Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummers: ROT 12/1621, ROT 12/4257, ROT 12/2726, ROT 12/2727 en ROT 12/2728
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 oktober 2014 in de zaken tussen
[eiseres 2]., te […], eiseres,
gemachtigde: mr. E. Broeren,
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder,
gemachtigde: mr. I. Guffens-Faber.
Procesverloop
ROT 12/1621
Bij besluit van 11 november 2011 heeft verweerder het mondeling bevel van 3 november 2011 bevestigd. Het bevel strekte tot stillegging van werkzaamheden ten aanzien van graan en houtpellets in en rond de silo’s, vlakloods en transportbanden van de onderneming van eiseres.
Bij besluit van 6 april 2012 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
ROT 12/4257
Bij brief van 27 december 2011 heeft verweerder het mondelinge bevel tot stilleggen van werkzaamheden van 22 december 2011, alsmede de intrekking van dit bevel op 23 december 2011 bevestigd.
Bij besluit van 21 augustus 2012 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
ROT 12/2726
Bij besluit van 23 december 2011 heeft verweerder het bevel tot stillegging gedeeltelijk ingetrokken, voor zover dit betrekking heeft op de silo’s.
Bij besluit van 16 mei 2012 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
ROT 12/2727
Bij besluit van 10 januari 2012 heeft verweerder het mondeling bevel van 5 januari 2012 bevestigd. Dit bevel strekte ertoe dat binnen het bedrijf geen werkzaamheden mochten aanvangen ten aanzien van graan of andere brandbare stoffen.
Bij besluit van 15 mei 2012 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
ROT 12/2728
In haar bezwaarschrift van 11 november 2011 tegen het bevel tot sluiting van 3 november 2012 alsmede bij brief van 31 januari 2012 heeft eiseres verweerder gevraagd het bevel tot stillegging op te heffen.
Bij besluit van 20 februari 2012 heeft verweerder dit verzoek afgewezen.
Bij besluit van 15 mei 2012 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Ten aanzien van alle zaken gezamenlijk
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 oktober 2013. Eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door [Naam 1], statutair directeur, bijgestaan door haar gemachtigde mr. E. Broeren. Tevens waren aan de zijde van eiseres aanwezig:
[Naam 2], operationeel manager, en [Naam 3] en [Naam 4], eigenaar en adviseur van Maes Advies. Namens verweerder waren aanwezig, mr. I. Guffens-Faber,
[Naam 5], inspecteur bij de Inspectie SZW en [Naam 6], specialist bij de Inspectie SZW.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting is het onderzoek heropend op 12 februari 2014.
Partijen zijn verzocht nadere informatie te verschaffen. Beide partijen hebben op dit verzoek gereageerd bij brieven van 3 maart 2014 en 23 april 2014.
Met toestemming van partijen heeft de rechtbank bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
Het onderzoek is daarna gesloten.
Overwegingen
1.1.
Eiseres is een stuwadoorsbedrijf voor met name droge bulkproducten, zoals kolen, industriële mineralen, agrarische producten, en biomassa. Op het terrein van eiseres vindt uitsluitend op- en overslag van producten plaats. De producten komen aan per schip en worden via trechters en transportbanden opgeslagen. De opslag van agrarische producten en biomassa, waaronder graan en houtpellets, vindt plaats in zes silo’s en een vlakloods.
1.2.
Naar aanleiding van signaaltoezicht van de DCMR hebben inspecteurs van de Arbeidsinspectie op woensdag 26 oktober 2011 en 2 november 2012 de arbeidsplaatsen en de arbeidsmiddelen van de onderneming geïnspecteerd.
1.3.
Bij deze inspectie zijn de volgende omstandigheden geconstateerd:
- binnen de onderneming worden onder meer graan en hout-pellets op- en overgeslagen in silo’s en een vlakloods. Deze brandbare organische stoffen worden onder andere intern getransporteerd met lopende bandsystemen en mobiele arbeidsmiddelen.
- in en rond de silo’s en de vlakloods, respectievelijk in, rond en op de lopende bandsystemen, en rond en op de mobiele arbeidsmiddelen lag stof, afkomstig van de brandbare organische stoffen, variërend van enkele millimeters tot een grote hoeveelheid van enkele centimeters;
- er waren stofwolken, zowel in de binnenruimte als in de buitenlucht;
- gebruik werd gemaakt van een explosieonveilig mobiel arbeidsmiddel, een zogenaamde bobcat;
- niet alle installatie-onderdelen waren voldoende geaard, zodat statische lading kon worden opgebouwd.
2.1.
Verweerder heeft deze bevindingen in het primaire besluit van 11 november 2011 aangemerkt als overtredingen van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet), in samenhang met artikel 3.5d, eerste lid en tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Op grond daarvan is bevolen dat ten aanzien van graan en houtpellets geen laad- los- op- en overslagwerkzaamheden mogen plaatsvinden in en rond de silo’s en de vlakloods, evenals in en rond de lopende bandsystemen in verband met ernstig gevaar voor (stof) explosie voor personen.
2.2.
Volgens het besluit is het ernstige gevaar voor personen op te heffen door de volgende maatregelen te nemen:
1. het verwijderd houden van alle ontstekingsbronnen uit explosieve atmosferen;
2. het aanbrengen van aarding en deugdelijke beveiliging tegen blikseminslag op of aan de silo’s, de lopende bandsystemen en vlakloods;
3. het organiseren van good-housekeeping met het doel te voorkomen dat het brandbare organische stof neerslaat in dusdanige hoeveelheden dat een stofexplosie zou kunnen optreden.
3. Eiseres betwist dat er sprake was van een zodanig ernstig gevaar, dat de werkzaamheden moesten worden stilgelegd. Dat volgt ook niet uit het explosieveiligheidsdocument dat in opdracht van eiseres is opgesteld. Verweerder had voor een minder vergaande maatregel moeten kiezen, waarbij eiseres in staat zou zijn gesteld binnen een bepaalde termijn de aanbevelingen uit dit rapport uit te voeren. Verweerder heeft zich onvoldoende coöperatief en proactief betoond, waardoor de periode van stillegging onnodig lang heeft geduurd.
4.1.
Artikel 28, Arbowet – voor zover hier van belang - luidt als volgt.
1. Een daartoe aangewezen toezichthouder is bevoegd mondeling of bij gedagtekend schrijven te bevelen, dat personen niet mogen blijven in door hem aangewezen plaatsen, of dat door hem aangewezen werkzaamheden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen, indien naar zijn redelijk oordeel dat verblijf of die werkzaamheden ernstig gevaar opleveren voor personen;
(…)
4. Zodra naar het oordeel van de toezichthouder die een bevel als bedoeld in het eerste lid gaf, geen ernstig gevaar meer aanwezig is, trekt hij het bevel in.
4.2.
Artikel 3.5d, eerste, tweede en derde lid van het Arbeidsomstandighedenbesluit luidt als volgt.
1. Doeltreffende maatregelen zijn genomen om het ontstaan van een explosieve atmosfeer op de arbeidsplaats te voorkomen.
2. Indien het voorkomen van het ontstaan van een explosieve atmosfeer, gezien de aard van het werk niet mogelijk is, worden in de hieronder aangegeven volgorde de volgende maatregelen genomen:
a. de ontsteking van explosieve atmosferen wordt voorkomen, waarbij rekening wordt gehouden met elektrostatische ontladingen die van werknemers of de arbeidsplaats als ladingsdrager of ladingsproducent kunnen uitgaan;
b. de schadelijke gevolgen van een explosie worden beperkt.
3. In aanvulling op de maatregelen, bedoeld in het eerste en tweede lid, wordt de mogelijkheid tot uitbreiding van een explosie beperkt.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
Procedurenummer ROT 12/1621
5.1.1.
In geschil is of de situatie bij de onderneming van eiseres ten tijde van de inspecties op 26 oktober 2011 en 2 november 2011 zo gevaarlijk was dat staking van de werkzaamheden op 3 november 2011 gerechtvaardigd was. Ter beoordeling staat of verweerder heeft kunnen menen dat het gevaar zo ernstig was dat de problemen niet met aanpassingen tijdens het werk konden worden opgelost.
5.1.2.
Op grond van vaste jurisprudentie, zoals bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 13 juli 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AT9268), komt verweerder, gelet op de tekst van artikel 28, eerste lid, van de Arbowet en in het bijzonder de woorden "naar zijn redelijk oordeel", bij de beoordeling van de vraag of de werkzaamheden ernstig gevaar opleveren voor personen een ruime beoordelingsvrijheid toe. De invulling daarvan behoort primair tot de verantwoordelijkheid van verweerder. De rechtbank dient het oordeel van verweerder dat de werkzaamheden uitgevoerd ten tijde van het bevel tot stillegging, ernstig gevaar opleveren, terughoudend te toetsen. Indien dat oordeel zodanige toetsing kan doorstaan, is verweerder bevoegd om een bevel als bedoeld in e geven. Bij het bestaan van ernstig gevaar zal tot stillegging van de werkzaamheden mogen worden over gegaan.
5.1.3.
Het betoog van eiseres dat de inspecteurs niet hebben kunnen constateren dat de situatie in en rondom de silo’s, de vlakloods en de lopende bandsystemen ten tijde van het nemen van het besluit tot stillegging van de werkzaamheden zo gevaarlijk was dat die situatie gevaar opleverde als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Arbowet, volgt de rechtbank niet.
5.1.4.
Bij een besluit als hier aan de orde is van doorslaggevend belang de situatie ten tijde van het geven van het bevel. Eiseres heeft in het bezwaarschrift van 12 december 2011 de aanwezigheid van de stoflaag en de stofwolken niet bestreden en erkend dat de bobcat inderdaad niet goed geaard was. De stelling in beroep dat verweerder ten onrechte stofwolken in de buitenlucht heeft betrokken kan daaraan niet afdoen nu het risico met name de stofwolken binnen betreft. De stelling dat de inspecteurs de silo’s niet zijn binnengegaan leidt ook niet tot een ander oordeel, nu de inspecteurs hebben verklaard dat zij vanaf de ingang de situatie goed konden beoordelen. De rechtbank ziet in hetgeen is aangevoerd geen aanknopingspunten om daaraan te twijfelen. Alleen al gelet op de combinatie van stof en stofwolken en een niet veilige ontstekingshaard, is er geen aanleiding om de inschatting van verweerder van het explosiegevaar niet te volgen.
5.1.5.
Daaraan doet niet af hetgeen eiseres heeft opgemerkt over de conclusies van het explosieveiligheidsdocument dat zij op aanwijzing van verweerder heeft laten opstellen. Dit rapport heeft als titel ATEX-veiligheidsdocument (hierna: het Atex-rapport), is opgesteld door Maes Advies in november 2011 en op 12 december 2011 uitgebracht. De conclusie daarin is dat sprake is van een degelijke industriële transportinstallatie met enigszins achterstallig onderhoud. In bijlage 1 is een risico-analyse bijgevoegd, waarin met behulp van de RASE-methode de risico’s in kaart zijn gebracht. De methode maakt gebruik van letters en kleuren. Uit de analyse volgt dat op een drietal plaatsen, genoemd onder punt 9. Stofwolkafzetting silo 1 t/m 6, 10. Stofwolkafzetting silo 1 t/m 6 tijdens legen en 11. Stofwolkafzetting lospunten op band 4, de situatie is aangemerkt met de letter A en de kleur rood. Uit de toelichting op bladzijde 16 van het rapport is de letter A omschreven als: volstrekt niet tolereerbaar risico, dringend beperkende maatregelen nodig. Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat het Atex-rapport door deskundigen bij de Arbeidsinspectie is beoordeeld. Verweerder ziet daarin een bevestiging in grote lijnen van zijn standpunt en zelfs een versterking daarvan.
5.1.6.
Gelet op artikel 28, eerste lid, van de Arbowet en on de hierboven genoemde uitspraak van de Afdeling is de rechtbank van oordeel dat, als sprake is van ernstig gevaar voor personen, andere factoren geen rol meer kunnen spelen, zodat de vraag of het bevel tot stillegging een onevenredig zwaar middel is, buiten beschouwing dient te blijven. Verder is in deze procedure niet aan de orde de vraag bij welke (wijziging in de) werkwijze het bevel kan worden opgeheven.
5.1.7.
Dat leidt ertoe dat het beroep in procedure ROT 12/1621 ongegrond is.
5.1.8.
Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
Procedurenummer ROT 12/4257
5.2.1.
Ter beoordeling staat het beroep tegen de in de beslissing op bezwaar gehandhaafde bevestiging van de mondelinge (preventieve) stillegging van werkzaamheden van 22 december 2011 en de intrekking daarvan op 23 december 2011, bevestigd op 27 december 2011.
5.2.2.
Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet is ingegaan op de gronden van het bezwaar. Eiseres heeft in bezwaar de vraag naar voren gebracht of de brief van 27 december 2011 wel als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden aangemerkt. Die vraag dient de rechtbank ook ambtshalve te beoordelen.
5.2.3.
De rechtbank stelt vast dat het mondeling bevel van 22 december 2011 ertoe strekte preventief werkzaamheden te verbieden. Ten aanzien van dezelfde werkzaamheden was reeds op 3 november 2011 een bevel tot stillegging van de werkzaamheden gegeven, dat op 22 december 2011 niet was ingetrokken. Dat leidt ertoe dat het bevel van 22 december 2011 een herhaald besluit is, dat volgens vaste jurisprudentie niet op rechtsgevolg is gericht. Daar komt bij dat dit bevel direct de volgende dag weer is ingetrokken. De bevestiging van deze mondelinge bevelen die elkaar opheffen, heeft ook om die reden geen rechtsgevolg. Niet gebleken is dat eiseres in haar belangen is geschaad. Er waren immers geen werkzaamheden die als gevolg van het bevel van 22 december 2011 zijn gestaakt.
5.2.4.
Dat leidt ertoe dat het beroep in procedure ROT 12/4257 gegrond is. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank zal het bezwaar met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b van de Awb wegens gebrek aan procesbelang alsnog niet–ontvankelijk verklaren.
5.2.5.
Omdat het beroep gegrond is ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder het griffierecht zal vergoeden.
5.2.6.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en wegingsfactor 1).
Procedurenummer ROT 12/2726
5.3.1
Ter beoordeling staat het beroep tegen de - in het besluit van 16 mei 2012 gehandhaafde - gedeeltelijke opheffing op 23 december 2011 van het op 3 november 2011 gegeven bevel tot stillegging van de werkzaamheden. Het bevel is ingetrokken voor wat betreft de laad-, los-, op-, en overslagwerkzaamheden in en om de silo’s, omdat zich geen graan meer bevond in de silo’s.
5.3.2.
In de gronden van het beroep van 25 juli 2012 is aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit van 16 mei 2012 niet is ingegaan op de gronden van het bezwaar.
5.3.3.
Blijkens het bestreden besluit is verweerder evenwel ingegaan op de kern van het bezwaar tegen het besluit van 23 december 2011, namelijk de reden voor de gedeeltelijke opheffing. Verweerder heeft – overigens net als in het primaire beluit van 23 december 2011 – overwogen dat het graan was verwijderd waardoor er geen explosiegevaar meer was in de silo’s.
5.3.4.
Het bezwaar dat het besluit ten onrechte geen opheffing van de stillegging voor de vlakloods en de transportbanden inhoudt, is door verweerder gemotiveerd weerlegd door de overweging dat in de situatie met betrekking tot die bedrijfsonderdelen niets is gewijzigd.
5.3.5.
Dat leidt ertoe dat het in beroep aangevoerde motiveringsgebrek niet slaagt.
Eiseres heeft het standpunt van verweerder in beroep inhoudelijk niet betwist.
5.3.6.
Het beroep in procedure ROT 12/2726 is ongegrond.
5.3.7.
Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
Procedurenummer ROT 12/2727
5.4.1.
Ter beoordeling staat of verweerder op 5 januari 2012 tot een preventieve stillegging heeft kunnen besluiten. Blijkens het bestreden besluit is verweerder van opvatting dat de arbeidsinspecteur daartoe in redelijkheid heeft kunnen overgaan op de gronden als vervat in schriftelijke bevestiging van dit bevel van 10 januari 2012 (de bevestiging). Er werd een schip met graan verwacht en in een bespreking met eiseres was gebleken dat eiseres op dat moment nog onvoldoende maatregelen had genomen om het risico van een stofexplosie te beheersen. Dit betrof onder andere de volgende maatregelen, als genoemd in het explosieveiligheidsdocument en de ‘Atex-Actielijst Technische Maatregelen’ (hierna: de Atex-Actielijst):
- afzuiging op de stort/wisselpunten van de transportbanden;
- afzuiging bij de bijstortputten en lospunten van de silo’s plaatsen;
- afwijkend materiaal vervangen door Atex-gecertificeerd materiaal;
- drukontlasting op de silo’s en andere voorzieningen die de gevolgen van een explosie beperken.
Verder heeft verweerder in de bevestiging meegedeeld dat hij het preventieve bevel zal intrekken zodra de arbeidsinspecteur heeft vastgesteld dat eiseres tenminste de in het explosieveiligheidsdocument genoemde maatregelen heeft genomen dan wel maatregelen heeft genomen die een vergelijkbaar niveau voor de bescherming van de veiligheid en gezondheid van de werknemers tot stand brengen.
5.4.2.
Eiseres betwist dat er sprake was van ernstig gevaar voor personen. Naar haar mening is verweerder ten onrechte niet ingegaan op haar bezwaren gericht tegen verweerders opvatting, dat alle aanpassingen moeten worden getroffen die zijn genoemd in de Atex-Actielijst alvorens kan worden besloten tot intrekking van het bevel. Samengevat is eiseres van mening dat de inspecteurs ten onrechte hebben nagelaten om zich in een zo vroeg mogelijk stadium op afdoende wijze op de hoogte te stellen van de relevante feiten en omstandigheden. Naar haar opvatting waren minder verstrekkende maatregelen mogelijk. Daartoe verwijst eiseres naar het feit dat (ook) de preventieve stillegging op 26 april 2014 is opgeheven zonder dat alle in 5.4.1 maatregelen waren getroffen.
5.4.3.
Gegeven het oordeel van de rechtbank in overweging 5.1.4 dat er geen aanleiding is om de inschatting van verweerder van het explosiegevaar bij het bevel tot stillegging op 3 november 2011 niet te volgen, staat thans ter beoordeling of de bedrijfsvoering van eiseres op 5 januari 2012 zodanig was gewijzigd dat er wel aanleiding is verweerders inschatting van het explosiegevaar op dat moment niet te volgen. Naar het oordeel van de rechtbank is daarvan niet gebleken.
5.4.4.
Aan het voorgaande doet niet af dat verweerder zich volgens eiseres onvoldoende constructief heeft opgesteld en niet, althans onvoldoende voortvarend, met eiseres heeft meegedacht over minder vergaande maatregelen teneinde de bedrijfsvoering te kunnen hervatten. Die stellingen zien niet op de vraag naar het al dan niet bestaan van een gevaarsituatie op 5 januari 2012. De vraag op welk moment de stillegging bij voldoende medewerking door verweerder had kunnen – en naar de opvatting van eiseres dus had moeten – worden opgeheven, is in deze procedure niet aan de orde.
5.4.5.
Gelet hierop is het beroep in procedure ROT 12/ 2727 ongegrond.
5.4.6.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Procedurenummer ROT 12/2728
5.5.1
Ter beoordeling staat of verweerder het verzoek van eiseres van 31 januari 2012 om de bevelen tot stillegging van de werkzaamheden van 11 november 2011 en 10 januari 2012 op te heffen in redelijkheid heeft kunnen afwijzen.
5.5.2.
Verweerder heeft de afwijzing van dit verzoek bij besluit van 20 februari 2012 gebaseerd op nagenoeg dezelfde motivering als hierboven genoemd onder 5.41., namelijk dat niet gebleken is dat alle maatregelen van de Atex-Actielijst zijn getroffen. Voorts is verweerder ingegaan op hetgeen eiseres heeft aangevoerd ten aanzien van de vier met name genoemde punten, ten aanzien van de afzuiging bij de transportbanden en de silo’s, het Atex-gecertificeerd materiaal en de drukontlasting. In de beslissing op bezwaar is overwogen dat er door eiseres in de periode na de bevelen tot stillegging niet is aangetoond dat er maatregelen zijn genomen als opgenomen in de beschikkingen van 11 november 2011 en 10 januari 2012. Er was volgens verweerder geen reden om de bevelen op te heffen.
5.5.3.
Eisers heeft aangevoerd dat de inspecteurs zich onvoldoende coöperatief hebben betoond en geen uitvoering hebben gegeven aan de het vierde lid van artikel 28 van de Arbowet, namelijk dat zij het bevel opheffen zodra geen ernstig gevaar meer aanwezig is.
5.5.4.
Vooropgesteld moet worden dat de verantwoordelijkheid om te kunnen komen tot beëindiging van de stillegging van (een deel van) de activiteiten van een bedrijf door een toezichthoudend bestuursorgaan vanwege een gevaarsituatie, door het nemen van zodanige maatregelen in de bedrijfsvoering dat het risico tot aanvaardbare proporties wordt teruggebracht, berust bij het betrokken bedrijf. Onverminderd die verantwoordelijkheid geldt daarnaast als uitgangspunt, mede gelet op de grote financiële schade waartoe een dergelijke stillegging voor een bedrijf kan leiden, dat naarmate het betrokken bedrijf zich meer inspant om te kunnen komen tot beëindiging van de stillegging en naarmate de tijd verstrijkt op verweerder een toenemende inspanningsverplichting komt te rusten om mee te denken met het betrokken bedrijf over mogelijke maatregelen. Uit de bewoordingen van artikel 28, vierde lid van de Arbowet, dat het bevel wordt opgeheven,
zodrade situatie naar het oordeel van de toezicht houders niet langer ernstig is, kan worden afgeleid dat van de toezichthouders mag worden verwacht dat zij de situatie nauwlettend volgen.
zodrade situatie naar het oordeel van de toezicht houders niet langer ernstig is, kan worden afgeleid dat van de toezichthouders mag worden verwacht dat zij de situatie nauwlettend volgen.
5.5.5.
Niet gebleken is dat verweerder zich voorafgaand aan het besluit van 20 februari 2012 op de hoogte heeft gesteld van de actuele stand van zaken. Onweersproken is gesteld dat er geen nieuwe inspectie is geweest op de bedrijfslocatie. In aanmerking genomen dat sinds de voorgaande inspectie van 5 januari 2012 meer dan zes weken waren verstreken, en de omstandigheid dat uit de stukken, met name de producties bij het stuk van 23 oktober 2013, duidelijk blijkt dat eiseres wel inspanningen heeft verricht om aan de veiligheidsnormen te voldoen, heeft verweerder niet kunnen volstaan met de enkele beoordeling van de inhoud van het verzoek, zoals hierboven aangegeven. Gelet op de grote belangen, voor de positie van het bedrijf en daarmee ook voor de werknemers mogen hoge eisen aan de zorgvuldigheid van de besluitvorming worden gesteld. Door zich niet zelf aan de hand van de feitelijke situatie op de bedrijfslocatie een oordeel te vormen over de veiligheidssituatie, maar louter te beoordelen of alle maatregelen genoemd in de besluiten van 11 november 2011 en 10 januari 2012 waren genomen, heeft verweerder niet voldaan aan het gestelde in artikel 3:2 van de Awb, dat het bestuursorgaan alle feitelijke gegevens vergaart die nodig zijn voor de besluitvorming.
5.5.6.
Dat klemt temeer omdat verweerder nadien op basis van aanvullende informatie en enkele veel minder ver strekkende, aanvullende maatregelen wel heeft besloten dat de bevelen konden worden ingetrokken. Zoals in de tussenuitspraak van 12 februari 2014 in punt 8. en 9. is opgesomd, heeft verweerder op basis van de aldaar genoemde afspraken en maatregelen de stilleging bij besluit van 26 april 2012 opgeheven.
Die aanvullende informatie en maatregelen behelzen;
1.Een in- en uitvoerplan bestaande uit een beschrijving van de wijze waarop de op- en overslag van de betrokken producten plaatsvindt, gebaseerd op de bestaande werkwijze en de bestaande voorzieningen van eiseres aangevuld met maatregelen die zijn beschreven in het explosieveiligheidsdocument en/of zijn besproken met de inspectie.
2. De bevindingen uit het gesprek van eiseres met de inspectie op 18 april 2012, volgens welke de aandrijfmotoren van het interne transportsysteem minimaal zijn uitgevoerd conform IP56 en zijn voorzien van een thermische beveiliging of een dubbele thermische beveiliging.
3. Een onderhoudsplan, het certificaat van de niveaumelder in de silo’s en een RI&E voor de laadschoppen, welke stukken eiseres op 19 april 2012 volgens de in het gesprek van 18 april 2012 gemaakte afspraak heeft toegezonden aan de inspectie.
4. Een nieuwe versie van het explosieveiligheidsdocument met de bijbehorende bijlagen, dat eiseres op aanvullend verzoek van de inspectie van 20 april 2012 heeft toegezonden.
5. Beantwoording van aanvullende vragen van de inspectie op 24 april 2012 over het gebruik van de laadschop, schoonmaken en onderhoud en de niveaumeters in de silo’s.
In de tussenuitspraak is verweerder gevraagd zijn visie te geven op het voorlopige oordeel van de rechtbank dat deze maatregelen minder ver gaan dan de maatregelen genoemd in de Atex-lijst.
In zijn reactie van 3 maart 2014 heeft verweerder gesteld dat deze maatregelen vooral organisatorisch van aard zijn en geen technische maatregelen die meer zekerheid bieden. Als tijdelijke maatregelen zijn organisatorische maatregelen wel bruikbaar om de tijd te overbruggen totdat de definitieve technische maatregelen genomen zijn, aldus verweerder.
Uit deze reactie volgt dat verweerder zelf bevestigt dat deze maatregelen minder verstrekkend zijn. Nu verweerder op basis van deze organisatorische maatregelen de bevelen heeft opgeheven, is verweerder teruggekomen van zijn standpunt dat alle maatregelen van de Atex-Actielijst dienden te worden getroffen, alvorens tot intrekking kon worden overgegaan. Dat verweerder daarbij heeft aangeven dat ook vergelijkbare maatregelen mogelijk waren, doet daaraan niet af, nu in de visie van verweerder de technische maatregelen meer zekerheid bieden dan de organisatorische, en derhalve niet vergelijkbaar zijn. Daarmee is sprake van een motiveringsgebrek.
5.5.7.
Verweerder heeft in zijn reactie van 3 maart 2014 gesteld dat de ontwikkelingen na het besluit van 20 februari 2012 buiten de beoordeling vallen. Gelet op het aard van de bevoegdheid van artikel 28, vier de lid van de Arbowet – tot ingrijpen in een gevaarlijke situatie – dient die stelling te worden verworpen. De rechtbank verwijst hier naar hetgeen in overweging 5.5.4 hieromtrent reeds is overwogen.
5.5.8.
In de tussenuitspraak heeft de rechtbank verweerder onder meer in de gelegenheid gesteld diens (kennelijke) standpunt dat hij het nodige heeft gedaan teneinde te kunnen komen tot intrekking van de bevelen tot stillegging maar dat intrekking niet eerder mogelijk was dan bij het besluit van 26 april 2012, nader te adstrueren. Gelet op verweerders reactie van 3 maart 2014 en alle feiten en omstandigheden van het geval is de rechtbank van oordeel, in het licht van verweerders inspanningsverplichting als bedoeld in overweging 5.5.4, dat niet aannemelijk is geworden dat verweerder het er op grond van artikel 3:2 van de Awb niet daarheen had kunnen – en dus moeten – leiden dat reeds op 20 februari 2012, althans bij een in de plaats daarvan uiterlijk op 15 maart 2012 te nemen besluit, de besluiten tot stillegging konden worden opgeheven.
5.5.9.
Dat leidt ertoe dat het beroep in procedure ROT 12/2728 gegrond is. Het besluit van 15 mei 2012 dient te worden vernietigd vanwege strijd met de artikel 3:2 en 7:12 van de Awb en artikel 28, vierde lid van de Arbowet.
5.5.10.
De rechtbank ziet aanleiding in het kader van de definitieve geschillenbeslechting zelf in deze zaak te voorzien. De rechtbank zal het bezwaar tegen het besluit van 20 februari 2012 gegrond verklaren en dit besluit herroepen. Nu de bevelen tot stillegging zijn opgeheven bij verweerders besluit van 26 april 2012 bestaat geen aanleiding anderszins in de zaak te voorzien.
5.5.11.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 243,50,- (0,5 punt voor de nadere reactie van 23 april 2014, met een waarde per punt van € 487,- en wegingsfactor 1).
De vergoeding voor het indienen van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting zijn reeds toegekend in procedurenummer ROT 12/4257. De procedures zijn aangemerkt als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
De redelijke termijn
5.6.1.
Bij brief van 19 september 2014 heeft eiseres verzocht om vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
5.6.2
De rechtbank overweegt als volgt. Uit de jurisprudentie terzake volgt dat bij overschrijding van de redelijke termijn, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade wordt verondersteld. Bij uitspraak van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) als volgt geoordeeld:
‘De Afdeling heeft in niet-punitieve zaken waarin de vraag aan de orde was of de redelijke termijn was overschreden, steeds als uitgangspunt gehanteerd dat in zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk is, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.’
‘Het vorenstaande betekent dat in niet-punitieve procedures die volgen op primaire besluiten die bekend zijn gemaakt vóór 1 februari 2014 als uitgangspunt geldt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer dan drie jaar mogen duren en dat in niet-punitieve procedures die volgen op primaire besluiten die bekendgemaakt zijn gemaakt op of na 1 februari 2014 als uitgangspunt geldt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer dan twee jaar mogen duren’.
Nu de primaire besluiten zijn bekendgemaakt vóór 1 januari 2014 leidt dat ertoe dat op grond van bovenstaand citaat uit de uitspraak van de Afdeling de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer dan drie jaar mogen duren. Uit de uitspraak van de Afdeling van 16 februari 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP4746) volgt dat een bevel tot stillegging van het werk op grond van artikel 28, eerste lid, van de Arbowet, de redelijke termijn niet doet aanvangen, omdat de bevoegdheid is gegeven om de gezondheid van personen te beschermen. Er is in dit geval geen sprake van een punitieve sanctie. De redelijke termijn is in de onderhavige zaken aangevangen door middel van de indiening van de bezwaarschriften. Het oudste bezwaar dateert in dit geval van 12 december 2011. Nu op 27 oktober 2014 uitspraak wordt gedaan, is daarmee de redelijke termijn niet overschreden.
5.6.3.
De rechtbank wijst dit verzoek af.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen in procedurenummers ROT 12/1621, ROT 12/2726 en ROT 12/2727 ongegrond;
- verklaart de beroepen in procedurenummers ROT 12/4257 en ROT 12/2728 gegrond;
- vernietigt de besluiten van 21 augustus 2012en 15 mei 2012;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten, hetgeen in dit geval inhoudt dat het bezwaarschrift van 31 januari 2012 voor zover gericht tegen het besluit van 27 december niet-ontvankelijk wordt verklaard en het bezwaarschrift van 1 maart 2012 gegrond wordt verklaard;
- herroept het besluit van 20 februari 2012;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 310,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.217,50 , te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, voorzitter, en mr. R.J.A.M. Cooijmans en mr. J. Bancken, leden, in aanwezigheid van mr. I.M.L.J. Spierings, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 oktober 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.