ECLI:NL:RBROT:2017:2000 - Rechtbank Rotterdam - Watervergunning voor watersportgebied niet in strijd met ...

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Team Bestuursrecht 3

zaaknummers: ROT 16/3126, ROT 16/3328 en ROT 16/3329

uitspraak van de meervoudige kamer van 17 maart 2017 in de zaken tussen

ROT 16/3126

1. [eiser 1],

gemachtigde: mr. W.J.E. van der Werf,

ROT 16/3328

2. [eiseressen],

gemachtigde: mr. B.J.W. Walraven,

ROT 16/3329

3. [eiser 2],

gemachtigde: mr. A. Vinkenborg,

hierna gezamenlijk te noemen, eisers,

Dijkgraaf en hoogheemraden van Schieland en de Krimpenerwaard, verweerder,

gemachtigde: ir. G.T.M. van de Wijnboom-Geboers.

Aan de gedingen hebben mede als partij deelgenomen:

Stichting RiF010/2d Vastgoed B.V.,te Rotterdam, vergunninghoudster.

gemachtigde: [naam] ,

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, belanghebbende.

Procesverloop

Bij besluit van 30 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster vergunning, onder voorschriften, verleend voor het inrichten van een watersportgebied in de Binnenrotte en binnen de zoneringen van hierlangs gelegen boezemwaterkering ter plaatse van de Steigersgracht/Hang te Rotterdam. Daarbij is voorts geheel of gedeeltelijk ontheffing verleend van zowel artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder a, b, d en g als van het tweede lid, aanhef en onder a, van de keur van Schieland en de Krimpenerwaard (de Keur).

Eisers hebben afzonderlijk tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft afzonderlijke verweerschriften ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 januari 2017. Namens eisers zijn verschenen [naam 2] , [eiser 2] en zijn gemachtigde, mr. W.J.E. van der Werf,

mr. B.J.W. Walraven en drs. E.R. de Haan. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door dr. J. Hemelraad en H. van den Broek. Namens vergunninghoudster zijn haar gemachtigde en [naam 3] verschenen. Belanghebbende is niet verschenen.

Overwegingen

1. Artikel 4, eerste lid, onder a (i t/m iii) van de Kaderrichtlijn Water (nr. 2000/60/EG, hierna te noemen: KRW) luidt als volgt.

1. Bij de tenuitvoerlegging van het in het stroomgebiedsbeheerplan omschreven maatregelenprogramma:

a. a) v o o r o p p e r v l a k t e w a t e r e n

i. i) leggen de lidstaten de nodige maatregelen ten uitvoer ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktewaterlichamen, onder voorbehoud van de toepassing van de leden 6 en 7 en onverminderd lid 8;

ii) beschermen, verbeteren en herstellen de lidstaten alle oppervlaktewateren, onder voorbehoud van punt iii) voor kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen, met de bedoeling uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn een goede toestand van het oppervlaktewater overeenkomstig bijlage V te bereiken, onder voorbehoud van verlengingen in overeenstemming met lid 4 en toepassing van de leden 5, 6 en 7 en onverminderd lid 8;

iii) beschermen en verbeteren de lidstaten alle kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen, met de bedoeling uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van het oppervlaktewater overeenkomstig bijlage V te bereiken, onder voorbehoud van verlengingen in overeenstemming met lid 4 en toepassing van de leden 5, 6 en 7 en onverminderd lid 8;

1.1.

Artikel 6.13 van de Waterwet luidde ten tijde van het bestreden besluit als volgt.

Deze paragraaf is mede van toepassing op de krachtens verordening van een waterschap vereiste vergunningen, voor zover deze betrekking hebben op handelingen in een watersysteem of beschermingszone. Met een vergunning wordt gelijkgesteld een krachtens zodanige verordening vereiste ontheffing.

Op grond van artikel 6.21 van de Waterwet wordt de vergunning geweigerd indien er strijd is met artikel 2.1, eerste lid van de Waterwet.

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet is de toepassing van deze wet gericht op:

a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met

b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en

c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.

1.2.

De op deze geschillen van toepassing zijnde voorschriften van de Keur luiden als volgt.

Op grond van artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder a, b, c, d en g,

is het verboden zonder watervergunning van het bestuur gebruik te maken van een waterstaatswerk door, anders dan in overeenstemming met de waterhuishoudkundige functies, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder:

a. werkzaamheden te verrichten;

b. werken of opgaande (hout)beplantingen te plaatsen of te behouden, dan wel aanwezige (hout)beplantingen te verwijderen of aan te tasten;

c. vaste stoffen, voorwerpen of dieren te brengen of te hebben of te (be)houden;

d. activiteiten te houden op andere dan daarvoor aangewezen plaatsen;

g. de waterstand op een peil te brengen of te houden, anders dan het peil dat daarvoor in het betreffende peilbesluit is opgenomen of dat normaal wordt aangehouden;

Op grond van artikel 3.1, tweede lid, aanhef en onder a, is het verboden zonder watervergunning van het bestuur binnen de beschermingszone van een waterstaatswerk, werken te maken, hebben, vernieuwen, wijzigen of op te ruimen.

Op grond van artikel 3.1, vijfde lid, is het verboden zonder watervergunning van het bestuur een waterstaatswerk te wijzigen of aan te leggen.

Op grond van artikel 3.3 is het verboden zonder watervergunning van het bestuur water te brengen in of te onttrekken aan oppervlaktewaterlichamen.

Artikel 2.2 van de Algemene regel 2, behorende bij de Keur luidt als volgt.

“Geen watervergunning volgens artikel 3.1 eerste lid onder a en c van de Keur is vereist voor het dempen van oppervlaktewaterlichamen met de functie overige watergang, als wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:

a. het verlies aan waterberging wordt evenredig, gemeten in vierkante meters wateroppervlak, gecompenseerd door het graven van een nieuwe overige watergang en/ of het verbreden of verlengen van een overige watergang in hetzelfde peilgebied;

b. de compensatie wordt voorafgaand of minimaal gelijktijdig aan de demping uitgevoerd;

(…).”

2. Vergunninghoudster heeft op 2 oktober 2014 bij verweerder een aanvraag ingediend voor een watervergunning met betrekking tot het inrichten van een watersportgebied (RiF010) in de Binnenrotte en binnen de zoneringen van de hierlangs gelegen boezemwaterkering ter plaatse van de Steigersgracht/Hang te Rotterdam. De Steigersgracht is een (doodlopend) deel van de Binnenrotte en maakt onderdeel uit van het oppervlaktewaterlichaam Rotteboezem.

Op 18 december 2015 heeft vergunninghoudster in het kader van haar aanvraag een advies van Witteveen+Bos van 17 december 2015 aan verweerder overgelegd. Hierbij is onder andere gebruik gemaakt van het in opdracht van het Hoogheemraadschap in 2014 uitgevoerde Watersysteemonderzoek Binnenrotte.

Bij de aanleg van het watersportgebied zal in totaal 555 m2 water definitief worden gedempt. Deze demping is nodig voor het aanbrengen van de machinekamer, een strandhuis en damwanden om het watersportgebied af te sluiten van de Binnenrotte.

Ingeval van hevige regenval functioneert het watersportgebied RiF010 als alternatieve waterberging omdat bij een bepaald hoog waterpeil in de Binnenrotte tijdelijk water in het watersportgebied kan worden geborgen.

3. Verweerder stelt zich bij het bestreden besluit – bondig samengevat - op het standpunt dat het uitvoeren van de aangevraagde werkzaamheden niet in strijd is met het Waterbeheerplan Schieland en de Krimpenerwaard 2010-2015. Het projectgebied wordt onttrokken aan het waterlichaam Rotteboezem en na aanleg van de betonnen, afgesloten bak maakt het projectgebied daarvan dan ook geen onderdeel meer uit. De afsluiting van het projectgebied heeft geen gevolgen voor het realiseren van de KRW-doelen in de Rotteboezem. Afsluiting van het projectgebied van de rest van de Rotteboezem zal eerder een positief dan een negatief effect op de waterkwaliteit hebben. Het uitvoeren van de in de onderhavige aanvraag vermelde handelingen leidt ook niet tot een toename van lozingen en heeft in dat kader ook geen beperking in de uitvoering van het ecologische herstel tot gevolg, aldus verweerder. Voor zover toetsing aan de KRW-doelen aan de orde zou zijn, kan worden geconcludeerd dat geen sprake is van een meetbare achteruitgang van de waterkwaliteit. .

In het kader van de belangenafweging stelt verweerder zich op het standpunt dat door verlening van de vergunning geen onaanvaardbare gevolgen optreden zowel voor het voorkomen en beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, als voor de bescherming en verbetering van de chemische en ecologische waterkwaliteit. Wel heeft verweerder het uit het oogpunt van de bescherming van waterstaatkundige belangen noodzakelijk geacht voorschriften aan de vergunning te verbinden.

Ontvankelijkheid

4. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

De rechtbank heeft ter zitting de vraag aan de orde gesteld of de Werkgroep Verbetering Waterkwaliteit Steigersgracht (de Werkgroep) rechtspersoonlijkheid bezit. [naam 2] heeft dienaangaande verklaard dat de Werkgroep niet bij notariële akte is opgericht en geen statuten heeft. De Werkgroep is in 2016 opgericht en kent een aantal leden. Verder zijn er een voorzitter en een secretaris aangewezen. Allen zijn woonachtig in de nabijheid van de Steigersgracht. Ook een aantal leden van [eiseressen] is lid van de Werkgroep. Voorts is er een oprichtingsdocument aanwezig en bestaat er een website alsmede een twitteraccount. Als gevolg van persoonlijke omstandigheden is de werkgroep nog niet goed van de grond gekomen.

De rechtbank is van oordeel dat de Werkgroep niet als een informele vereniging (vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid in de zin van artikel 2:26 van Pro het Burgerlijk Wetboek) kan worden aangemerkt en dus geen rechtspersoon is, zodat zij niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb kan worden aangemerkt.

De Werkgroep voldoet immers niet aan de cumulatieve vereisten, dat:

1) er een ledenbestand moet zijn;

2) het om een organisatorisch verband moet gaan dat is opgericht voor een bepaald doel, zodat sprake moet zijn van regelmatige ledenvergaderingen, een bestuur en een samenwerking die op enige continuïteit is gericht;

3) de organisatie als een eenheid dient deel te nemen aan het rechtsverkeer.

Dit betekent dat het beroep van de Werkgroep niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.

Inhoudelijk

5.1.

Eisers voeren gezamenlijk aan dat de watervergunning strijdig is met de begrenzing van het waterlichaam Rotteboezem, zoals die door provinciale staten van Zuid-Holland is vastgesteld. Door de Steigersgracht voor een deel te dempen, wordt een deel van het oppervlaktewater aan het waterlichaam Rotteboezem onttrokken en wordt de begrenzing van dat oppervlaktewaterlichaam feitelijk gewijzigd.

Op grond van artikel 4.10, aanhef en onder a, van het Waterbesluit omvat een regionaal waterplan mede de aanwijzing van regionale oppervlaktewaterlichamen in de zin van de KRW die niet in beheer zijn bij het Rijk, waarbij kunstmatige of sterk veranderde oppervlaktewaterlichamen worden aangewezen overeenkomstig artikel 4, derde lid van die richtlijn. Het waterlichaam Rotteboezem is als sterk veranderd waterlichaam vastgelegd op Factsheet NL39_01a. Volgens eisers had aan de vergunningverlening eerst een wijziging van Factsheet NL39_01a van provinciale staten van Zuid-Holland vooraf moeten gaan. Nu dit niet is gebeurd, kan door verweerder geen vergunning worden verleend die voorziet in het gedeeltelijk dempen van de Steigersgracht dan wel het onttrekken van een deel van de Steigersgracht aan het waterlichaam Rotteboezem.

5.1.1.

De rechtbank stelt op basis van de standpunten van partijen vast dat tussen hen niet ter discussie staat dat onder gebruikmaking van de watervergunning een deel van de Steigersgracht na aanleg van RiF010 aan het waterlichaam Rotteboezem wordt onttrokken. Eisers stellen zich echter op het standpunt dat verweerder niet bevoegd was een watervergunning te verlenen voordat de nieuwe begrenzing van het waterlichaam door de provincie Zuid-Holland was vastgesteld.

5.1.2.

De rechtbank overweegt dat het hoofddoel van de KRW - kort samengevat - ziet op het tot stand brengen van een goede ecologische en chemische toestand in alle grond- en oppervlaktewateren in de EU in 2015. Onder voorwaarden is fasering tot uiterlijk 2027 mogelijk.

De implementatie van de KRW is in Nederland grotendeels tot stand gebracht binnen het stelsel van de Waterwet en het daarop gebaseerde Waterbesluit. De Waterwet verwijst voor de normen voor de waterkwaliteit naar de KRW en bepaalt dat deze worden vastgesteld als milieukwaliteitseisen op grond van de Wet milieubeheer. In hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer is geregeld dat zowel bij algemene maatregel van bestuur als bij provinciale verordening waterkwaliteitseisen kunnen worden vastgesteld, zoals de KRW vereist. De waterkwaliteitsnormen uit de KRW die de chemische toestand bepalen zijn opgenomen in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 (hierna: Bkmw 2009). In het Bkmw 2009 zijn de milieudoelstellingen uit de KRW vrijwel één op één overgenomen. De waterkwaliteitsparameters aan de hand waarvan de ecologische toestand wordt bepaald, zijn op grond van artikel 2 van Pro de Regeling monitoring kaderrichtlijn water te vinden in zogenoemde STOWA-maatlatten. Voor kunstmatige en sterk veranderde wateren heeft de STOWA een handleiding opgesteld om normen af te leiden.

5.1.3.

Bij de uitvoering van de KRW spelen binnen het stelsel van de Waterwet ten aanzien van de regionale wateren decentrale overheden zoals provincies en waterschappen een grote rol. Zij zijn er verantwoordelijk voor dat het oppervlaktewater aan de milieudoelstellingen van artikel 4 KRW Pro voldoet. Met het oog op het bereiken van de milieudoelstellingen moeten door provinciale staten strategische waterplannen en door de waterschappen operationele beheerplannen worden vastgesteld, waarin de maatregelen moeten worden beschreven die nodig zijn om aan de wettelijke kwaliteitseisen en (KRW-) doelstellingen te voldoen.

Ingevolge artikel 4.10, aanhef en onder a, van het Waterbesluit worden de regionale oppervlaktewaterlichamen aangewezen door provinciale staten in het regionale waterplan. De provincie legt de indeling van het oppervlaktewater in waterlichamen vast nadat de waterschappen een voorstel hebben gedaan over de indeling en begrenzing daarvan. De begrenzing, doelen, ecologische- en chemische toestand en maatregelen voor de oppervlaktewateren worden opgenomen in zogenoemde KRW-factsheets. Deze vormen de landelijke digitale rapportage voor de Stroomgebied-beheerplannen die door het Rijk worden opgesteld. Uit het Waterplan Zuid-Holland 2010 – 2015 volgt dat de Rotteboezem is vastgelegd in Factsheet NL39_01a. Uit deze factsheet blijkt dat de Steigersgracht door provinciale staten is aangewezen als een deel van het waterlichaam Rotteboezem waarin een goede toestand uiterlijk 2027 moet worden bereikt.

De factsheets en plannen worden eens per zes jaar herzien. Voor de periode 2016 - 2021 zijn de factsheets en de plannen die in 2009 zijn opgesteld geactualiseerd. In de Voortgangsnota Europese Kaderrichtlijn Water van de Provincie Zuid-Holland (2015) staat beschreven wanneer er sprake is van een nieuw waterlichaam of een gewijzigde begrenzing, dan wel waar de doelen om technische redenen zijn aangepast. Deze voortgangsnota bevat voor het beheergebied van Schieland en de Krimpenerwaard een overzicht van de wijzigingen in de periode 2010-2015. Daaruit blijkt dat er in het KRW-waterlichaam regelmatig aanpassingen zijn.

5.1.4.

Anders dan eisers, is de rechtbank van oordeel dat verweerder op grond van zijn functie als waterbeheerder niet eerst de toestemming van provinciale staten van Zuid-Holland nodig heeft alvorens bevoegd te zijn een watervergunning te verlenen ten behoeve van een activiteit die de facto de begrenzing van een waterlichaam wijzigt. Een dergelijke (prealabele) verplichting is niet vastgelegd in en volgt ook niet uit de waterwetgeving noch uit de (historisch gegroeide) wettelijke bevoegdheidsverdeling tussen waterschappen en de provincies. Dat provinciale staten ingevolge artikel 4.10, aanhef en onder a, van het Waterbesluit het bevoegd gezag zijn voor het (achteraf) vastleggen van de wijzigingen van de KRW-waterlichamen in een factsheet, doet daar niet aan af. Zulks is vergelijkbaar met de situatie dat het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard de nieuwe afmetingen van het oppervlaktewaterlichaam overeenkomstig artikel 5.1 van de Waterwet (achteraf) in de legger verankert, nadat het project is uitgevoerd.

Het (kennelijke) standpunt van eisers dat die goedkeuring moet blijken uit een voorafgaande aanpassing van de toepasselijke factsheet zou ook tot een in de praktijk onwerkbare situatie leiden. In die visie zouden provinciale staten voor ieder project van het waterschap waarbij de begrenzing van een waterlichaam feitelijk wordt gewijzigd, hoe gering ook, voorafgaand een factsheet moeten aanpassen.

Gelet op het bovenstaande komt verweerder de bevoegdheid toe door middel van de watervergunning de begrenzing van het waterlichaam Rotteboezem te wijzigen, in die zin dat een deel van de Steigersgracht geen onderdeel meer uitmaakt van een oppervlaktewaterlichaam maar als enkel de functie van bergingsgebied krijgt.

5.2.

Eisers stellen zich op het standpunt dat de maatregelen die nodig zijn om RiF010 te realiseren een achteruitgang van de waterflora zal betekenen alsmede een achteruitgang van de toestand van de Rotteboezem te weeg zal brengen, hetgeen in strijd is met de KRW.

Ter onderbouwing van hun standpunt wijzen eisers op het arrest van het Hof van Justitie van de EU van 1 juli 2015 (C-461 /13) (AB 2015/262, m.nt. H.F.M.W. van Rijswick; hierna het Wezer-arrest). Daarbij is geoordeeld dat artikel 4, eerste lid, onder a (i tot en met iii) van de KRW aldus dient te worden uitgelegd dat de lidstaten, behoudens indien een afwijking wordt toegestaan, hun goedkeuring voor een project moeten weigeren wanneer dat project een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam kan teweegbrengen of het bereiken van een goede toestand van het oppervlaktewater respectievelijk een goed ecologisch potentieel (GEP) en een goede chemische toestand (GCT) van dat water op het volgens die richtlijn relevante tijdstip in gevaar brengt.

Voorts heeft het Hof geoordeeld dat het begrip ‘achteruitgang van de toestand’ van een oppervlaktewaterlichaam in artikel 4, eerste lid, onder a), i), van de KRW aldus dient te worden uitgelegd dat sprake is van achteruitgang zodra de toestand van ten minste een van de kwaliteitselementen als bedoeld in bijlage V bij de KRW een klasse achteruitgaat, zelfs als die achteruitgang niet tot gevolg heeft dat het oppervlaktewaterlichaam in het algemeen wordt ingedeeld in een lagere klasse.

Indien het betreffende kwaliteitselement als bedoeld in deze bijlage zich reeds in de laagste klasse bevindt, vormt iedere achteruitgang van dat element evenwel een ‘achteruitgang van de toestand’ van een oppervlaktewaterlichaam in de zin van dat artikel 4, lid 1, onder a), i).

Eisers stellen verder dat door realisatie van het project de habitat (biologisch areaal) voor de genoemde vegetatie volledig wordt vernietigd. Het project voorziet in de realisatie van een betonnen bak. De natuurlijke waterbodem verdwijnt. Het project voorziet noch in verbetering van de bestaande kwalitatief laagwaardige toestand van de Steigersgracht noch in herstel van de goede toestand. Vast staat verder dat de Steigersgracht is ingedeeld in de laagste klasse als bedoeld in de KRW. Met het realiseren van de bak wordt de reeds zwakke ecologische toestand van de Steigersgracht volledig vernietigd. De in artikel 4, eerste lid, onder a) i) tot en met iii) KRW neergelegde absolute verplichting om de achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktelichamen tegen te gaan en deze te beschermen, te verbeteren en te herstellen, wordt dus geschonden. De KRW-doelen op het gebied van ecologie zijn dan ook niet meer te realiseren, aldus eisers.

Eisers wijzen er in dit verband op dat de biologische en chemische kwaliteitselementen van de KRW onder meer zijn gericht op het realiseren van een goede ecologische toestand voor de “overige waterflora” blijkend uit de aanwezigheid van voldoende submerse en emerse vegetatie (bijv. fonteinkruiden, waterlelie, gele plomp)
.Uit de laatste rapportage van het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard over de toestand van de Rotteboezem in 2013 blijkt evenwel dat deze voor wat betreft het biologisch kwaliteitselement “overige waterflora” slecht is (bron: waterkwaliteitsportaal en ontwerp KRW plan 2016-2027, vastgesteld op 1 oktober 2014 door de Verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard).

Eisers kunnen zich bovendien niet vinden in de stelling van verweerder, dat met of zonder de oppervlakte van RiF010 de score van het oppervlaktewaterlichaam voor wat betreft “overige flora” hetzelfde blijft. Het is eisers volstrekt onduidelijk waar verweerder dit standpunt op baseert.

5.2.1.

De wetgever heeft er voor gekozen om de KRW-milieudoelen op indirecte wijze te laten doorwerken via toetsing van watervergunningen aan waterplannen op grond van de Waterwet. De rechtbank deelt niet het (kennelijke) standpunt van eisers dat slechts een systeem waarin het bevoegde bestuursorgaan rechtstreeks toetst aan de milieudoelen gesteld bij en krachtens de KRW in overeenstemming kan zijn met de Unierechtelijke eisen van implementatie. Indien er zoals in dit geval sprake is van een aangewezen oppervlaktewater als bedoeld in de KRW zijn de Waterwet, het Waterbesluit, het Bkmw 2009 en de keur van toepassing. De milieudoelen als bedoeld in de KRW zijn gespecificeerd door middel van normen voor de chemische en ecologische kwaliteit. De chemische normen zijn te vinden in het Bkmw 2009 en de ecologische normen voor natuurlijke wateren in de STOWA-maatlatten. In plannen van zowel provinciale staten van Zuid-Holland (Waterplan Zuid-Holland) als het Hoogheemraadschap van Schieland (Waterbeheerplan) en de Krimpenerwaard, wordt voor vergunningverlening verwezen naar deze normen. In het Waterbeheerplan is als beleidsuitgangspunt voor de vergunningverlening vastgelegd, dat het Hoogheemraadschap voor de prioritaire stoffen de landelijk vastgelegde normen hanteert en voor de ecologie, van kunstmatige en sterk veranderde wateren, de getalswaarden van het GEP uit het Waterplan.

Niet valt in te zien dat dit systeem, een effectieve doorwerking van het Unierecht niet kan waarborgen.

5.2.2.

De rechtbank deelt evenmin de (kennelijke) opvatting van eisers dat het in 5.2.1 bedoelde toetsingskader, waarmee verweerder voor het project Rif010 rekening moet houden, niet in overeenstemming is met de milieudoelen volgens de KRW of anderszins onjuist is of kennelijk onredelijk.

Artikel 4, eerste lid, onder a (i tot en met iii) van de KRW houdt in dat goedkeuring van een project moet worden geweigerd wanneer dat project een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam met zich brengt dan wel indien dat project een goede toestand van het oppervlaktewater respectievelijk een GEP en een GCT van dat water in gevaar brengt. De rechtbank sluit zich in haar oordeel aan bij de overwegingen van het Hof van Justitie in het Wezer-arrest, dat iedere achteruitgang van de toestand van een waterlichaam moet worden voorkomen, ongeacht de planning op langere termijn volgens de beheersplannen en maatregelenprogramma’s. In artikel 16 van Pro het Bkmw 2009 is bepaald dat niet aan het vereiste van geen achteruitgang is voldaan indien voor een kwaliteitselement de toestand van een waterlichaam in een lagere toestandsklasse terecht is gekomen of als de kwaliteit van het waterlichaam in de laagste toestandsklasse is verslechterd.

De rechtbank overweegt dat het project RiF010 zal worden gerealiseerd in een doodlopend deel van de Binnenrotte. Omdat de Binnenrotte onderdeel uitmaakt van de Rotteboezem en deze is aangewezen als een KRW-waterlichaam moet de waterkwaliteit van de Binnenrotte op termijn voldoen aan vastgestelde KRW-doelen.

Tussen partijen is niet in geschil dat de toestand van de Rotteboezem in 2013 voor wat betreft het biologisch kwaliteitselement “overige waterflora” slecht was, omdat in het water niet of nauwelijks waterplanten groeien. Wat betreft de kwaliteitseisen als bedoeld in bijlage V bij de KRW bevindt de Steigersgracht zich in de laagste klasse.

De Rotteboezem is, zoals vermeld in Factsheet: NL39_01a, een sterk veranderd waterlichaam. Het is een hoofdboezem met kades binnen Schieland met een vast peilbeheer en wordt gebruikt voor waterberging en voor recreatievaart. Baggeren en vaarwegonderhoud zijn onder andere de ingrepen die ten grondslag liggen aan het sterk veranderde karakter van het waterlichaam. Om te voldoen aan de eisen die de KRW stelt wordt het effect van een vast peilbeheer en harde oevers gecompenseerd door de aanleg van ondiepe zones (zie Factsheet NL39_01, maatregelen 2016-2021). De speelruimte hiervoor is echter beperkt, gegeven de waterhuishoudkundige eisen van de boezem en het gebruik voor onder andere recreatieve doelen. Als maatregel voor de periode 2016-2021 is voorzien in de aanleg van ondiepe zones als speciaal leefgebied voor flora en fauna. Daarbij geldt dat de aanwezigheid van waterplanten in de boezem als geheel afhankelijk is van de omstandigheden ter plaatse, zoals waterkwaliteit, oeverinrichting, waterdiepte en lichtinval. Ten aanzien van het uitgangspunt dat uiteindelijk minimaal 25% van het totale oppervlak van de Rotteboezem bedekt moet zijn met ondergedoken waterplanten betogen eisers derhalve vergeefs, dat dit percentage evenredig over het oppervlaktewaterlichaam verdeeld moet zijn. Als er geen waterplanten in een deel ervan (kunnen) groeien, betekent dit dus niet per definitie dat het KRW-doel voor de Rotteboezem niet gehaald kan worden.

De rechtbank is van oordeel dat uit deze factsheet voldoende blijkt hoe en wanneer een goede toestand voor de Rotteboezem zal zijn bereikt en op welke wijze in de planperiode wordt omgegaan met initiatieven en ingrepen in het watersysteem.

Verweerder hanteert bij beoordeling van projecten in de Rotteboezem het criterium in het Beheer- en ontwikkelplan voor de rijkswateren van Rijkswaterstaat (“bijlage met daarin het Toetsingskader waterkwaliteit ”), dat een beïnvloeding van maximaal 1 % van het ecologisch relevant areaal van het waterlichaam is toegestaan. Een beïnvloeding van maximaal l % van het ecologisch relevant areaal leidt namelijk hoogstens tot een afname van 0,01 EKR (Ecologische Kwaliteits Ratio zoals opgenomen in de KRW maatlatten op basis van de KRW systematiek voor oppervlaktewater). Nu dit niet nauwkeurig te meten is blijft de waarde op de KRW-maatlat gelijk. Gelet daarop betogen eisers vergeefs, dat uit het Wezer-arrest van het Hof van Justitie zou volgen dat iedere verkleining van het totale oppervlak van een waterlichaam in strijd is met de KRW. De score voor de vegetatie (waterplanten) wordt immers over het begroeibare areaal bepaald. Wanneer een deel van het waterlichaam Rotteboezem wordt weggenomen (in casu 0,16% van het volledige waterlichaam), verandert ook de oppervlakte begroeibaar areaal. De relatieve bedekking in het resterende oppervlaktewaterlichaam verandert echter niet en het project heeft evenmin een nadelige invloed op biologische kwaliteitselementen in de omgeving van het projectgebied.

5.2.3.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder bij het bestreden besluit, als nader toegelicht in het verweerschrift en ter zitting, voldoende onderbouwd dat de afsluiting van een (doodlopend) deel van de Steigergracht van de Rotteboezem in overeenstemming is met het vorenomschreven toetsingskader. Onbetwist is dat de ondiepe zones als bedoeld in de Factsheet NL39-01 niet ter plaatse van RiF010 geprojecteerd zijn. Gelet daarop hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat het uitgangspunt dat uiteindelijk minimaal 25% van het totale oppervlak van de Rotteboezem bedekt moet zijn met ondergedoken waterplanten, als in 5.2.2 bedoeld, door realisering van het project RiF010 niet langer haalbaar is. Verder hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat de 1% norm als in 5.2.2 bedoeld door de realisering wordt overschreden.

Gelet op het voorgaande kan verder in het midden blijven of verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat reeds omdat dit deel van de Steigersgracht door de verleende watervergunning geen onderdeel meer uit maakt van de Rotteboezem, de realisering van het project RiF010 geen invloed heeft op de toestand van het oppervlaktewaterlichaam de Rotteboezem.

5.3.

Eisers hebben daarnaast aangevoerd dat met de aanleg van RiF010 in het resterende deel van de Steigersgracht, bij de Soetensteeg, de verblijftijd van het water zal toenemen, waardoor een groter risico ontstaat op verdere achteruitgang. Het huidige voedselrijke systeem zal daarbij omslaan in een troebel systeem, gedomineerd door algen en kroos.

Eisers blijven daarom onverkort bij hun standpunt dat hier sprake is van een verslechtering, in strijd met de KRW, en dat de gevraagde vergunning ook om die reden had moeten worden geweigerd.

5.3.1.

De rechtbank overweegt dat eisers de stelling van verweerder, dat er aldaar geen uitstroomvoorzieningen worden afgedicht, niet hebben weersproken. Zij vermag dan ook niet in te zien dat de verblijftijd van het water in het resterende deel van de Steigersgracht en de Binnenrotte zal toenemen. Los van de stelling van verweerder dat er eerder sprake zou zijn van een verkorting van de verblijfstijd zal er van een achteruitgang in ieder geval geen sprake zijn. Het betoog van eisers mist doel.

5.4.

Eisers stellen zich verder op het standpunt dat verweerder bij het bestreden besluit ten onrechte geen ontheffing van het verbod van artikel 3.1, eerste lid, aanhef en sub c, van de Keur heeft verleend.

Eisers wijzen in dit verband op Algemene regel 2, behorende bij de Keur, inzake het dempen van oppervlaktewaterlichamen. In artikel 2.2 is neergelegd onder welke voorwaarden bij demping van een oppervlaktewaterlichaam met de functie overige watergang geen watervergunning als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, onder a en c van de Keur is vereist. Hieruit blijkt dat bij demping van andere oppervlaktewaterlichamen dan die met de functie overige watergang (zoals in dit geval een KRW-waterlichaam, vergelijk artikel 2.1 Algemene Regels) ook de vergunning ex artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Keur is vereist.

Daarnaast stellen eisers, dat nu met de beoogde werkzaamheden het waterstaatswerk wordt gewijzigd, terwijl blijkens het bestreden besluit geen vergunning op grond van artikel 3.1, vijfde lid, van de Keur is verleend, de watervergunning ook in strijd is met deze verbodsbepaling.

Voorts zijn eisers van mening dat het onttrekken van de Steigersgracht zonder vergunning op grond van artikel 3.3 van de Keur verboden is. Nu hier bij het bestreden besluit evenmin vergunning voor is verleend, is het bestreden besluit in zoverre ook in strijd met deze verbodsbepaling verleend.

5.4.1.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het hier een complex werk betreft met diverse aspecten, dat afdoende wordt gereguleerd met een ontheffing voor artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder a, b, d en g en het tweede lid, aanhef en onder a, van de Keur.

5.4.2.

De rechtbank overweegt dat de Keur een groot aantal vergunningplichten bevat. De rechtbank deelt de mening van verweerder dat er sprake is van een zekere overlap van de verboden om zonder watervergunning bepaalde handelingen te verrichten. Dit neemt naar het oordeel van de rechtbank niet weg dat verweerder de keuze van de keurwetgever dient te respecteren en alle specifiek toepasselijke verboden kenbaar in zijn besluitvorming dient te betrekken. In het bestreden besluit heeft verweerder dit nagelaten ten aanzien van artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder c (vaste stoffen en voorwerpen worden gebracht en gehouden in het waterstaatswerk), artikel 3.1, vijfde lid (het waterstaatswerk wordt gewijzigd) alsmede artikel 3.3 (er wordt 555 m2 water onttrokken) van de Keur. Dat volgens verweerder met een watervergunning voor het onttrekken van water eerder wordt bedoeld dat derden toestemming krijgen om grote hoeveelheden water aan een waterlichaam te onttrekken, bijvoorbeeld als gietwater voor een groot agrarisch bedrijf, leest de rechtbank niet in de toelichting op de Keur. Daarin staat aangegeven dat in dit artikel een algemene verbodsbepaling voor het brengen van water in of het onttrekken van water aan oppervlaktewaterlichamen wordt bedoeld.

Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met de Keur. De beroepen zijn daarom gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit – voor zover daarin de artikelen de artikelen 3.1, eerste lid, aanhef en onder c, artikel 3.1, vijfde lid, en artikel 3.3 van de Keur niet expliciet zijn genoemd - deels vernietigen.

5.4.3.

De rechtbank beslecht de aan haar voorgelegde geschillen zo definitief mogelijk. De rechtbank staat derhalve voor de vraag of zij toepassing kan geven aan artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank is niet gebleken van belemmeringen die aan het zelf voorzien in de weg staan. Hoewel verweerder de artikelen 3.1, eerste lid, aanhef en onder c, artikel 3.1, vijfde lid, en artikel 3.3 van de Keur niet specifiek in het bestreden besluit heeft benoemd, volgt uit de overwegingen, de voorschriften en de motivering van het bestreden besluit dat verweerder de items van deze artikelen reeds uitvoerig (cumulatief) bij de beoordeling en toetsing heeft meegewogen. Niet is door eisers in beroep en ter zitting gesteld dat verweerder relevante toetsingscriteria ter zake van de betreffende artikelen van de Keur heeft overgeslagen. De rechtbank ziet dan ook aanleiding aan de watervergunning toe te voegen dat deze tevens ziet op de verbodsbepalingen in de artikelen 3.1, eerste lid, aanhef en onder c, artikel 3.1, vijfde lid, en artikel 3.3 van de Keur.

5.5.

Eisers stellen zich verder op het standpunt dat de eis van verweerder, dat er geen water mag komen tussen bak en kade (voorschrift 28 van de vergunning), alleen realiseerbaar is door middel van het afdekken van de kade. Dit zal tot gevolg hebben dat zeldzame flora verdwijnt. Daarmee wordt de eerdere toezegging dat deze flora zal worden beschermd, geweld aangedaan.

Voorts achten eisers het bevreemdend dat de terechte strenge eisen aan de afvoer van het water uit het bassin worden losgelaten nadat het bassin gebruikt is als overloop (voorschrift 25). Dan mag water van onbekende kwaliteit wel op de Binnenrotte worden geloosd. Dit is in de ogen van eisers onaanvaardbaar. En, omdat de riolering deze hoeveelheden, zeker dan, niet aankan, is het bassin ongeschikt als berging.

5.5.1.

De rechtbank is van oordeel dat de vraag of beschermde flora op de kade verdwijnt beoordeeld dient te worden in het kader van de vraag of een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (voor 1 januari 2017: ontheffing op grond van de Flora- en Faunawet) kan worden verleend. Deze toets is in beginsel in het kader van de onderhavige aanvraag niet aan de orde. Eisers hebben geen omstandigheden gesteld op grond waarvan in dit geval van dit uitgangspunt zou moeten worden afgeweken.

Ten aanzien van het afvoer van het water uit het bassin overweegt de rechtbank dat voorschrift 27 regelt dat materialen die vrijkomen uit de mechanische filterinstallatie worden afgevoerd. Dit betekent dat de inhoud van de vervuilde filters niet in het water terecht mag komen. Voorschrift 25 regelt het terugvoeren van het water naar de Binnenrotte, nadat de surfvoorziening tijdelijk als alternatieve waterberging heeft gefungeerd. Dat water is gereinigd met een trommelzeef. Er wordt geen vervuild water geloosd in de Binnenrotte. Overtollig en spoelwater van de trommelzeef wordt afgevoerd naar de gemeentelijke riolering. In het watersportgebied mogen geen reinigingsmiddelen en andere stoffen aan het water worden toegevoegd. Als het waterpeil in de Rotte is gedaald, mag het teveel aan water vanuit de surfvoorziening terugstromen naar de Rotteboezem. Doordat de fysisch-chemische samenstelling van het water in het watersportgebied overeen komt met de samenstelling in de Rotteboezem zorgt dit dan ook niet voor een achteruitgang van de waterkwaliteit. Het betoog van eisers faalt.

6. Op grond van hetgeen hiervoor onder rechtsoverweging 5.4.3 is overwogen komt de rechtbank tot het oordeel dat de vergunning dient te worden aangepast, zoals weergegeven in het dictum. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit, voor zover dit is vernietigd.

7. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor elk van deze partijen vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarin de artikelen 3.1, eerste lid, aanhef en onder c, artikel 3.1, vijfde lid, en artikel 3.3 van de Keur niet zijn genoemd;
bepaalt dat aan het bestreden besluit wordt toegevoegd dat tevens geheel of gedeeltelijk vergunning is verleend op grond van de artikelen 3.1, eerste lid, aanhef en onder c, artikel 3.1, vijfde lid, en artikel 3.3 van de Keur;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit, voor zover dit is vernietigd;
bepaalt dat verweerder aan eiseressen het betaalde griffierecht van € 334,- vergoedt;
bepaalt dat verweerder aan eisers 1 en 2 het door hen betaalde griffierecht van ieder

€ 168,- vergoedt;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van ieder € 990,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, voorzitter, en M.A.C. Prins en mr. C.M. van Hoorn, leden, in aanwezigheid van mr. A. Vermaat, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 maart 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.