Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 13/5929
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 maart 2015 in de zaak tussen
[eiseres], te [vestigingsplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. D.C. van Genderen,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Spijkenisse, verweerder,
gemachtigden:[gemachtigde 1],[gemachtigde 2] en[gemachtigde 3].
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:[derde belanghebbende], te [woonplaats].
Procesverloop
Bij besluit van 8 augustus 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan derde-partij een omgevingsvergunning voor het oprichten van een inrichting voor het onbemand afleveren van motorbrandstoffen verleend.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 februari 2014. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde bijgestaan door[naam 1] en
[naam 2]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij is verschenen.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) benoemd als deskundige als bedoeld in artikel 8:47, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Op 18 juli 2014 heeft de StAB aan de rechtbank het verslag uitgebracht (het StAB-verslag). Eiseres en verweerder hebben, na daartoe door de rechtbank in de gelegenheid te zijn gesteld, een reactie op het StAB-verslag gegeven. Partijen hebben vervolgens ingestemd met het achterwege laten van een nadere zitting.
Overwegingen
1.1.
Het is op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 1˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het oprichten van een inrichting.
1.2.
Op grond van artikel 3.23, eerste lid, van het Activiteitenbesluit Milieubeheer wordt bij het in het vuilwaterriool lozen van afvalwater afkomstig van een vloeistofdichte vloer of verharding waarop het afleveren van vloeibare brandstof aan motorvoertuigen voor het wegverkeer of het afleveren van vloeibare brandstof aan spoorvoertuigen plaatsvindt, ten minste voldaan aan het tweede tot en met het vierde lid.
Op grond van artikel 3.23, tweede lid, van het Activiteitenbesluit Milieubeheer wordt het afvalwater geleid door een slibvangput en olieafscheider die voldoen aan en worden gebruikt conform NEN-EN 858-1 en 2.
1.3.
In voorschrift 1.1.4 van het bestreden besluit is bepaald dat per afleverbeurt maximaal 80 liter brandstof kan worden afgeleverd.
In voorschrift 1.1.5 van het bestreden besluit is bepaald dat bij een tankstation ten minste één noodstopvoorziening is aangebracht. De voorziening is op ten minste één voor een ieder goed bereikbare plaats te bedienen, die duidelijk zichtbaar en aangegeven is bij elke afleverzuil. Het uitschakelen van de noodstopvoorziening, waardoor het afleveren kan worden hervat, geschiedt eerst nadat de drijver van de inrichting heeft vastgesteld dat de gevaarlijke situatie die heeft geleid tot het inschakelen van de noodstopvoorziening, is opgeheven.
In voorschrift 1.1.6 van het bestreden besluit is bepaald dat het afschot naar de aanwezige goten en putten in stand moet blijven. De aanwezige goten en putten mogen niet verstopt zijn. Ze moeten hierop wekelijks worden geïnspecteerd. Deze inspectie moet schriftelijk worden vastgesteld in een logboek.
Indien tijdens de inspectie volgens voorschrift 1.1.6 is geconstateerd dat de aanwezige goten en putten verstopt zijn, dan moeten deze op grond van voorschrift 1.1.7 direct worden schoongemaakt. Hiervan moet in het logboek een melding worden gemaakt.
Op grond van voorschrift 9.2.1 moet in de inrichting een centraal registratiesysteem aanwezig zijn waarin informatie omtrent onderhoud, metingen, keuringen, controles en gegevens van relevante milieu-onderzoeken worden bijgehouden. Dit voorschrift bevat een opsomming van de informatie die ten minste in het registratiesysteem moet zijn opgenomen.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder aan derde-partij een omgevingsvergunning voor het oprichten van een inrichting voor het onbemand afleveren van motorbrandstoffen verleend (een onbemand tankstation). In het bestreden besluit is verweerder uitgegaan van een maximale warmtestralingsbelasting van 10 kW/m2.
3. Het onbemand tankstation heeft drie afleverzuilen die staan op het pompeiland. Uit het StAB-verslag blijkt dat het garagebedrijf van eiseres op 9,5 meter ten oosten van de afleverzuilen ligt. Deze afleverzuilen staan onder een overkapping die bestaat uit een metaalconstructie met gebogen kunststof platen. De overkapping is verbonden met de gevel van het garagebedrijf. Rondom het pompeiland ligt een vloeistofdichte voorziening en een goot van ongeveer twee centimeter diep. De vloeistofdichte voorziening ligt vanaf vier zijden geheel op afschot naar de goot en is visueel waarneembaar. In de goot zitten vier ronde afvoeropeningen die zich in het midden van elke zijde van het pompeiland bevinden. Deze hebben een doorsnee van ongeveer 10 centimeter. De goot met de afvoeropeningen is afgedekt met een rooster. Vanuit de afvoeropeningen lopen leidingen naar de oliebenzine-afscheider waarin gemorste olie en benzine grotendeels achterblijven. Afvalwater wordt, na het passeren van de oliebenzine-afscheider, geloosd op het riool.
4.1.
Eiseres voert aan dat de eisen in de voorschriften 1.1.6 en 1.1.7, die verweerder naar aanleiding van haar zienswijze in het bestreden besluit heeft opgenomen, reeds voortvloeien uit artikel 3.23 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer. Daarom stelt verweerder volgens eiseres feitelijk geen aanvullende eisen. De uit het Activiteitenbesluit voortvloeiende verplichting tot instandhouding van goten en putten ter afvoer van brandstoffen, strekt volgens eiseres ter bescherming van het oppervlaktewater en de hiermee overeenstemmende voorschriften uit het bestreden besluit zijn daarom ongeschikt om de brandrisico’s van de inrichting van derde-partij tot een aanvaardbaar niveau te beperken. Op 31 januari 2014 heeft eiseres een onderzoeksnotitie van DPA Cauberg-Huygen in het geding gebracht. In voornoemde onderzoeksnotitie wordt geconcludeerd dat in het bestreden besluit onvoldoende rekening is gehouden met veiligheid van derden en dat de voorschriften 1.1.6 en 1.1.7 de veiligheid van derden niet verhogen.
4.2.1.
De rechtbank constateert dat de maximale warmtestralingsbelasting van 10 kW/m2, waarvan verweerder in het bestreden besluit is uitgegaan, partijen niet verdeeld houdt. Uit het StAB-verslag blijkt dat er geen wettelijke norm is voor de maximale warmtestralingsbelasting vanuit het oogpunt van brandoverslag of externe veiligheid. Zowel vanuit het oogpunt van brandveiligheid als vanuit het oogpunt van externe veiligheid is
10 kW/m2 een conservatieve grenswaarde.
4.2.2.
De rechtbank constateert voorts dat uit de voorschriften 1.1.6 en 1.1.7 voortvloeit dat de aanwezige putten en goten in stand moeten blijven en niet verstopt raken. Artikel 3.23 van het Activiteitenbesluit milieubeheer heeft betrekking op de afvoer van afvalwater afkomstig van een vloeistofdichte vloer of verharding waarop het afleveren van vloeibare brandstof aan motorvoertuigen voor het wegverkeer plaatsvindt. Dit afvalwater moet door een slibvangput en olieafscheider worden geleid voordat het in het vuilwaterriool wordt geloosd. Gelet op de in paragraaf 3 geschetste feitelijke situatie zal gemorste brandstof net zoals het afvalwater via hetzelfde afschot en dezelfde goten en putten worden afgevoerd naar de oliebenzine-afscheider en uiteindelijk naar het riool. Het afvalwater kan enkel worden afgevoerd indien de goot en de afvoeropeningen niet verstopt zijn. In die zin vloeit uit artikel 3.23 van het Activiteitenbesluit milieubeheer indirect voort dat de goot en de afvoeropeningen niet verstopt mogen zijn. De verplichting tot het treffen van voorzieningen – in de vorm van een afschot, goten en putten - vloeit ook uit het voornoemde artikel voort. In tegenstelling tot de voorschriften 1.1.6 en 1.1.7 is in het Activiteitenbesluit niet geregeld op welke wijze deze voorzieningen gerealiseerd moeten worden. De rechtbank is in navolging van het StAB-verslag van oordeel dat indien wordt voldaan aan de voorschriften 1.1.6 en 1.1.7, de warmtebelasting op de gevel van het garagebedrijf lager zal zijn dan de door verweerder in het bestreden besluit gehanteerde maximale warmtebelasting van
10 kW/m2. De beroepsgrond dat verdergaande voorschriften moeten worden opgelegd, slaagt niet. De rechtbank verwijst wel naar rechtsoverweging 7.
5.1.
Eiseres voert voorts aan dat om te beoordelen of objecten binnen 20 meter van een tankstation voldoende beschermd zijn tegen mogelijk brandgevaar, dient te worden uitgegaan van een scenario waarin het gevaar zich verwezenlijkt in het meest ongunstige geval dat redelijkerwijs kan worden voorzien. In een dergelijk scenario is volgens eiseres sprake van (1) het vrijkomen van de maximaal te tanken hoeveelheid brandstof, (2) een maximale oppervlakte van de uitgestroomde hoeveelheid brandstof als gevolg van een verstopte afvoerput en (3) een ontsteking na maximale uitstroming. Indien een dergelijk scenario zich voordoet, ontstaat volgens eiseres een plasbrand met een zodanige omvang, dat het warmteniveau aan de gevel van de inrichting de maximaal aanvaardbare grenswaarde van 15 kW/m2 te boven gaat, met als waarschijnlijk gevolg dat de brand overslaat naar het garagebedrijf van eiseres. Verweerder had daarom volgens eiseres het bestreden besluit niet mogen nemen. Eiseres verwijst in dit kader naar de door Adviesbureau AVIV opgestelde notitie “Beoordeling onbemand opereren benzine tankstation [naam onbemand tankstation] in [vestigingsplaats]” (de notitie van AVIV). Eiseres stelt dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft verondersteld, dat de situatie van een maximale uitstroom van brandstof, zich niet zal voordoen. Het is volgens eiseres een onverantwoorde aanname dat zolang de voorschriften 1.1.6 en 1.1.7 worden nageleefd, de gemorste brandstof zal worden afgevoerd en dat een maximale uitstroom niet plaats zal vinden. Het kan volgens eiseres niet worden verzekerd dat afscheidingsgoten- en putten niet verstopt zullen zijn op het moment van een ongeval. Bovendien kan volgens eiseres de aanwezigheid van goten en putten niet voldoende verzekeren dat uitstromende brandstof daadwerkelijk naar deze goten en putten zal toestromen.
5.2.
De rechtbank constateert dat zowel eiseres als verweerder ervan uitgaan dat een maximaal te tanken hoeveelheid brandstof – 80 liter – vrijkomt en dat de plasbrand wordt ontstoken. In tegenstelling tot eiseres, gaat verweerder ervan uit dat het afvoersysteem goed zal functioneren waardoor het merendeel van de gemorste brandstof zal worden afgevoerd en de omvang van de plasbrand zal worden beperkt. De rechtbank constateert voorts dat uit de voorschriften 1.1.4 en 1.1.5 volgt dat de pompinstallatie automatisch afslaat bij het bereiken van de maximale hoeveelheid brandstof per afleverbeurt. Uit het StAB-verslag (bladzijde 12) blijkt dat gelet op de aanwezige afvoergoot, de vier aanwezige afvoeropeningen en het rooster boven de afvoergoot in combinatie met de wekelijkse inspectie- en schoonmaakverplichtingen het niet waarschijnlijk is dat de afvoer naar de oliebenzine-afscheider in de praktijk zodanig verstopt raakt dat de benzine niet kan wegstromen. De aanwezige oliebenzine-afscheider heeft een opvangcapaciteit van 2.000 liter, hetgeen voldoende is om de maximale hoeveelheid van 80 liter die bij een incident kan vrijkomen op te vangen. Uit het StAB-verslag blijkt voorts dat in het algemeen, niet realistische, maar op zich niet voor 100% uit te sluiten scenario’s niet worden meegenomen in een beoordeling van de externe veiligheid. In navolging van het StAB-verslag is de rechtbank van oordeel dat gelet op de voorschriften en de feitelijk getroffen voorzieningen het niet reëel is en niet noodzakelijk is om voor de beoordeling van de externe veiligheid met een grotere uitstroming dan de maximaal te tanken hoeveelheid brandstof – 80 liter – in combinatie met verstopte afvoeropeningen rekening te houden. De rechtbank is van oordeel dat dient te worden uitgegaan van een worstcase scenario waarbij maximaal 80 liter benzine vrijkomt en een plas wordt veroorzaakt van 1 m2. Uit de notitie van AVIV blijkt dat de plasbrand van 1 m2 in dat geval aan de oostkant een warmtebelasting van circa 2 kW/m2 op de gevel van de nabijgelegen werkplaats en circa 1 kW/m2 op het flatgebouw aan de noordzijde veroorzaakt. Deze warmtebelastingen zijn lager dan de door verweerder in het bestreden besluit gehanteerde warmtebelasting van 10 kW/m2. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.1.
Eiseres stelt dat in het bestreden besluit ten onrechte niet voldaan wordt aan het vereiste in artikel 2.90 van het Bouwbesluit 2012, dat de afscheiding (tussen de inrichting van derde-partij en het garagebedrijf van eiseres) ten minste 20 minuten weerstand moet bieden tegen branddoorslag en brandoverslag. Eiseres voert aan dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de aanwezige kunststof overkapping en de omstandigheid dat de overheaddeuren overdag geopend zijn ten behoeve van de uitoefening van het garagebedrijf. Voorts heeft verweerder volgens eiseres ten onrechte geen rekening gehouden met de omstandigheid dat in de garage lasactiviteiten worden verricht, waarmee het risico op branddoorslag en brandoverslag bij een plasbrand wordt verhoogd. Deze bezwaren zijn volgens eiseres des te klemmender bij een onbemande exploitatie van het tankstation, waarbij niemand aanwezig zal zijn om toe te zien op de veiligheid.
6.2.
De rechtbank overweegt dat het risico op brandoverslag en branddoorslag wordt gevormd door de warmtestraling die ontstaat als de plasbrand wordt ontstoken. Uit het StAB-verslag (bladzijde 16) blijkt dat in de praktijk het algemene uitgangspunt geldt dat brandoverslag niet aannemelijk is als de warmtestralingsbelasting op de gevel kleiner is dan 15 kW/m2. Indien een warmtestralingsbelasting groter is dan 15 kW/m2, dan kunnen brandwerende voorzieningen branddoorslag gedurende een bepaalde tijd voorkomen. Gelet op de door AVIV berekende warmtestralingsbelasting van 2 kW/m2 is in dit geval brandoverslag, ongeacht de brandduur, niet aannemelijk en zijn geen brandwerende voorzieningen noodzakelijk om branddoorslag te voorkomen. De brandwerendheid van overheaddeuren is niet van invloed op de beoordeling van het aspect externe veiligheid, omdat het garagebedrijf buiten de in de notitie van AVIV berekende 10 kW/m2-stralingscontour ligt. De omstandigheid dat de overheaddeuren geopend zijn houdt in dat feitelijk geen brandoverslag en branddoorslag plaats kan vinden. Uit het StAB-verslag (bladzijde 16) volgt voorts dat het uitgangspunt bij de warmtestralingsberekening is dat de plasbrand wordt ontstoken. Het in brand raken van de overkapping is een secundair effect van de plasbrand waarmee geen rekening wordt gehouden bij de beoordeling van het risico op branddoorslag en brandoverslag bij een plasbrand. Bij deze beoordeling wordt alleen gekeken naar het primair effect, in dit geval: de warmtestraling van de plasbrand die direct leidt tot branddoorslag en brandoverslag bij het garagebedrijf. Lasactiviteiten hoeven niet te worden beschouwd als potentiële (extra) ontstekingsbron en spelen geen rol bij het risico op brandoverslag en branddoorslag. De beroepsgrond slaagt niet.
7. De rechtbank heeft aan de StAB gevraagd of er reden is om aan de omgevingsvergunning andere voorschriften te verbinden dan in het bestreden besluit zijn genomen. In het StAB-verslag wordt opgemerkt dat in voorschriften 1.1.6 en 1.1.7 wordt gesproken over “aanwezige” goten en putten en het afschot daar naar toe. Aangezien bij een niet goed werkende afvoer sprake is van een hogere warmtestralingsbelasting dan 10 kW/m2 waar verweerder in het bestreden besluit aan heeft getoetst, adviseert de StAB om de huidige afvoersituatie als bedoeld in de voorschriften 1.1.6 en 1.1.7 vast te leggen in de vergunning. Gelet op het in rechtsoverweging 4 overwogene ziet de rechtbank aanleiding dit advies te volgen en de huidige afvoersituatie in de vergunning vast te leggen. Het beroep is gegrond. Voor zover de feitelijke situatie niet is vastgelegd, wordt het bestreden besluit vernietigd.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1225,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en ½ punt voor de schriftelijke zienswijze na verslag deskundigenonderzoek met een waarde per punt van € 490,- en wegingsfactor 1). De door eiseres verzochte vergoeding van de kosten van de deskundige die aan haar verslag heeft uitgebracht, kent de rechtbank niet toe, nu dit rapport niet heeft bijgedragen aan de gegrondverklaring van het beroep.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover de feitelijke situatie ten aanzien van de goten en putten niet is vastgelegd;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit, hetgeen inhoudt dat de bijlage 2 (bijgevoegd bij deze uitspraak) van het StAB-verslag (Situatietekening afvoersituatie gemorste brandstoffen) deel uitmaakt van het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 318,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1225,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. van ‘t Laar, rechter, in aanwezigheid van
mr. A. Avdić, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 maart 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.