Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 15/6930
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 augustus 2016 in de zaak tussen
Stichting Platform Stop Invasieve Exoten, te Amsterdam, eiseres,
gemachtigde: mr. W.F.E. Reinhold,
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder,
gemachtigde: mr. R. Bal.
Procesverloop
Bij brief van 19 november 2014 heeft verweerder eiseres bericht dat zij geen gevolg zal geven aan het verzoek van eiseres om over te gaan tot strafrechtelijke en/of bestuursrechtelijke handhaving tegen importeurs van Lucky Bamboo waar sinds 1 januari 2013 een of meerdere keren een of meerdere tijgermuggen zijn aangetroffen in door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) geplaatste vallen.
Bij besluit van 29 september 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard voor zover het bezwaar zich richt tegen de weigering over te gaan tot strafrechtelijke handhaving en haar bezwaar ongegrond verklaard voor zover het ziet op de weigering over te gaan tot bestuursrechtelijke handhaving.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft – gevoegd met de zaak ROT 15/6931 – plaatsgevonden op 21 juli 2016. De gemachtigde van eiseres is met zijn partner verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voorts zijn verschenen L. Plooij en A. Stroo, beiden werkzaam bij NVWA.
Overwegingen
1.1.
Uit de artikelen 32 en 32a van de Warenwet volgt dat verweerder – onder meer – bevoegd is tot oplegging van een last onder bestuursdwang of een bestuurlijke boete bij niet naleving van bij en krachtens de Warenwet gestelde voorschriften.
1.2.
Het Warenwetbesluit Lucky Bamboo luidt voor zover hier van belang:
“Artikel 1
1 In dit besluit wordt verstaan onder:
(…)
b. tijgermug: een insect met de wetenschappelijke naam Aedes albopictus, alsmede de eitjes, de larven en de poppen daarvan;
(…)
Artikel 2
Het is verboden te handelen in strijd met de voorschriften gesteld in de artikelen 3 en 4.
Artikel 3
Lucky Bamboo:
a. wordt binnen Nederlands grondgebied gebracht en verder vervoerd in gesloten containers, waarbij de eerste opening in Nederland uitsluitend plaatsvindt in een afgescheiden ruimte;
b. verlaat de afgescheiden ruimte niet eerder dan dat afdoende behandeling heeft plaatsgevonden met een biocide of een ander middel dat geschikt is om de planten vrij te maken van de volwassen tijgermug;
c. verlaat de afgescheiden ruimte niet eerder dan dat afdoende behandeling heeft plaatsgevonden met een biocide of een ander middel dat geschikt is om de planten vrij te maken van de larven van de tijgermug;
d. wordt, gedurende de periode dat Lucky Bamboo zich in de afgescheiden ruimte bevindt, bij elke watertoevoeging steeds behandeld met het onder c bedoelde biocide of middel, door dit biocide of middel aan het water toe te voegen;”
2. Ter zitting heeft eiseres het beroep ingetrokken voor zover het ziet op de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar inzake de weigering over te gaan tot strafrechtelijke handhaving. Het beroep ziet dan ook alleen nog op de weigering om over te gaan tot bestuursrechtelijke handhaving.
3. Verweerder heeft zich bij het bestreden besluit – in afwijking van de VWS-commissie bezwaarschriften Awb (de commissie) – op het standpunt gesteld dat het Warenwetbesluit Lucky Bamboo niet met zich brengt dat sprake is van een resultaatsverplichting en dat de vondst van een of enkele tijgermuggen in een controleval nog niet hoeft te betekenen dat in strijd is gehandeld met de door de commissie gestelde eis dat Lucky Bamboo-planten die de afgescheiden ruimte verlaten, vrij moeten zijn van tijgermuggen en larven daarvan. Dit hoeft volgens verweerder niet zo te zijn, omdat niet volledig kan worden uitgesloten dat er nog eitjes aanwezig zijn op de planten die de afgescheiden ruimte verlaten, terwijl zich uit de eitjes (volwassen) tijgermuggen kunnen ontwikkelen. Voorts heeft verweerder overwogen dat het daarnaast ook mogelijk is dat tijgermuggen afkomstig zijn uit Lucky Bamboo-planten die door het betreffende bedrijf zijn geïmporteerd uit een derde land, maar langs andere weg, bijvoorbeeld via een lidstaat, op het bedrijf zijn gekomen. Volgens verweerder volgt daarbij noch uit de tekst van artikel 3 van het Warenwetbesluit Lucky Bamboo noch uit de Nota van toelichting af te leiden dat buiten de afgescheiden ruimte geen tijgermuggen mogen worden aangetroffen. Voorts heeft verweerder overwogen dat in 2013 vijf en in 2014 twee muggen zijn gevangen op een totaal aantal planten van 15 tot 20 miljoen per jaar, hetgeen betekent dat slechts bij hoge uitzondering muggen worden gevangen.
4. Eiseres stelt zich op het standpunt dat uit het Warenwetbesluit Lucky Bamboo volgt dat de vondst van een of enkele tijgermuggen in een controleval met zich brengt dat in strijd is gehandeld met de eis dat Lucky Bamboo-planten die de afgescheiden ruimte verlaten, vrij moeten zijn van tijgermuggen en larven daarvan.
5. Omdat uit artikel 2 van het Warenwetbesluit Lucky Bamboo volgt dat het verboden is te handelen in strijd met de voorschriften gesteld in artikel 3 van het Warenwetbesluit Lucky Bamboo en uit de artikelen 32 en 32a van de Warenwet volgt dat bij niet naleving sancties kunnen volgen, moet – mede gelet op artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht – voldoende duidelijk zijn wanneer sprake is van een overtreding (vgl. ABRvS 28 februari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ9494). Uitgangspunt is dat de tekst van artikel 3 van het Warenwetbesluit Lucky Bamboo maatgevend is voor de uitleg van het door verweerder te handhaven gebod en dat de Nota van toelichting niet in de plaats van de tekst van de wettelijke bepaling kan treden, maar dat bij de uitleg van vage rechtsnormen wel betekenis dient te worden toegekend aan de kenbare bedoeling van de wetgever.
6. Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Warenwetbesluit Lucky Bamboo bevat een ruime definitie van de tijgermug, omdat daarin is bepaald dat daaronder tevens moet worden begrepen de eitjes, de larven en de poppen daarvan. Artikel 3, aanhef en onder b en c, van het Warenwetbesluit Lucky Bamboo beperkt evenwel de te nemen maatregelen in de afgescheiden ruimte tot het vrij maken van de planten van de volwassen tijgermug en van de larven van de tijgermug. Blijkens de Nota van toelichting bij (de eerste versie van) het Warenwetbesluit Lucky Bamboo (Stb. 2011, 196, blz. 5) ziet artikel 3, aanhef en onder d, van het Warenwetbesluit Lucky Bamboo op het bestrijden van larven die uit de eitjes kunnen komen na watertoevoeging aan de planten, wat in overeenstemming is met de tekst van dit artikelonderdeel. Dit artikelonderdeel bevat daarom geen uitbreiding van de bestrijding tot eitjes of poppen van de tijgermug. Om deze redenen komt aan de ruimere definitiebepaling van de tijgermug geen betekenis toe bij de uitleg van artikel 3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder reeds daarom in het bestreden besluit terecht overwogen dat de vondst van een of enkele tijgermuggen in een controleval (afgezet tegen het aantal planten) op zichzelf nog geen overtreding oplevert, omdat niet volledig kan worden uitgesloten dat er nog eitjes aanwezig zijn op de planten die de afgescheiden ruimte verlaten, terwijl zich uit de eitjes (volwassen) tijgermuggen kunnen ontwikkelen.
7. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat het in artikel 3, aanhef en onder b en c, van het Warenwetbesluit Lucky Bamboo voorkomende begrip “afdoende behandeling” een vage term is waarvan niet op voorhand duidelijk is of daarmee wordt gedoeld op een resultaatsverplichting. Gelet op de overige tekst van artikel 3, aanhef en onder b en c, van het Warenwetbesluit Lucky Bamboo waarin het woord geschikt voorkomt in verbinding met biocide of een ander middel, lijkt het veeleer om een inspanningverplichting te gaan. Die indruk wordt versterkt door het volgende gedeelte van de Nota van toelichting bij (de eerste versie van) het Warenwetbesluit Lucky Bamboo (Stb. 2011, 196, blz. 7):
“Wat een afdoende behandeling inhoudt, hangt af van meerdere factoren. De toezichthouder zal onder andere aan de hand van het middel en het gebruik daarvan (overeenkomstig het wettelijk gebruiksvoorschrift en de gebruiksaanwijzing), de hoeveelheid planten, de mugvangst en het bestrijdingsplan moeten beoordelen of de behandeling «afdoende» is.”
Naar het oordeel van de rechtbank dienen gelet hierop en op wat hiervoor onder punt 5 is overwogen de verplichtingen van artikel 3 van het Warenwetbesluit Lucky Bamboo als inspanningsverplichtingen te worden aangemerkt. Dat sommige passages uit de Nota van Toelichting in een andere richting wijzen doet hier niet aan af, want onder deze omstandigheden zou het inlezen van een volledige resultaatsverplichting in strijd komen met de rechtszekerheid. Ook om die reden is de rechtbank van oordeel dat de vangst van enkele muggen in de kassen afgezet tegen het aantal planten op zichzelf geen overtreding van artikel 2 in verbinding met artikel 3 van het Warenwetbesluit Lucky Bamboo oplevert.
8. Nu niet in geschil is dat bij de betrokken ondernemingen in afgesloten ruimten bestrijding heeft plaatsgevonden met daartoe geschikte biociden (of daartoe geschikte andere middelen) en bestrijdingsplannen voorliggen als bedoeld in artikel 4 van het Warenwetbesluit Lucky Bamboo heeft verweerder geen overtreding kunnen vaststellen.
9. Gelet hierop is het verzoek om bestuursrechtelijke handhaving terecht afgewezen en is het beroep tegen de handhaving van die afwijzing ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, rechter, in aanwezigheid van mr. dr. R. Stijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 augustus 2016.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.