Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Zittingsplaats Dordrecht
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 16/275
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 maart 2017 in de zaak tussen
[eiser]
en
de voorzitter van het bestuur van het Bureau Financieel Toezicht (hierna: het Bureau/BFT), verweerder,
gemachtigden: K. Faber en B.A. Schimmel.
Procesverloop
Bij besluit van 9 oktober 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser om ontheffing te verlenen van de plicht tot het overleggen van een samenstellingsverklaring bij het indienen van de kwartaalcijfers over het derde kwartaal van 2015 tot en met het tweede kwartaal 2016 afgewezen.
Bij besluit van 7 december 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 januari 2017. Eiser is ter zitting verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Wettelijk kader
1.1.
Op grond van artikel 24, vierde lid, van de Wet op het notarisambt (Wna) dient de notaris binnen vier maanden na afloop van elk boekjaar een verslag in bij het Bureau ten aanzien van zowel het kantoorvermogen als ten aanzien van zijn privé-vermogen. Voor wat betreft de kantoorwerkzaamheden bevat het verslag een winst- en verliesrekening. Het verslag gaat vergezeld van een verklaring dan wel mededeling die is afgegeven door een accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. De termijn voor indiening van het verslag kan op verzoek van de notaris door het Bureau op grond van bijzondere omstandigheden worden verlengd met ten hoogste twee maanden. Op het verzoek wordt beslist binnen vier weken na ontvangst ervan.
Op grond van artikel 24, vijfde lid, van de Wna worden bij regeling van Onze Minister regels gesteld betreffende de wijze van indiening en de inhoud van het verslag en van de verklaring respectievelijk mededeling, bedoeld in het vierde lid, alsmede de inhoud en wijze van indiening van overige gegevens aan het Bureau.
1.2.
Op grond van artikel 2, vijfde lid, van de Regeling op het notarisambt (Rna) levert de notaris de kwartaalcijfers aan het Bureau binnen de door het Bureau gestelde termijn. De kwartaalcijfers omvatten de balans en cumulatief de staat van baten en lasten (winst- en verliesrekening) van de notarisorganisatie. Deze gegevens dienen te worden voorzien van een samenstellingsverklaring van een accountant.
Op grond van artikel 2, zesde lid, van de Rna kan het Bureau nadere regels stellen voor het leveren van uitgebreidere gegevens of het leveren met een hogere frequentie. Het Bureau kan ontheffing verlenen voor het verstrekking van een samenstellingsverklaring bij de kwartaalcijfers.
1.3.
Het Bureau voert een beleid met betrekking tot de ontheffing samenstellingsverklaring (het beleid). Het beleid luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
Indien een notariskantoor aan onderstaande voorwaarden voldoet, verleent het BFT ontheffing voor 4 kwartalen ten aanzien van het verstrekken van deze samenstellingsverklaring.
Voorwaarden
1. De jaarcijfers en 4e kwartaalcijfers van de twee meest recent ingediende jaren zijn aan elkaar gelijk dan wel er is sprake van geringe verklaarbare en acceptabele verschillen, dit ter beoordeling van het BFT.
2. Bij de twee laatste jaarcijfers / verslagstaat [jaargegevens] is een goedkeurende controleverklaring (voor een groot kantoor) of een goedkeurende beoordelingsverklaring (voor een klein kantoor) zonder een verplicht toelichtende paragraaf over de continuïteit afgegeven.
3. In de twee meest recente achtereenvolgende jaren zijn alle in te dienen financiële kantoorgegevens tijdig (al dan niet met uitsteltermijn) ingediend.
4. De financiële positie voldoet tenminste aan de onderstaande minimum criteria:
a. Liquiditeit dient volgens de meest recente jaarcijfers tenminste 1,15 te zijn;
b. Solvabiliteit dient volgens de meest recente jaarcijfers tenminste 20% te zijn;
c. Praktijkinkomen dient volgens de meest recente jaarcijfers tenminste € 60.000 per notaris per jaar te zijn;
d. Bewaringspositie dient volgens de meest recente jaarcijfers én de meest recente kwartaalcijfers nihil dan wel positief te zijn.
Ad a) Onder de liquiditeitsratio wordt de verhouding verstaan tussen enerzijds het onderhanden werk + de overige vlottende activa + de liquide middelen en anderzijds de kortlopende schulden (exclusief vordering/schuldverhouding met de eigenaren van het notariskantoor).
(…)
Inwerkingtreding
De wijziging van de ministeriële regeling op het notarisambt is per 1 januari 2015 in werking getreden. Dit houdt in dat conform deze regeling de notaris bij de indiening van de kwartaalcijfers een samenstellingsverklaring van de accountant dient bij te voegen.
Voor de eerste twee kwartalen van 2015 is deze verplichting opgeschort. Om in aanmerking te komen voor een ontheffing met ingang van het derde kwartaal 2015 konden gemachtigden van notariskantoren die menen aan bovenstaande voorwaarden te voldoen, hiertoe een gemotiveerd verzoek indienen bij het BFT. Dit verzoek kon tot 1 juni 2015 worden ingediend door middel van een ‘ontheffingsformulier 2015’. De ontheffing zal gelden voor de duur van vier kwartalen, derhalve tot en met het tweede kwartaal 2016.
2. Eiser heeft op 26 mei 2015 een aanvraag ingediend voor een ontheffing van de verplichting tot het indienen van een samenstellingsverklaring bij de kwartaalcijfers van het kantoor over het derde kwartaal 2015 tot en met het tweede kwartaal 2016.
Bij besluit van 27 juli 2015 heeft verweerder het verzoek afgewezen.
Op 20 augustus 2015 heeft eiser bezwaar gemaakt.
Bij herzien primair besluit van 9 oktober 2015 heeft verweerder het besluit van 27 juli 2015 ingetrokken en het verzoek wederom afgewezen.
Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn beide primaire besluiten bij de beoordeling van de bezwaren betrokken. Op 25 november 2015 is eiser gehoord op zijn bezwaren. Bij bestreden besluit is de afwijzing gehandhaafd en zijn de bezwaren ongegrond verklaard.
3. Verweerder heeft aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat het kantoor van eiser niet voldoet aan 4a van de voorwaarden van het beleid. Volgens het beleid dient de liquiditeit volgens de meeste recente jaarcijfers tenminste 1,15 te zijn, terwijl uit de jaarcijfers van het eisers kantoor blijkt dat de liquiditeit in 2014 0,82 was. Verweerder komt tot de conclusie dat het kantoor van eiser, gezien de liquiditeit, financieel kwetsbaar is. Gelet hierop is het, uit oogpunt van toezicht, van belang dat de aan te leveren kwartaalcijfers door eiser worden voorzien van een samenstellingsverklaring van een accountant.
4. Eiser kan zich niet met het bestreden besluit verenigen.
5. Beoordeling van het beroep door de rechtbank.
5.1.
De rechtbank stelt voorop dat er op grond van artikel 8:2 van de Awb geen beroep open staat tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels, zodat de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit zich niet zo ver kan strekken dat de inhoud van de Rna besproken kan worden, ook al ziet eiser het nut niet in het overleggen van een samenstellingsverklaring bij het indienen van de kwartaalcijfers. Ter zitting heeft eiser aangegeven dat hij begrijpt dat in beginsel de algemene regel in dit geding niet ter discussie kan staan.
5.2.
Hoewel eiser naar het oordeel van de rechtbank terecht heeft aangevoerd dat verweerder het ontheffingenbeleid in de Staatscourant bekend moet maken, volgt uit vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO5703) dat het niet in de Staatscourant bekend maken van beleid, niet tot gevolg heeft dat het beleid, in casu het ontheffingenbeleid, daarom rechtens geen betekenis toekomt. De rechtbank acht van belang dat eiser verweerder wijzigingen van beleid voordien door middel van een circulaire bekend maakte. Eiser is ook tevoren bekend geraakt met het nieuwe beleid en heeft tijdig een aanvraag om ontheffing ingediend. Verder overweegt de rechtbank dat uit de inhoud van het procesdossier blijkt dat reeds in 2014 door verweerder vooruitlopend op de wijziging van de Rna hierover met de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB) is gecommuniceerd en de gevolgen hiervan voor het notariaat heeft besproken. Onderdeel van de gesprekken met de KNB vormde de inwerkingtreding van de verplichting tot het overleggen van een samenstellingsverklaring bij de kwartaalcijfers en de voorwaarden waaraan een notaris moet voldoen om geen samenstellingsverklaring te hoeven overleggen. De voorwaarden zijn in samenspraak met de KNB tot stand gekomen. Reeds in de nieuwsbrief of circulaire van 27 november 2014 heeft verweerder de nieuwe Rna aangekondigd en aangegeven dat de kwartaalcijfers dienen te worden voorzien van een samenstellingsverklaring. Op 1 januari 2015 is de herziening van de Rna in werking getreden en heeft verweerder in overleg met de KNB besloten tot opschorting van de verplichting van het overleggen van een samenstellingsverklaring voor de eerste twee kwartalen van 2015. Het notariaat is hierover geïnformeerd door publicatie op de website van verweerder op 24 februari 2015. Eerder was eiser al met de nieuwsbrief of circulaire van 18 januari 2015 persoonlijk geïnformeerd over de indiening van jaargegevens 2014 en kwartalen 2015. Gelet hierop heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat hij is overvallen door de beleidswijzing en geen mogelijkheid had om zich in administratieve zin op de wijziging voor te bereiden. Daarbij merkt de rechtbank op dat het aanleveren van een samenstellingsverklaring regel is en dat het verzoek om in aanmerking te komen voor de ontheffing daarvan een uitzondering is. Er rust dus geen algemene verplichting op eiser om zijn administratie aan te passen.
5.3.
Volgens de toelichting bij de voorwaarde genoemd onder 4a wordt onder de liquiditeitsratio verstaan de verhouding tussen enerzijds het onderhanden werk + de overige vlottende activa + de liquide middelen en anderzijds de kortlopende schulden (exclusief vordering/schuldverhouding met de eigenaren van het notariskantoor). Naar het oordeel van de rechtbank is het beleid ten aanzien van de in aanmerking te nemen liquiditeit, gegeven ook de toelichting daarop – verweerder neemt de vordering/schuldverhouding met de eigenaren van het notariskantoor niet mee bij het berekenen van de liquiditeitsratio, omdat deze vordering geen kortlopende vordering betreft –, redelijk.
5.4.
Verweerder heeft de aanvraag van eiser conform zijn beleid afgewezen, omdat de financiële positie van het kantoor niet voldoet aan het minimum criterium wat betreft de liquiditeit. De liquiditeit moet tenminste 1,15 te zijn. Eisers kantoor voldoet hier niet aan. Door eiser zijn geen bijzonderheden gesteld op grond waarvan verweerder had moeten afwijken van zijn beleid. Dat eiser meerkosten moet maken voor het laten opstellen van een samenstellingsverklaring door een accountant, is reeds verdisconteerd in de gewijzigde Regeling en acceptabel gevonden omdat per saldo de financiële gevolgen van deze regeling voor de beroepsgroep beperkt zijn, terwijl de toezichtsdruk van verweerder erdoor kan afnemen (zie: Toelichting bij de Regeling van de Minister van Veiligheid en Justitie van 19 november 2014, nr. 581003, tot wijziging van de Regeling op het notarisambt in verband met een wijzing in de Wet op het notarisambt, aansluiting bij de notariële praktijkvoering en herstel van redactionele gebreken, Staatscourant 2014, nr. 33807 27 november 2014).
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de aanvraag om ontheffing in redelijkheid kunnen afwijzen.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A.C. Prins, rechter, in aanwezigheid van drs. S.R. Jonkergouw, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 maart 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.