Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 14/3526
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 december 2014 in de zaak tussen
[Naam], te Dordrecht, eiseressen,
gemachtigde: mr. M.A. Grapperhaus,
en
het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht, verweerder,
gemachtigde: drs. G.A. Mulder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 november 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan [Naam] een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van twee woningen op het adres [straatnaam], te Dordrecht.
Bij besluit van 17 april 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van [Naam] ongegrond verklaard.
[Naam] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
[Naam] heeft een nadere memorie ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 november 2014. [Naam] heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [drie personen]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Belthure Park is een project ten zuiden van Dordrecht, dat een achttien-holes golfbaan met wedstrijdstatus combineert met 220 zeer luxe woningen. Op 2 oktober 2007 is daartoe het bestemmingsplan “Belthure Park en omgeving” (bestemmingsplan) vastgesteld. Op 28 mei 2013 heeft [Naam]een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van twee woningen. De aanvraag is op grond van artikel 2.5 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) gefaseerd aangevraagd. De eerste fase omvat het bouwen van twee woningen op de percelen die eigendom zijn van [Naam] en voor het aanleggen van een weg. De tweede fase omvat het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van een tijdelijke ontsluitingsweg exact ter plaatse van de huidige weg tussen het perceel en de [straatnaam]. De gronden waar de weg over heen loopt hebben de bestemming “Groenvoorziening” en “Water”. Om de weg ook juridisch-planologisch als weg te kunnen gebruiken zal [Naam] – als tweede fase – een omgevingsrechtelijke toestemming aanvragen voor tijdelijk afwijkend gebruik.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de als eerste fase aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat de activiteiten in de eerste fase niet voldoen aan artikel 6.37, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 (Bouwbesluit). Om die reden dient de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder a, van de Wabo te worden geweigerd. In het geval de omgevingsvergunning eerste fase zou worden verleend en daaraan een voorschrift zou worden verbonden, dat van de vergunning pas gebruik mag worden gemaakt nadat conform artikel 6.37, eerste lid, van het Bouwbesluit een geschikte verbindingsweg is aangelegd, zou daarmee de grondslag van de aanvraag worden verlaten. De verwezenlijking van de voor verkeersdoeleinden bestemde gronden in het bestemmingsplan betreft bovendien een onzekere toekomstige gebeurtenis, waarmee in alle redelijkheid geen rekening gehouden kan worden, aldus verweerder. De aanleg is allerminst verzekerd nu uit de zienswijzen van de rechthebbenden op de percelen [nummers] blijkt dat zij bezwaar zullen maken tegen een eventuele ontheffing van het bestemmingsplan. Hierdoor kan de strijdigheid met artikel 6.37, eerste lid, van het Bouwbesluit niet worden weggenomen.
3. [Naam] stelt zich in beroep allereerst op het standpunt dat verweerder de onjuiste procedure heeft gevolgd. Verweerder heeft het primaire besluit ten onrechte volgens de reguliere voorbereidingsprocedure voorbereid.
3.1
Artikel 2.5 van de Wabo luidt als volgt.
1. Op verzoek van de aanvrager wordt een omgevingsvergunning in twee fasen verleend. De eerste fase heeft slechts betrekking op de door de aanvrager aan te geven activiteiten.
2. Op een aanvraag om een beschikking met betrekking tot de eerste of tweede fase wordt beslist door het bestuursorgaan dat bevoegd zou zijn te beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het betrokken project. Een beschikking als bedoeld in de eerste volzin wordt voorbereid overeenkomstig de procedure die van toepassing zou zijn op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning.
(…)
6. De beschikking met betrekking tot de eerste fase kan bij de beschikking met betrekking tot de tweede fase worden gewijzigd voor zover dat nodig is met het oog op het verlenen van de omgevingsvergunning.
7. Het bepaalde bij of krachtens deze wet met betrekking tot een omgevingsvergunning is, met uitzondering van artikel 2.7, van overeenkomstige toepassing op de beschikkingen met betrekking tot de eerste en tweede fase.
8. De beschikkingen waarbij positief is beslist op de aanvragen met betrekking tot de eerste en tweede fase worden, als deze in werking zijn getreden, tezamen aangemerkt als een omgevingsvergunning.
3.2
Ingevolge artikel 2.5, tweede lid, van de Wabo wordt een beschikking met betrekking tot de eerste of tweede fase voorbereid volgens de procedure die zou gelden als de omgevingsvergunning niet gefaseerd zou worden aangevraagd. De aanvraag tweede fase heeft betrekking op een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.12, tweede lid, van de Wabo (oud). In hoofdstuk 3 van de Wabo heeft de wetgever bewust bepaald welke voorbereidingsprocedure bij welk soort toestemmingen gevolgd moet worden. Artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo schrijft dwingend voor welke procedure van toepassing is. Op grond van artikel 3.10 van de Wabo is de uitgebreide procedure van toepassing als de vergunning wordt aangevraagd voor het tijdelijk afwijken van een bestemmingsplan. Gelet hierop had de gefaseerde aanvraag naar het oordeel van de rechtbank op grond van artikel 2.5, tweede lid, van de Wabo door middel van een uitgebreide voorbereidingsprocedure behandeld moeten worden. Het betoog van [Naam] slaagt.
3.3
De rechtbank zal beoordelen of het ten onrechte niet toepassen van de uitgebreide voorbereidingsprocedure in het onderhavige geval kan worden aangemerkt als schending van een vormvoorschrift in de zin van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Gelet op artikel 6:22 van Pro de Awb kan een besluit ingeval van een schending van een vormvoorschrift in stand worden gelaten, indien blijkt dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling van de Awb (Kamerstukken I, 1991/92, 21 221, nr. 174b, pag. 16) blijkt dat onder een vormvoorschrift een voorschrift kan worden verstaan dat geen eisen stelt aan de inhoud van het besluit, maar ziet op de procedure van totstandkoming of de wijze waarop het besluit moet worden genomen of vastgelegd.
De rechtbank acht het op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting niet aannemelijk dat (potentieel) belanghebbenden door het volgen van de onjuiste procedure zijn benadeeld. Het gaat hier immers om een weigering van een omgevingsvergunning zodat derden in beginsel geen rechtens te beschermen belang hebben bij die weigering. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat [Naam] zelf evenmin in haar rechtspositie is benadeeld, nu zij door middel van de bezwaarprocedure de gelegenheid heeft gekregen haar belangen afdoende kenbaar te maken.
Haar stelling dat zij wordt benadeeld als het gebrek wordt toegedekt met artikel 6.22 van de Awb, omdat zij - nadat is gebleken dat de weigeringsgrond onrechtmatig is - alsnog geconfronteerd kan worden met procedures van belanghebbenden, die verschoonbaar te laat rechtsmiddelen aanwenden tegen de vergunning waarvan [Naam] de onherroepelijkheid mocht aannemen, slaagt niet. Mocht in deze procedure immers blijken dat de onderhavige weigering van de omgevingsvergunning onrechtmatig zou zijn, dan zal de rechtbank in het kader van deze procedure niet zelf in de zaak voorzien doch verweerder opdragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. In het kader van die heroverweging zal verweerder zich dienen uit te laten over het vervolg van de procedure, waarbij tevens potentiële belanghebbenden de mogelijkheid zullen krijgen in de procedure mee te doen.
Gelet op het vorenstaande kan in dit geval het ten onrechte achterwege laten van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb worden gepasseerd.
4. Ten materiële heeft [Naam] aangevoerd dat verweerder de aanvraag om een omgevingsvergunning ten onrechte heeft geweigerd omdat niet voldaan zou worden aan artikel 6.37, eerste lid, van het Bouwbesluit. Naar de mening van [Naam] ziet de eis van artikel 6.37 van het Bouwbesluit op een situatie na de realisatie van de bouw van de woningen. Eerst dan kunnen en zullen er personen verblijven, waardoor er op dat moment een ontsluitingsweg moet zijn. De ontsluitingsweg is er overigens al en is sinds jaar en dag in gebruik als weg. Dat deze planologisch nog niet is verankerd doet aan het doel van artikel 6.37 van het Bouwbesluit niet af. Van belang is dat er een geschikte weg ligt waarover hulpverleningsdiensten de woningen kunnen bereiken.
Omdat het gebruik van de weg als verbindingsweg strijdig zal zijn met het bestemmingsplan, ziet in dit geval de tweede fase van de vergunningaanvraag op de planologische toestemming tijdelijk af te wijken van de volgens het bestemmingsplan geldende bestemming. Met de aanvraag tweede fase wordt de planologische strijdigheid van de weg derhalve weggenomen.
4.1
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien:
de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of Pro 120 van de Woningwet
Artikel 6.35 van het Bouwbesluit luidt dat ‘een bouwwerk zodanig bereikbaar is voor hulpverleningsdiensten dat tijdig bluswerkzaamheden kunnen worden uitgevoerd en hulpverlening kan worden geboden’.
Artikel 6.37, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 bepaalt dat ‘tussen de openbare weg en ten minste een toegang van een bouwwerk voor het verblijven van personen een verbindingsweg ligt die geschikt is voor voertuigen van de brandweer en andere hulpverleningsdiensten’.
4.2
De rechtbank is op grond van vaste jurisprudentie met verweerder van oordeel dat de weigeringsgronden in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo limitatief en imperatief zijn geformuleerd. Voorts geldt dat alle bepalingen die bij of krachtens de Wabo gelden ten aanzien van een omgevingsvergunning, van overeenkomstige toepassing zijn op de beschikking eerste fase en de beschikking tweede fase. Dat betekent onder meer dat aan de beschikking eerste fase en de beschikking tweede fase voorschriften kunnen worden verbonden, die dan binnen de desbetreffende beschikking inhoudelijk moeten worden afgestemd (artikel 2.22, tweede lid, Wabo).
Bij de toets of voldaan wordt aan het Bouwbesluit moet worden bezien of de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit. Hierbij is sprake van enige beoordelingsvrijheid.
Daarnaast geldt dat bij de aanvraag voor de beschikking eerste fase door de aanvrager ook moet worden aangegeven op welke activiteiten de aanvraag voor de beschikking tweede fase betrekking zal hebben, omdat ten tijde van de aanvraag eerste fase al duidelijk moet zijn uit welke activiteiten het gehele project zal bestaan. De gefaseerde verlening van de omgevingsvergunning vindt (anders dan bij deelvergunningen) plaats op grond van twee aanvragen en resulteert in twee beschikkingen die tezamen de omgevingsvergunning vormen.
4.3
Het standpunt van verweerder dat een aan een beschikking eerste fase te verbinden voorschrift - in de zin dat van de vergunning eerste fase eerst gebruik mag worden gemaakt als voldaan wordt aan het eerste lid, van artikel 6.37 van het Bouwbesluit - tot het verlaten van de grondslag van de aanvraag leidt, volgt de rechtbank niet. Naast dat een dergelijk voorschrift geen betekenis heeft omdat de beschikking eerste fase gelet op de wettelijke bepalingen niet los van de beschikking tweede fase in werking treedt, kan bovendien niet gesteld worden dat de grondslag van de aanvraag wordt verlaten. Immers, ten tijde van de aanvraag eerste fase is reeds kenbaar gemaakt dat de ontsluitingsweg tot het gehele project hoort. Overigens komt het de rechtbank niet onlogisch voor – en volgt dit uit de praktijk - dat een aanvrager van een omgevingsvergunning voor de bouw van woningen niet eerst een weg aanlegt, zolang de omgevingsvergunning voor het bouwen nog niet is verleend.
In dat verband is de rechtbank van oordeel dat verweerder, wetende dat in het kader van de aanvraag tweede fase de ontsluitingsweg als bedoeld in artikel 6.37 van het Bouwbesluit zal worden aangevraagd, in redelijkheid niet tot het oordeel heeft kunnen komen dat het niet aannemelijk is dat zal worden voldaan aan artikel 6.37 van het Bouwbesluit. Dat er bij het verlenen van de beschikking eerste fase nog sprake is van een onzekere toekomstige gebeurtenis doet hier niet aan af. Indien op de aanvraag tweede fase afwijzend zal worden beslist, heeft dit enkel als consequentie dat de beschikking tweede fase noch de omgevingsvergunning in werking treedt en kan de beschikking eerste fase worden ingetrokken. Nu de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo pas van kracht wordt op het moment dat de ontsluitingsweg ontegenzeggelijk onderdeel gaat vormen van de beschikking tweede fase, komt het de rechtbank voor dat het reeds in het kader van de beschikking eerste fase voldoende aannemelijk is dat zal worden voldaan aan artikel 6.37 van het Bouwbesluit.
5. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen kan de onderhavige afwijzing van de beschikking eerste fase, op grond van de motivering dat niet wordt voldaan aan artikel 6.37 van het Bouwbesluit, geen stand houden.
De beroepsgronden van [Naam] slagen en het beroep is gegrond. De rechtbank is van
oordeel dat het bestreden besluit berust op een ondeugdelijke motivering, zodat het bestreden besluit vernietigd wordt vanwege het bepaalde in artikel 7:12 van Pro de Awb.
Uit het voorgaande volgt dat naar het oordeel van de rechtbank sprake is van een
fundamenteel gebrek. De rechtbank kiest daarom niet voor het doen van een tussenuitspraak noch voor het zelf in de zaak voorzien, maar voor een vernietiging van het bestreden besluit, waarbij verweerder wordt opgedragen een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van [Naam], met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan [Naam] het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
7. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door [Naam] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan [Naam] het betaalde griffierecht van € 328,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,-, te betalen aan [Naam].
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. van ‘t Laar, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Vermaat, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 december 2014.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.