Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 16/4662
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 november 2016 in de zaak tussen
[eiseres] , te Berkel en Rodenrijs, eiseres,
gemachtigde: S. Badloe,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder,
gemachtigden: mr. R.P.H. Rozenbrand en mr. S.J.D. Eillyas.
de Staat der Nederlanden (de Minister van Veiligheid en Justitie) (de Staat).
Procesverloop
Bij besluit van 10 april 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder een verzoek van eiseres om handhavend op te treden tegen [Luchtvaartmaatschappij] ) afgewezen.
Bij besluit van 4 augustus 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres en verweerder hebben nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met het verzoek om schadevergoeding naar aanleiding van de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De Staat heeft afgezien van het voeren van verweer.
Het beroep is behandeld ter zitting van 4 oktober 2016, gevoegd met de beroepen met zaaknummers ROT 14/6349, ROT 14/6601 en ROT 14/7143. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Hendriks, kantoorgenoot van haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Tevens was N. Widjaja, inspecteur, aanwezig.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting is dit beroep weer afgesplitst.
Overwegingen
1. Voor het wettelijk kader verwijst de rechtbank naar de verwijzingsuitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 maart 2015 (de Afdeling) (ECLI:NL:RVS:2015:697 en ECLI:RVS:2015:699).
2. Bij brief van 21 januari 2014 heeft eiseres verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen [Luchtvaartmaatschappij] inzake de vergoeding voor de geannuleerde vlucht [vluchtnummer] op
21 januari 2013, ten einde deze luchtvaartmaatschappij te bewegen de overtreding van artikel 5, eerste lid, onder c, van de Verordening (EG) nr.261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand van luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 295/91 (PB 2004 L46; de Verordening) ongedaan te maken en alsnog compensatie in de zin van artikel 7 van Pro de Verordening te betalen.
Verweerder heeft bij primair besluit het verzoek om handhavend op te treden afgewezen, omdat het verzoek om handhaving niet is ingediend binnen één jaar na de uitvoering van de vlucht waarop zich de annulering heeft voorgedaan.
In het bestreden besluit heeft verweerder zijn primaire besluit gehandhaafd en daarbij het bezwaar ongegrond verklaard.
3. In de verwijzingsuitspraken van 11 maart 2015 heeft de Afdeling overwogen dat verweerder naar Nederlands recht niet bevoegd is om tot bestuursrechtelijke handhaving over te gaan in elk individueel geval waarin de artikelen 5, eerste lid, aanhef en onder c, en 7 van de Verordening zijn overtreden. Een passagier die aanspraak maakt op compensatie als daar bedoeld heeft naar Nederlands recht een civiele vordering op de luchtvaartmaatschappij indien deze de compensatie niet betaalt en die passagier kan die vordering aan de kantonrechter voorleggen. Daarbij rees echter de vraag of de Verordening niettemin verplicht tot bestuursrechtelijke handhaving door verweerder. De Afdeling heeft het Hof van Justitie daarom de vraag voorgelegd of artikel 16 van Pro de Verordening de nationale autoriteiten ertoe verplicht om uitvoeringsmaatregelen te nemen die een grondslag bieden voor bestuursrechtelijke handhaving door de op grond van artikel 16 aangewezen Pro instantie in elk individueel geval afzonderlijk waarin de artikelen 5, eerste lid, aanhef en onder c, en 7 van de Verordening worden overtreden, teneinde in elk individueel geval afzonderlijk het recht op compensatie van een passagier te kunnen garanderen.
3.1.
In het arrest van het Hof van Justitie van 17 maart 2016 in de gevoegde zaken
C- 145/15 en C-146/15 (ECLI:EU:C:2016:187) heeft het Hof voor recht verklaard dat artikel 16 van Pro de Verordening in die zin moet worden uitgelegd dat de door elke lidstaat overeenkomstig lid 1 van dit artikel aangewezen instantie, waarbij door een passagier een individuele klacht is ingediend na de weigering van een luchtvaartmaatschappij om hem de in artikel 7, lid 1, van die verordening bedoelde compensatie te betalen, niet verplicht is handhavend op te treden tegen die luchtvaartmaatschappij om haar ertoe te bewegen die compensatie te betalen.
3.2.
In de uitspraken van 22 juni 2016 heeft de Afdeling overwogen dat het arrest van het Hof van Justitie van 17 maart 2016 er niet toe noopt om af te wijken van het in de verwijzingsuitspraken neergelegde oordeel dat verweerder in dergelijke gevallen niet bevoegd is om tot zodanig handhavend optreden te besluiten.
4. In het verweerschrift heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het beroep niet ontvankelijk dient te worden verklaard. Daartoe heeft verweerder aangevoerd dat het gaat om een individueel verzoek van eiseres om in haar individuele geval handhavend op te treden. Uit de uitspraken van de Afdeling volgt dat verweerder niet bevoegd is om op het individuele verzoek van eiseres te beslissen, zodat eiseres met haar beroep nimmer kan bereiken wat zij beoogt, te weten het verkrijgen van financiële compensatie. Eiseres heeft daarom geen procesbelang bij de beoordeling van haar beroep.
Voor zover het individuele verzoek van eiseres als handhavingsverzoek in het algemeen belang dient te worden aangemerkt, onderscheidt eiseres zich niet van de onbepaalde groep van potentiële luchtvaartpassagiers die gebruik kunnen maken van de diensten van de betrokken luchtvaartmaatschappij en is zij daarbij dus geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Evenmin kan C-Buddy die namens eiseres optreedt als belanghebbende worden aangemerkt, aldus verweerder.
5. Het betoog van verweerder dat eiseres geen procesbelang heeft, faalt. Eiseres heeft recht op een oordeel van de rechtbank over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, te meer nu eiseres het niet eens is met het oordeel van de Afdeling in de uitspraken van
11 maart 2015 en 22 juni 2016.
6. Eiseres heeft daartoe – kort gezegd en samengevat – aangevoerd dat de Afdeling de prejudiciële procedure heeft misbruikt om de verwijzingsuitspraken van 11 maart 2015, waarin reeds, ambtshalve en zonder dat dit door de Afdeling met de partijen in die zaken was besproken, over de bevoegdheid van verweerder is geoordeeld, te laten bevestigen, terwijl de bevoegdheid van verweerder al eerder in de rechtspraak was uitgekristalliseerd door de uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2011 (ECLI:RVS:2011:BR4645). Eiseres wijst er op dat de Afdeling na de uitspraak van 10 augustus 2011 in alle daarop volgende individuele zaken consequent van de bevoegdheid van verweerder is uitgegaan. Dat maakt eiseres op uit bijvoorbeeld de uitspraken met de nummers ECLI:NL:RVS:2014:3762 en ECLI:NL:RVS:2014:2757. De Afdeling is omgegaan zonder dit voldoende te motiveren en zonder alle relevante aspecten bij de beoordeling te betrekken.
Eiseres meent dat de rechtbank op basis van haar argumenten tot een ander oordeel over de bevoegdheid moet komen dan de Afdeling in de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016. Zij heeft er daarbij onder meer op gewezen dat in de Wet luchtvaart geen onderscheid is gemaakt tussen individuele en collectieve belangen, zodat volgens eiseres verweerder bevoegd is op het verzoek te beslissen. Het gaat voorts om een rechtstreeks uit de Verordening voortvloeiende betalingsplicht, die bij niet naleving daarvan een overtreding oplevert die op grond van artikel 11.15 van de Wet luchtvaart langs publiekrechtelijke weg moet worden hersteld. Individuele klachten van passagiers die over zee en binnenwateren reizen worden bovendien wel in behandeling genomen door verweerder en eiseres ziet niet in waarom dat dan niet zou gelden voor luchtreizigers. Verder is vaste jurisprudentie dat een bestuursrechtelijk naast een civielrechtelijk traject kan bestaan, aldus eiseres.
Eiseres betoogt voorts dat het door het Hof van Justitie gegeven antwoord op de prejudiciële vraag onjuist is. Het antwoord is in strijd met het doel dat het Europees Parlement en de Raad met de Verordening, met name met artikel 16 daarvan Pro, voor ogen hadden. Bovendien veronderstelt het Hof van Justitie in zijn arrest een tegenstelling tussen handhaving in het individuele geval en handhaving in het niet individuele geval, zonder dat het duidelijk maakt wat precies onder de twee begrippen moet worden verstaan en hoe deze van elkaar moeten worden afgebakend. Eiseres verzoekt de rechtbank daarom nadere prejudiciële vragen te stellen.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat de bij C-Buddy werkzame gemachtigde namens eiseres beroep heeft ingesteld en dat eiseres verweerder heeft verzocht om handhavend op te treden tegen [Luchtvaartmaatschappij] wegens overtreding van de Verordening, met als doel dat [Luchtvaartmaatschappij] haar alsnog compensatie in de zin van die Verordening betaalt. Het gaat daarbij niet om een (algemeen) handhavingsverzoek dat is gericht op het algemeen belang, maar om een verzoek dat is gericht op het verkrijgen van individuele compensatie. Uit de uitspraken van 22 juni 2016 volgt dat verweerder niet bevoegd was dit verzoek in te willigen. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. Daarbij merkt de rechtbank op dat de Afdeling ten aanzien van de gevolgde procedure en de eerdere rechtspraak in de uitspraken van 22 juni 2016 een toelichting heeft gegeven. Zoals ook de Afdeling in de uitspraken van 22 juni 2016 heeft overwogen, dient van de juistheid van het arrest van het Hof van Justitie te worden uitgegaan. Er is voorts geen aanleiding om de door eiseres voorgestelde nadere prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie te stellen, nu het in het arrest gegeven antwoord duidelijk is en beantwoording van de voorgestelde vragen niet noodzakelijk is voor de beslechting van dit geschil.
6.2.
Naar verweerder ter zitting heeft toegelicht, komt het voor dat ook naar aanleiding van individuele klachten van luchtvaartpassagiers handhavingsmaatregelen worden genomen tegen een luchtvaartmaatschappij. Verweerder maakt daarbij gebruik van zijn bevoegdheid op grond van artikel 11.15 van de Wet luchtvaart. Het gebruik van deze bevoegdheid is hier echter niet aan de orde. Bovendien kunnen individuele luchtvaartpassagiers niet als belanghebbenden worden aangemerkt bij de weigering gebruik te maken van die bevoegdheid, zoals verweerder terecht betoogt. Dat het eveneens voor komt dat verweerder ook in individuele gevallen zijn oordeel geeft over de handelwijze van de betrokken luchtvaartmaatschappij, betekent gelet op de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 niet dat daartegen voor de individuele klager bestuursrechtelijke rechtsbescherming open staat of open moet staan.
7. Gelet op de voorgaande overwegingen was verweerder niet bevoegd om het verzoek van eiseres in te willigen. In het bestreden besluit is dit niet onderkend.
8. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit komt wegens strijd met artikel 11.15 van de Wet luchtvaart voor vernietiging in aanmerking.
Omdat verweerder niet bevoegd is het verzoek van eiseres in te willigen, heeft verweerder op zich terecht, maar op onjuiste gronden, het verzoek afgewezen en de daartegen door eiseres gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
De rechtbank ziet daarom aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
9. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat zij enkel verzoekt om schadevergoeding omdat zij niet binnen een redelijke termijn een rechterlijke uitspraak heeft verkregen.
9.1.
De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de gele proces gang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.
9.2.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188) geldt in niet-punitieve procedures die volgen op primaire besluiten die bekend zijn gemaakt op of na 1 februari 2014 als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer dan twee jaar mogen duren. De redelijke termijn vangt in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt.
9.3.
Het bezwaarschrift van eiseres tegen het bestreden besluit is gedateerd op 14 mei 2014 en het is door verweerder ontvangen op 16 mei 2014. De redelijke termijn is dus aangevangen op 16 mei 2014. Er is geen reden om een eerdere ingangsdatum te hanteren. Er is sinds de ontvangst van het bezwaarschrift tot aan de uitspraak van heden meer dan twee jaar verstreken, maar minder dan tweeënhalf jaar. Indien de redelijke termijn is overschreden, is uitgangspunt voor de vergoeding van de immateriële schade een tarief van € 500,- per halfjaar dat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de beslissing op bezwaar binnen drie maanden is genomen, moet de overschrijding van de redelijke termijn in de onderhavige zaak volledig aan de rechtbank worden toegerekend. Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, zal de rechtbank de Staat der Nederlanden (de minister van Veiligheid en Justitie) veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- aan eiseres als vergoeding voor de door haar geleden immateriële schade.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1984,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Veiligheid en Justitie) tot betaling van een schadevergoeding aan eiseres ten bedrage van € 500,-;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 165,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1984,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, voorzitter, en mr. R.H.L. Dallinga en mr. C.F.J. de Jongh, leden, in aanwezigheid van
drs. S.R. Jonkergouw, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
15 november 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.