Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 14/178
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 november 2014 in de zaak tussen
RTL Nederland B.V., te Hilversum, eiseres,
gemachtigden: R.J.E. Vleugels en F.A. Tieskens,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. R. Lagrand.
Procesverloop
Bij besluit van 21 december 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen.
Bij besluit van 27 november 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder, in afwijking van het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie van 11 september 2013, het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 augustus 2014. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voorts is aan de zijde van verweerder verschenen mr. J.T.A. Bos, werkzaam als beleidsmedewerker bij de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD) Rotterdam-Rijnmond.
Overwegingen
1. Op 27 november 2012 heeft eiseres bij de GGD Rotterdam-Rijnmond een Wob-verzoek ingediend. Eiseres heeft verzocht om een reeks gegevens van alle personen in het Digitaal Dossier Jeugdgezondheidszorg per persoon, geanonimiseerd en niet tot de persoon herleidbaar. Omdat alle taken van de GGD Rotterdam-Rijnmond op grond van de toepasselijke gemeenschappelijke regeling worden uitgevoerd door de gemeente Rotterdam, heeft verweerder dit verzoek afgehandeld.
2. Bij het bestreden besluit stelt verweerder - kort samengevat - dat de gedigitaliseerde dossiers van jeugdigen in Rotterdam in het bezit zijn van Stichting CJG Rijnmond (CJG). CJG is geen bestuursorgaan en valt ook niet onder de verantwoordelijkheid van verweerder. Van een doorzendplicht is geen sprake. Verweerder stelt ten overvloede dat het verzoek zou worden afgewezen indien hij wel over de gevraagde documenten zou beschikken, omdat deze documenten geen betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid, het beroepsgeheim en de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen verstrekking van de documenten verhinderen en omdat het een bovenmatige inspanning vergt om de gegevens zodanig te bewerken dat anonieme overzichten aan eiseres kunnen worden verstrekt.
3. Eiseres voert - kort samengevat - aan dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij is afgeweken van het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie. Deze commissie oordeelde dat verweerder gehouden is het Wob-verzoek aan CJG door te zenden. Eiseres stelt dat de opgevraagde informatie zich in het publieke domein bevindt, met publieke middelen gefinancierd wordt en voortkomt uit publieke taken, zodat dit onder de Wob valt. Voorts stelt eiseres dat CJG een onder verweerder functionerend orgaan is en dat verweerder overwegende invloed op CJG heeft.
De rechtbank oordeelt als volgt.
4.1.
Op grond van artikel 1:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), wordt onder een bestuursorgaan verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
4.2.
Op grond van 1a, eerste lid, van de Wob is de Wob van toepassing op de volgende bestuursorganen:
a. Onze Ministers;
b. de bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie;
c. bestuursorganen die onder de verantwoordelijkheid van de onder a en b genoemde organen werkzaam zijn;
d. andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Op grond van artikel 4 van de Wob wordt de verzoeker, indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.
5.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat de informatie die eiseres heeft opgevraagd zich niet bij verweerder maar bij CJG bevindt. In geschil is of CJG een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, van de Awb is, ten gevolge waarvan verweerder verplicht is om het Wob-verzoek aan CJG door te zenden op grond van artikel 4 van de Wob.
5.2.
De rechtbank is van oordeel dat CJG niet is aan te merken als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb (een a-orgaan). CJG is een privaatrechtelijke rechtspersoon (een stichting) en geen orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld.
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat CJG ook niet is aan te merken als een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb (een b-orgaan). Niet is gebleken dat CJG is bekleed met enig openbaar gezag. Noch uit de statuten van CJG, noch uit de wet volgt dat CJG de publiekrechtelijke bevoegdheid heeft om (eenzijdig) de rechtspositie van andere rechtssubjecten te bepalen. Ook de taken die door CJG worden uitgeoefend geven geen aanleiding voor het oordeel dat CJG is bekleed met enig openbaar gezag. CJG exploiteert het Centrum voor Jeugd en Gezin, dat een eerste aanspreekpunt is voor de jeugdzorg. Ouders en kinderen kunnen hier terecht met vragen over gezondheid, opgroeien en opvoeden. CJG geeft hen informatie, hulp, advies en ondersteuning. De rechtbank volgt eiseres niet in de door haar ter zitting ingenomen stelling dat CJG stappen richting ouders kan ondernemen. Indien de ondersteuning van CJG niet voldoende is, worden ouder en kind bij Bureau Jeugdzorg aangemeld. Het is Bureau Jeugdzorg dat vervolgens in actie kan komen en bevoegd is om beslissingen te nemen aangaande de rechtspositie van ouder en kind. CJG beschikt, anders dan Bureau Jeugdzorg, niet over dergelijke wettelijke bevoegdheden om in te grijpen.
5.4.
Gelet op het voorgaande is CJG geen bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, van de Awb. Verweerder heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat het Wob-verzoek niet aan CJG hoeft te worden doorgezonden.
6.1.
Op een bestuursorgaan rust volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) geen verplichting informatie elders te vergaren (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 3 oktober 2012, CLI:NL:RVS:2012:BX8935). Dat is slechts anders wanneer het gaat om informatie die bij het bestuursorgaan behoort te berusten. Een bestuursorgaan kan informatie waarover een andere instelling fysiek beschikt, uitsluitend verstrekken indien moet worden aangenomen dat door zo’n organisatie onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan wordt gewerkt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 oktober 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB4735).
6.2.
Tussen partijen is in geschil of CJG een onder verantwoordelijkheid van verweerder functionerende instelling is als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob. Alsdan wordt verweerder geacht over de opgevraagde informatie te kunnen beschikken en dient verweerder deze informatie zelf bij CJG op te vragen.
6.3.
Volgens de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 3, eerste lid, van de Wob wil ‘onder verantwoordelijkheid van’ zeggen dat de bedoelde instellingen, diensten of bedrijven zich bij hun werkzaamheden moeten richten naar de opdrachten van het bestuursorgaan. Privaatrechtelijke instellingen, diensten of bedrijven functioneren in beginsel onafhankelijk van de ministers en vallen in beginsel niet onder de Wob, andere regelingen voorbehouden (zie Kamerstukken II, 1986-1987, 19 859, nr. 3, p. 23-24). Het uitgangspunt is dat een op afstand van de overheid geplaatst orgaan dat overheidstaken dan wel taken met een publiek karakter vervult, onder het regime van de Wob wordt gebracht tenzij er bijzondere redenen mochten bestaan die het treffen van een andere regeling aangewezen doen zijn. Dit laatste kan het geval zijn indien het gaat om een zelfstandige beleidsuitvoering gericht op een bedrijfsmatige aanpak (zie Kamerstukken II, 1988-1989, 19 859, nr. 9, p. 9).
6.4.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 26 november 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AN8810) volgt dat, om te kunnen bepalen of een instelling, dienst of bedrijf dat zelf geen bestuursorgaan is werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, bepalend is in welke mate het bestuursorgaan opdrachten of aanwijzingen kan geven aan de instelling, dienst of bedrijf en/of in hoeverre de instelling, dienst of bedrijf zich dient te richten naar de opdrachten of aanwijzingen van het bestuursorgaan. Dit kan worden afgeleid uit bijvoorbeeld de statuten van de instelling, dienst of bedrijf of een door het bestuursorgaan en de instelling, dienst of bedrijf gesloten overeenkomst. Uit de meest recente rechtspraak van de Afdeling (zie de uitspraak van 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1723) volgt voorts dat uit de statuten of een dergelijke overeenkomst zou moeten blijken van directe zeggenschap van het bestuursorgaan op de werkzaamheden waarop de gevraagde informatie ziet.
6.5.
Op grond van artikel 14, vierde lid, van de Wet publieke gezondheid (Wpg) staat het het college van burgemeester en wethouders vrij om de uitvoering van de taken of onderdelen van taken bedoeld in artikel 5, tweede lid, onder a tot en met d, (dit betreffen taken met betrekking tot de jeugdgezondheidszorg) over te laten of mede over te laten aan een ander dan de gemeentelijke gezondheidsdienst.
Verweerder heeft CJG, zijnde een privaatrechtelijke rechtspersoon, aangewezen als uitvoerder van de taken op het gebied van de jeugdgezondheidszorg. CJG heeft blijkens haar statuten tot doel het in opdracht en ten behoeve van betrokken gemeenten verrichten en coördineren van alle activiteiten op het gebied van jeugdgezondheidszorg, meer in het bijzonder op het terrein van opvoed- en gezinsondersteuning tussen -9 maanden en 23 jaar, en het gebundeld aanbieden van alle diensten ter zake, waarbij CJG rekening houdt met alle betrokken maatschappelijke belangen. Daarnaast heeft CJG tot doel het oprichten en in stand houden van één of meer Centra voor Jeugd en Gezin in de betrokken gemeenten (indien de opdracht van de betreffende gemeente zich daartoe uitstrekt).
CJG wordt gesubsidieerd door de aangesloten gemeenten en heeft een raad voor het publiek belang. Iedere aangesloten gemeente is gerechtigd één lid van de raad voor het publiek belang te noemen.
6.6.
Het enkele feit dat CJG (mede) wordt gesubsidieerd door verweerder, biedt onvoldoende grondslag voor het oordeel dat CJG werkzaam is onder verantwoordelijkheid van verweerder. Ook de statuten van CJG bieden geen grondslag voor dit oordeel. De rechtbank constateert dat verweerder op grond van de statuten – door middel van zijn zetel in de raad voor het publiek belang – enige mate van invloed kan uitoefenen op CJG. Zo is de raad voor het publiek belang onder meer bevoegd tot benoeming van het bestuur en de raad van toezicht van CJG, zijn er diverse bestuursbesluiten onderworpen aan de goedkeuring van de raad voor het publiek belang en dient het bestuur zich te gedragen naar de aanwijzingen die door de raad voor het publiek belang worden gegeven betreffende de algemene lijnen van het zorgbeleid en het financiële beleid. Voorts wordt de raad voor het publiek belang zowel door het bestuur als de raad van toezicht actief geïnformeerd over de relevante ontwikkelingen binnen CJG. Uit de statuten van CJG blijkt echter niet dat CJG zich bij de uitoefening van haar dagelijkse werkzaamheden moet richten naar opdrachten of aanwijzingen van de raad voor het publiek belang. Van enige zeggenschap van de raad voor het publiek belang op uitvoerend niveau is geen sprake. CJG hoeft zich bij haar werkzaamheden met betrekking tot het Digitaal Dossier Jeugdgezondheidszorg niet te richten naar opdrachten of aanwijzingen van de raad voor het publiek belang. Naar het oordeel van de rechtbank is er daarom geen sprake van directe zeggenschap van verweerder op de werkzaamheden waarop het Wob-verzoek betrekking heeft.
6.7.
Nu CJG niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van verweerder, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob, kan verweerder niet gehouden worden de opgevraagde informatie zelf te verstrekken. Het betoog van eiseres faalt.
7. Op grond van artikel 7:13, zevende lid, van de Awb dient, indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de adviescommissie, in de beslissing de reden voor de afwijking te worden vermeld. De rechtbank constateert dat verweerder in het bestreden besluit uitdrukkelijk heeft gemotiveerd waarom de Algemene Bezwaarschriftencommissie in het advies van 11 september 2013 ten onrechte heeft overwogen dat CJG als een bestuursorgaan althans als een organisatie die onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan valt moet worden aangemerkt. De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiermee heeft voldaan aan het bepaalde in artikel 7:13, zevende lid, van de Awb, zodat ook dit betoog van eiseres faalt.
8. Gelet op het voorgaande kan het bestreden besluit in stand blijven. Het beroep is daarom ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Bergen, rechter, in aanwezigheid van mr. J. Bijleveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 november 2014.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.