ECLI:NL:RBROT:2017:4100

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Team Bestuursrecht 2

zaaknummer: ROT 16/7059

uitspraak van de meervoudige kamer van 24 mei 2017 in de zaak tussen

[eiseres] , te Rotterdam, eiseres,

gemachtigde: M. Wiersma,

de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Dienst Uitvoering Onderwijs, verweerder,

gemachtigden: K.F. Hofstee en mr. drs. E.H.A. van den Berg.

Procesverloop

Bij besluit van 28 juni 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete van € 1.250,- opgelegd.

Bij besluit van 26 september 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting van de enkelvoudige kamer heeft plaatsgevonden op 22 maart 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, K.F. Hofstee.

De rechtbank heeft het onderzoek op 29 maart 2017 heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.

Het onderzoek ter zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 24 april 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en haar zoon. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. drs. E.H.A. van den Berg.

Overwegingen

1. De rechtbank stelt vast dat het primaire besluit en bestreden besluit zijn genomen namens de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, door de onder de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap ressorterende Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), op grond van het bepaalde in artikel 1, aanhef en onder k, van de Regeling van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Nl. I&S/2012/17949 van 12 december 2014,

2014-0000187918 tot het verlenen van mandaat, volmacht en machtiging aan de Dienst Uitvoering Onderwijs tot uitoefening van een aantal bevoegdheden op grond van de wet- en regelgeving op het terrein van de inburgering.

2. De rechtbank gaat uit van het volgende.

2.1.

Bij brief van 8 maart 2013 heeft verweerder eiseres bericht dat zij vóór 13 januari 2016 moet voldoen aan de inburgeringsplicht. Verweerder heeft eiseres daarbij gewezen op een bijgevoegde informatiefolder en op de website www.inburgeren.nl. Op deze website staat informatie over inburgeren in 28 talen. Onder het kopje “Een school kiezen” staat een link naar de website www.blikopwerk.nl/inburgeren. Op die website staat thans vermeld dat er in Rotterdam en omgeving 34 onderwijsinstellingen zijn, die een inburgeringscursus aanbieden. Eiseres heeft ter zitting verklaard dat zij beide websites niet heeft bekeken.

2.2.

Eiseres heeft zich op 4 december 2013 aangemeld bij Zadkine voor een inburgeringscursus, nadat zij zich eerder al had aangemeld bij het Albeda College, maar daar niet kon beginnen omdat deze instelling niet een voor haar geschikte inburgeringscursus aanbood.

2.3.

Bij brieven van 21 januari 2014, 6 maart 2014, 11 september 2014 en 5 maart 2015 heeft verweerder eiseres er nogmaals op gewezen dat de inburgeringstermijn eindigt op 13 januari 2016. Bij brief van 19 juni 2015 heeft verweerder aangegeven dat het onjuist is dat de inburgeringstermijn meer dan vier weken voordat eiseres op 8 maart 2013 een brief daarover heeft ontvangen is gestart, zodat de inburgeringstermijn wordt verlengd tot

10 februari 2016. Bij brieven van 16 juli 2015 en 13 augustus 2015 heeft verweerder eiseres er nogmaals op gewezen dat de inburgeringstermijn eindigt op 10 februari 2016. Verweerder heeft eiseres in al deze brieven verwezen naar de website www.inburgeren.nl.

2.4.

Eiseres is op 18 mei 2015 begonnen met de inburgeringscursus. Zij volgde zes uur cursus per week. Er is in totaal 246 uur aangeboden en eiseres was 228 uur aanwezig. In juli 2016 heeft eiseres het inburgeringsexamen behaald.

3. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiseres niet op tijd is ingeburgerd. Als eiseres niet tijdig kon starten bij Zadkine omdat de groep nog niet vol was, dan lag het op haar weg om tijdig een andere aanbieder te zoeken waardoor zij wellicht wel binnen de inburgeringstermijn zou inburgeren. De gevolgen van het feit dat eiseres dit niet tijdig gedaan heeft moeten dan ook voor haar rekening komen. Dat eiseres de examens heeft gedaan aan het einde van het schooljaar en dus na het einde van de inburgeringstermijn is haar zelf te verwijten. Als zij eerder was begonnen met het inburgeringstraject dan had zij wellicht eerder examen kunnen doen. Daarom heeft eiseres terecht een boete van € 1.250,- gekregen.

4. Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte de termijn om in te burgeren niet heeft verlengd.

4.1.

Artikel 7 van de Wet inburgering luidt, voor zover thans van belang:

1. De inburgeringsplichtige verwerft binnen drie jaar mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen en kennis van de Nederlandse samenleving.

3. Onze Minister verlengt de in het eerste lid bedoelde termijn:

a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft terzake van het niet voldoen aan de inburgeringsplicht, of

b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.

Artikel 2.12 van het Besluit inburgering luidt, voor zover thans van belang:

2. In bijzondere gevallen die de inburgeringsplichtige betreffen, kan Onze Minister ambtshalve besluiten tot verlenging van de voor de inburgeringsplichtige geldende termijn, bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de wet. De beschikking wordt niet eerder gegeven dan zes maanden voor het verstrijken van die termijn.

4. Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de verlenging van de termijn.

Artikel 2.4c van de Regeling inburgering luidt, voor zover thans van belang:

1. De minister verleent verlenging van de voor de inburgeringsplichtige geldende termijn op grond van artikel 7, derde lid, onder a, van de wet, indien de inburgeringsplichtige ten minste 300 uur heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk en ten minste twee maal heeft deelgenomen aan de niet behaalde onderdelen van het inburgeringsexamen.

2. De verlenging, bedoeld in het eerste lid, wordt voor ten hoogste twee jaar verleend.

4.2.

De stelling van eiseres dat zij pas met de brief van verweerder van 15 februari 2016 heeft vernomen dat zij vóór 14 januari 2016 moest inburgeren en zij zich niet kan herinneren hier eerder een brief over te hebben gehad, volgt de rechtbank niet. Zoals volgt uit 2.3. heeft verweerder eiseres een veelheid aan brieven verstuurd, waarin de inburgeringstermijn staat vermeld. Eiseres wordt ook niet gevolgd in haar stelling dat verweerder, alleen al vanwege een gebrek aan toereikende voorlichting, aanleiding had moeten zien de inburgeringstermijn ambtshalve te verlengen. Verweerder heeft eiseres gewezen op informatiebronnen en het had op de weg van eiseres gelegen om die bronnen te raadplegen.

4.3.

Ook zonder een inburgeringscursus te hebben gevolgd, mocht van eiseres worden verwacht dat zij de hulp van een ander zou vragen, op het moment dat zij werd geconfronteerd met een brief waarvan zij de inhoud niet begreep. Eiseres heeft verklaard dat zij zich heeft aangemeld voor de inburgeringscursus, direct nadat zij een woning kreeg toegewezen en het AZC kon verlaten. Hieruit volgt dat eiseres dus wel besefte dat er iets moest gebeuren en wat er van haar werd verwacht. Van een bijzonder geval waarin verweerder de termijn ambtshalve moest verlengen, als bedoeld in artikel 2.12 van het Besluit inburgering, is de rechtbank niet gebleken. Ook het bepaalde in artikel 2.4c, eerste lid, van de Regeling inburgering is niet op eiseres van toepassing.

4.4.

De beroepsgrond slaagt niet.

5. Eiseres voert verder aan dat Zadkine een lange wachttijd had. Eiseres wist niet dat zij dan misschien naar een school buiten Rotterdam moest gaan. Ook heeft niemand haar gewaarschuwd voor de gevolgen van het verstrijken van de termijn voor inburgering. De school heeft haar er nooit op gewezen dat zij eerder examen kon proberen te doen om een boete te voorkomen. Dat eiseres niet binnen de gestelde termijn is ingeburgerd, kan haar dus niet worden verweten.

5.1.

Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres een eigen verantwoordelijkheid had om tijdig in te burgeren. Dit volgt uit de brief van 8 maart 2013, de brieven van verweerder nadien en uit het woord inburgerings
plicht. Bij die eigen verantwoordelijkheid past niet de afwachtende houding die eiseres heeft aangenomen, toen zij – meerdere keren – te horen kreeg dat de inburgeringscursus niet zou starten, omdat er te weinig deelnemers waren. Verweerder heeft eiseres ten behoeve van het vinden van een andere onderwijsinstelling informatiebronnen aangereikt, die zij kon raadplegen. Zij heeft dat echter niet gedaan.

5.2.

Het is juist dat in de brieven van verweerder niet staat vermeld dat eiseres een boete riskeert als zij niet binnen de gestelde termijn inburgert. Dit leidt echter niet tot het oordeel dat verweerder niet bevoegd was de boete op te leggen, nu uit artikel 31, eerste lid, van de Wet inburgering volgt dat verweerder verplicht is een boete op te leggen. Overigens staat op de website www.inburgeren.nl het volgende:

Niet op tijd klaar

U had 3 jaar de tijd om in te burgeren. Dat heet inburgeringsplicht. Bent u niet op tijd klaar? Dan kunt u een boete krijgen. (…)

Een boete

Als u niet genoeg hebt gedaan, krijgt u een brief van DUO. In de brief staat dat u een boete hebt. De boete is maximaal 1.250 euro. U krijgt ook 2 jaar extra de tijd om uw inburgeringsdiploma te halen.

5.3.

De beroepsgrond slaagt niet.

6. Ten slotte stelt eiseres zich op het standpunt dat de opgelegde boete onevenredig is.

6.1.

Op grond van artikel 31, eerste lid, van de Wet inburgering, voor zover hier van belang, legt Onze Minister een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die niet binnen de in de artikel 7, eerste lid, genoemde termijn aan de inburgeringsplicht heeft voldaan.

Op grond van artikel 34, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet inburgering kan de bestuurlijke boete niet hoger zijn dan € 1.250,- voor het niet voldoen aan de inburgeringsplicht binnen de bij of krachtens de artikelen 32 en 33 gestelde termijnen.

6.2.

In het verweerschrift heeft verweerder toegelicht dat hij de boete overeenkomstig zijn beleid heeft gematigd naar € 850,- omdat eiseres begin november 2016 nadere gegevens heeft ingezonden waaruit blijkt dat zij tussen de 150 en 300 opleidingsuren heeft gevolgd en alle onderdelen van het inburgeringsexamen eenmaal heeft afgelegd. In het aanvullend verweerschrift heeft verweerder dit bedrag gecorrigeerd tot € 875,-. De rechtbank ziet geen aanleiding om dit door verweerder gehanteerde beleid kennelijk onredelijk te achten. De rechtbank zal dit bedrag dan ook als vertrekpunt hanteren.

6.3.

Desgevraagd heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting niet kunnen aangeven welke stukken eiseres over de gevolgde onderwijsuren in bezwaar al had overgelegd. Verweerder is in het bestreden besluit niettemin uitgegaan van één uur cursus per week, terwijl in bezwaar is aangegeven dat eiseres zes uur cursus per week volgde. Het bestreden besluit is daarom onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd. Bovendien is verweerder in beroep deels teruggekomen van het bestreden besluit. Het beroep is dus gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en overweegt daartoe het volgende.

6.4.1.

Nu eiseres pas in mei 2015 is begonnen met een inburgeringscursus die 40 lesweken bestreek (en duurde tot 5 juni 2016), was van meet af aan duidelijk dat zij nooit vóór

13 januari 2016 dan wel 10 februari 2016 het inburgeringsexamen zou kunnen halen. Zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij bij een ander instituut niet eerder aan de inburgeringscursus had kunnen beginnen. Als die gelegenheid er inderdaad niet was geweest had zij verweerder onder opgaaf van redenen om verlenging van de inburgeringstermijn moeten vragen. Van een dergelijk verzoek is evenmin gebleken. De omstandigheid dat eiseres vrij snel na het verstrijken van de inburgeringstermijn is geslaagd voor haar inburgeringsexamen, leidt dan ook niet tot het oordeel dat de boete moet worden gematigd.

6.4.2.

Eiseres betoogt dat de opgelegde boete in strijd is met het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel. Zij doet daarbij een beroep op het arrest P. en S., van het Hof van Justitie van de Europese Unie 4 juni 2015 (JV 2015/208). Naar het oordeel van de rechtbank kan eiseres zich evenwel niet met succes op dit arrest beroepen, omdat zij – anders dan P. en S. – niet de status van langdurig ingezeten derdelander bezit. Tevens betoogt eiseres dat de opgelegde boete mogelijk in strijd is met de Procedurerichtlijn (Richtlijn 2013/32/EU), die er ook op is gericht om integratie asielzoekers in lidstaten tot stand te brengen. Naar het oordeel van de rechtbank werkt het opleggen van een boete in zoverre niet contraproductief. De boete ontneemt dus niet het nuttig effect aan de Procedurerichtlijn. Dit betoog leidt dan ook niet tot het oordeel dat de boete moet worden gematigd.

6.4.3.

Eiseres betoogt dat de boete ook te hoog is gelet op haar inkomen, te weten een bijstandsuitkering. Zij moet, omdat zij niet op tijd is ingeburgerd, ook het cursusgeld (€ 3.001,08) terug betalen. Eisers heeft haar beroep op verminderde draagkracht evenwel niet onderbouwd, zodat dit reeds hierom niet kan slagen. Indien de inhoudingen op de bijstandsuitkering als gevolg van de boete en de terugbetalingsverplichting van het cursusgeld er, zoals ter zitting gesteld, toe leiden dat de beslagvrije voet wordt overschreden, dan kan eiseres zich tot de gemeente wenden.

6.4.4.

De door eiseres aangehaalde rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep, waaruit volgt dat een boete altijd binnen twee jaar moet kunnen worden voldaan, is naar het oordeel van de rechtbank niet van toepassing op deze zaak. Deze rechtspraak ziet niet op wettelijk gefixeerde boetes en is gebaseerd op andere wet- en regelgeving.

6.4.5.

Gelet op het voorgaande zal de rechtbank met toepassing van artikel 8:72a, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak voorzien door het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond te verklaren en de hoogte van de boete vast te stellen op € 875,-.

7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.485,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 2 punten voor het verschijnen ter zitting op 22 maart 2017 en 24 april 2017 met een waarde per punt van € 495,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, hetgeen in dit geval inhoudt dat het bezwaar tegen het primaire gegrond wordt verklaard en de hoogte van de boete wordt vastgesteld op € 875,-;
bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 46,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.485,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P. Hameete, voorzitter, en mr. L.A.C. van Nifterick en mr. M.C. Woudstra, leden, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 mei 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.