Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 15/1385
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 december 2015 in de zaak tussen
de besloten vennootschap Dolderman B.V. en de besloten vennootschap Dolderman Holding B.V., beiden gevestigd te Dordrecht, verder aangeduid als eiseressen,
gemachtigde: mr. R.C. van Wamel,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dordrecht, verweerder,
gemachtigde: mr. H.W.J. Visser.
Procesverloop
Bij besluit van 4 september 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder het planschadeverzoek van eiseressen afgewezen.
Bij besluit van 19 januari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseressen ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 15 oktober 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dordrecht het bestreden besluit bekrachtigd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 oktober 2015. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Tevens waren de directeuren [namen] aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Het toepasselijke wettelijk kader
1. Per 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden, als opvolger van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO).
Op grond van artikel 9.1.18, eerste lid, van de Invoeringswet Wro blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Wro van toepassing ten aanzien van aanvragen om schadevergoeding ingevolge artikel 49 van de WRO die zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet of die ingevolge artikel II, tweede en derde lid, van de wet van 8 juni 2005, Stb. 305, tot wijziging van de WRO (verjaring van en heffing bij planschadevergoedingsaanspraken, alsmede planschadevergoedings-overeenkomsten), nog tot 1 september 2010 kunnen worden ingediend.
2. Het onderhavig verzoek ziet op het bestemmingsplan “Havengebied II”, vastgesteld door de raad van de gemeente Dordrecht op 2 maart 1993 en gedeeltelijk goedgekeurd door gedeputeerde staten van Zuid-Holland op 29 juni 1993, en is ingediend op 30 augustus 2010, zodat de WRO op het verzoek van toepassing blijft.
3. Op grond van artikel 49 van de WRO, zoals dit luidde ten tijde hier van belang en voor zover hier van belang, kent het college van burgemeester en wethouders, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een de bepalingen van een bestemmingsplan, schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
4. Bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kan, onderscheidenlijk kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
5. Eiseressen zijn eigenaar van de percelen gelegen aan de Binnen Kalkhaven nummers 11, 13, 17, 29 en 33, kadastraal bekend gemeente Dordrecht, sectie E nummers 888, 739, 900, 974 en 975 (de locatie). Eiseressen hebben verzocht om vergoeding van planschade, die bestaat uit beperking van de gebruiksmogelijkheden van de locatie waarop eiseressen hun activiteiten uitoefenen. Op grond van het nieuwe bestemmingsplan zijn alleen bedrijven in de categorie 3 (zoals genoemd in lijst bij VNG Handreiking Bedrijven en Milieuzonering) toegestaan, terwijl volgens eiseressen het bedrijf feitelijk als een bedrijf in de categorie 5.1 is te beschouwen. De schade die eiseressen lijden is moeilijk te begroten, aldus eiseressen. Concreet hebben zij tot op heden in ieder geval schade geleden in de orde van grootte van €100.000,-, in verband met de kosten van uitgebreide procedures ter zake van de milieuvergunning en advieskosten in verband met de planologische situatie, welke kosten, in ieder geval in grote mate, veroorzaakt zijn door de gewijzigde planologische situatie. Voorts hebben eiseressen schade geleden in de orde van grootte van € 300.000,-, omdat eiseressen, onder druk van de dreigende omstandigheden, hun werkzaamheden aan tenminste vijf schepen niet aan de Kalkhaven hebben kunnen uitvoeren maar uitsluitend op alternatieve locaties in de regio. Daarnaast zullen eiseressen een voorshands niet goed te begroten schade lijden indien zij ten gevolge van de planologische situatie de bedrijfsvoering aanzienlijk dienen te beperken of zelfs geheel dienen te staken. Eiseressen schatten dat die schade zal lopen in de orde van tonnen zo niet miljoenen.
6. Verweerder heeft met instemming van eiseressen en in afwijking van het bepaalde in artikel 6 van de Procedureverordening planschadevergoeding 2005 het verzoek voorgelegd aan een planschadeadviseur, te weten twee medewerkers van Arcadis Nederland B.V..
De planschadeadviseur heeft de planologische situatie als gevolg van het bestemmingsplan “Havengebied II” vergeleken met het bestemmingsplan “Sanerings- en reconstructieplan voor de binnenstad van Dordrecht” (Binnenstad), voor het overige vastgesteld op 10 juni 1969 door de raad van de gemeente Dordrecht en zoals deels goedgekeurd door gedeputeerde staten van Zuid-Holland op 15 april 1970.
Aan de voorschriften van het laatstgenoemde bestemmingsplan was destijds goedkeuring onthouden. De plankaart en de gebruiksregels zijn wel in werking getreden, en de voorgaande “Verordening tot vaststelling van bijzondere rooilijnen en tot een regeling van het gebruik van gronden, alsmede de aard en het gebruik van de bebouwing, voor een gedeelte van de binnenstad van Dordrecht” van 7 januari 1962 was op het moment van vaststellen van het bestemmingsplan Binnenstad ingetrokken. Hierdoor gold enkel hetgeen op de plankaart van het Bestemmingsplan Binnenstad was weergegeven tezamen met de algemene gebruiksregels, aangevuld met de regels in de destijds geldende bouwverordening.
Op de locatie rustte de bestemming begane grond “Bedrijven”, boven de begane grond drie bouwlagen voor “Wonen”(“B3W”). Het soort bedrijvigheid was niet geclausuleerd. Een bouwlaag mocht maximaal 3 meter bedragen, zodat de bouwhoogte maximaal 12 meter mocht zijn.
Het nieuwe planologische regime wordt gevormd door het bestemmingsplan “Havengebied II”. Op de locatie rust de bestemming “Gemengd woongebied” en “categorie 3 bedrijven staat van inrichtingen toegestaan”.
De op de plankaart aangewezen gronden zijn bestemd voor kantoren en bedrijven, maatschappelijke doeleinden, ateliers, sportieve- en recreatieve dienstverlening, nutsvoorzieningen, inclusief voorzieningen ten behoeve van de veiligheid van de scheepvaart, parkeren, groengebieden, openbare ruimten en openbare verbindingen.
Ter plaatse van de locatie is wonen niet toegestaan, aangezien aan dat gebruik binnen de genoemde bestemming goedkeuring is onthouden.
Voor wat de bouwmogelijkheden betreft zijn toegelaten: gebouwen, bouwwerken geen gebouwen zijnde, verhardingen zoals straten, parkeerplaatsen en paden en groenvoorzieningen.
De bouwhoogte bedraagt minimaal 10 meter en maximaal 16 meter.
Voor de gronden ten behoeve van het bouwen van het gebruiken als bedrijven geldt dat dit slechts mogelijk is voor bedrijven in de categorieën 1 en 2 van de tot de voorschriften behorende Staat van Inrichtingen, of, als een bedrijf een relatie heeft met de haven, een categorie 3 bedrijf.
De planschadeadviseur heeft in zijn advies van 30 juni 2014 geconcludeerd dat na verrekening van voor- en nadelen geen sprake is van een planologisch nadeliger situatie om de volgende redenen.
- De bouwmogelijkheden nemen als gevolg van de ‘nieuwe’ planologie toe, waardoor sprake is van een planologisch voordeliger situatie.
- De gebruiksmogelijkheden wijzigen, maar nemen per saldo niet af. De woonfunctie vervalt, maar de (eveneens lucratieve) kantoorbestemming wordt mogelijk.
- De bedrijfsbestemming wordt beperkt tot maximaal categorie 3-bedrijven, maar het staat niet vast dat vestiging van bedrijven uit een hogere categorie, ten tijde van de vaststelling van het plan, op milieutechnische gronden haalbaar was.
- Niet is komen vast te staan dat eiseressen ten tijde van het vaststellen van het plan in 1993 (al) niet meer konden worden beschouwd als een categorie 3-bedrijf.
De planschadeadviseur komt na het verrekenen van voor- en nadelen tot de conclusie dat er per saldo geen sprake is van een planologisch nadeliger situatie voor de locatie van eiseressen en dat daarom geen schade is ontstaan.
7. Verweerder heeft het advies ten grondslag gelegd aan het primaire besluit.
8. Aan het bestreden besluit, in mandaat genomen door de wethouder Ruimtelijke Ordening en Binnenstad, Cultuur en Toerisme, Vergunningverlening en Handhaving (de wethouder) en dat strekt tot de ongegrondverklaring van het bezwaar, is ten grondslag gelegd het advies van bezwaarschiftencommissie en een nadien verbeterde planvergelijking waarmee ook de planschadeadviseur akkoord is gegaan.
9. Bij besluit van 15 oktober 2015 heeft verweerder het door de wethouder in mandaat genomen bestreden besluit bekrachtigd.
Beoordeling
10. Hoewel het bevoegdheidsgebrek inmiddels door voornoemd bekrachtigingsbesluit is hersteld, hebben eiseressen naar het oordeel van de rechtbank in beroep terecht aangevoerd dat er een gebrek kleeft aan het bestreden besluit. Reeds hierom is het beroep gegrond.
11. Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (onder meer de uitspraak van 4 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW0802) mag een bestuursorgaan een besluit op een verzoek om planschade baseren op een advies van een door dat bestuursorgaan benoemde deskundige, indien uit dat advies blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusie van dat advies ten grondslag zijn gelegd en deze conclusie niet onbegrijpelijk is, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
Naar het oordeel van de rechtbank is het advies, zoals aangevuld in het bestreden besluit, inhoudelijk niet concludent en zijn er aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid en volledigheid ervan. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
12.1.
Eiseressen hebben in beroep naar het oordeel van de rechtbank terecht aangevoerd dat de planvergelijking onjuistheden bevat.
Aan de planologische vergelijking is door verweerder ten grondslag gelegd dat eiseressen op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan “Havengebied II” het gebruik van de kades en het water voor de bedrijfsactiviteiten mogen voortzetten.
12.2.
Op grond van artikel 11 van het bestemmingsplan “Havengebied II” mocht ten tijde van het van kracht worden van dit bestemmingsplan bestaande en hiermee strijdige gebruik van gronden en opstallen worden voortgezet, tenzij het betreft bestaand gebruik dat reeds in strijd was met het aan dit plan voorafgaande bestemmingsplan en dat tot op drie maanden vóór het van kracht worden van het bestemmingsplan “Havengebied II” nog niet bestond.
12.3.
Verweerder heeft in het kader van de (verbeterde) planvergelijking gesteld dat op grond van de artikelen 8 en 10 van het “Sanerings- en reconstructieplan voor de binnenstad van Dordrecht” de bedrijfsactiviteiten van eiseressen (op kades en aan/in het water) niet waren toegestaan. Verweerder stelt daarmee feitelijk dat het overgangsrecht niet van toepassing is. De rechtbank kan deze stelling niet volgen.
13. Voorts hebben eiseressen aangevoerd dat er een onjuiste vergelijking is gemaakt tussen het oude en nieuwe planologische regime voor wat betreft de gebruiksmogelijkheden van de locatie. Verweerder is niet uitgegaan van een maximale invulling van de planologische gebruiksmogelijkheden van het “Sanerings- en reconstructieplan voor de binnenstad van Dordrecht”, aldus eiseressen.
De rechtbank overweegt dat bij de planvergelijking de feitelijke situatie niet van belang is, maar de maximale planologische mogelijkheden die het oude plan bood. In het voormalige bestemmingsplan was de categorie bedrijvigheid op de locatie ongeclausuleerd. In het door verweerder gevolgde advies van de planschadeadviseur is gesteld dat met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid onder het oude planologische regime de bedrijvigheid ingeperkt zou worden door de toen geldende milieuwetgeving. Evenals eiseressen is de rechtbank van oordeel dat verweerder heeft nagelaten deze milieuwetgeving en de daaruit voortvloeiende beperkingen concreet te duiden. Ook op dit onderdeel is het advies onvoldoende gemotiveerd.
14. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat de door verweerder voorgestane verrekening van voor- en nadelen onvoldoende inzichtelijk is gemaakt, zodat het voor de rechtbank niet mogelijk is dit onderdeel van het besluit op juistheid te beoordelen.
15. Gelet op het voorgaande is het beroep van eiseressen gegrond en dient het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
16. De rechtbank ziet in dit geval geen aanleiding over te gaan tot finale beslechting van het geschil.
17. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseressen gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van
€ 490,- en wegingsfactor 1). De overige door eiseressen vermelde kosten, te weten de reiskosten van de gemachtigde, komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseressen het betaalde griffierecht van € 331,-- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 980,--, te betalen aan eiseressen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Hello, voorzitter, en mr. C.M. van Hoorn en mr. I.S. Vreken-Westra, leden, in aanwezigheid van drs. S.R. Jonkergouw, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 december 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.