport van de JvO van 17 mei 2016 waren er voorheen eveneens (beperkte) bebouwingsmogelijkheden, zodat er op dit punt geen sprake is van een nadeliger situatie. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het advies van de JvO op dit punt niet deugdelijk is.
Ter zitting heeft eiser betoogd dat vanwege het ontbreken van een maximumhoogte in de planregels op grond van de aanvullende regels in de BVo een geluidsscherm van 15 meter hoog kan worden geplaatst. Eiser heeft ter onderbouwing gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:985).
Daargelaten of dit een nadere onderbouwing is van de beroepsgrond of, zoals verweerder heeft gesteld, een pas ter zitting aangevoerde nieuwe beroepsgrond, gaat die verwijzing niet op. Er is geen sprake van een gelijk geval. In de uitspraak van de Afdeling is verwezen naar artikel 2.5.24 in de Bouwverordening Waddinxveen. De overeenkomstige bepaling ontbreekt in de Rotterdamse BVo. Bovendien ging het in de uitspraak van de Afdeling om gronden met de bestemming Verkeer, waarin een geluidsscherm past. De Afdeling achtte overigens een geluidsscherm van meer dan 13 meter met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten. Zelfs een geluidsscherm van die hoogte kan niet worden aangemerkt als passend in de bestemming ‘Groen’, zoals genoemd onder 4.2 van de bouwregels in het bestemmingsplan MFC.
Geluid
7.6.1.
Eiser heeft in beroep aangevoerd dat in het advies van de bezwaarcommissie onvoldoende is ingegaan op zijn argumenten inzake geluid zoals genoemd in de second opinion van 6 september 2016. Daarin is geconcludeerd dat geluidhinder zal toenemen in de nieuwe situatie vanwege sport in de buitenlucht, parkeren, de horeca en de evenementen. Een geluidsscherm mag daarbij niet worden betrokken, aldus de second opinion.
7.6.2.
In het rapport van de JvO is verwezen naar het onderzoek dat in het kader van de bestemmingplanprocedure is gedaan naar - onder meer - de geluidsbelasting. Daarin is geconcludeerd dat in de dag-, avond- en nachtperiode aan de toetsingswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en het maximale geluidsniveau wordt voldaan. Ter hoogte van één blok woningen wordt in de nachtperiode een overschrijding van 1 dB vastgesteld, welke overschrijding minimaal is. Wanneer er een geluidsscherm wordt geplaatst wordt de geluidbelasting gereduceerd tot de toetsingswaarde. Voorts is in het nader advies van de JvO herhaald dat de gebruiksmogelijkheden van de beide planologische regimes elkaar nauwelijks ontlopen, zodat geen sprake is van een verslechtering.
7.6.3.
De rechtbank stelt vast dat de conclusie van verweerder is gebaseerd op het akoestisch onderzoek en de planvergelijking. In de second opinion is daartegenover zonder meer gesteld dat er een toename zal zijn van geluidhinder. Als onderbouwing is daarbij gewezen op de verruimde mogelijkheden die het nieuwe plan volgens eiser biedt, met name op het punt van de horeca en de evenementen. Zoals hierboven is overwogen volgt de rechtbank eiser daarin niet. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat er in de nieuwe planologische situatie meer geluidsoverlast valt te verwachten dan onder het oude regime.
De vraag of daarbij het geluidsscherm mag worden betrokken, kan in het licht daarvan in het midden blijven. In het verweerschrift is terecht opgemerkt dat het geluidsscherm geen wezenlijk onderdeel van de planvergelijking is. De omstandigheid dat in de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2014 over het bestemmingplan op het geluidsscherm is ingegaan hangt samen met de andere toets die daar aan de orde was, namelijk of het bestemmingplan in redelijkheid strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In dit geval staat ter beoordeling of het nieuwe bestemmingsplan leidt tot een verslechtering voor eiser ten opzichte van het voorgaande plan. Gelet op vergelijkbare functies die voorheen mogelijk waren, zoals een school, een verzorgingshuis voor ouderen of een kerk, is niet aannemelijk gemaakt dat de geluidsbelasting als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan nadeliger is geworden en dat de advisering van de JvO waarop verweerder zich heeft gebaseerd in dat opzicht ondeugdelijk is.
Milieunormen, privacy, schaduwwerking en lichthinder
7.7.1.
Eiser heeft in beroep ook aangevoerd dat in het advies van de bezwaaradviescommissie eveneens onvoldoende is ingegaan op zijn argumenten inzake milieunormen, privacy, schaduwwerking en lichthinder zoals genoemd in de second opinion van 6 september 2016.
7.7.2.
In de second opinion is de lichthinder min of meer gelijkblijvend geacht, behalve ten gevolge van de evenementen. Ook de nadelige gevolgen voor de privacy zijn met name toegeschreven aan de evenementen, evenals de toename van de verkeers- en parkeerdruk. Over het aspect schaduwwerking is opgemerkt dat niet kan worden geoordeeld dat sprake zou kunnen zijn van een planologisch verbeterde situatie. Over andere milieuaspecten is niets overwogen.
7.7.3.
Daaruit volgt dat de argumenten van eiser in de second opinion om te concluderen dat sprake is van een verslechtering vrijwel geheel te herleiden zijn tot de gestelde verruimde mogelijkheden, met name de volgens eiser wekenlang durende evenementen. De bezwaaradviescommissie heeft in haar advies, dat verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, onder de kopjes Ondergeschikte horeca en Evenementen gemotiveerd waarom de stellingen van eiser daarover niet worden gevolgd. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen falen de beroepsgronden van eiser over de horeca en de evenementen. In dit kader kon daarom voor de hier aan de orde zijnde punten worden volstaan met een summiere motivering, in reactie op de bezwaargronden en in samenhang met het primaire besluit. Eiser heeft in beroep geen onderbouwde gronden aangevoerd waarom de motivering van verweerder ook overigens niet deugt.
8. In hetgeen is aangevoerd ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder zich bij zijn besluitvorming niet mocht baseren op het advies van de JvO en dat het bestreden besluit geen stand kan houden. Er is dan ook geen aanleiding om de StAB om advies te vragen.
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, voorzitter, en mr. T. Boesman en
mr. R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr. I.M.L.J. Spierings, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 december 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.