Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 12/4788
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 mei 2013 in de zaak tussen
[A], te [plaats], eiser,
en
de minister van Volksgezondheid, welzijn en Sport (de minister), verweerder,
gemachtigde: mr. F. Drop.
Procesverloop
Bij besluit van 25 juli 2011 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiser tegen drie besluiten van 9 juli 2010 tot oplegging van bestuurlijke boetes tot een totaalbedrag van respectievelijk € 1.350,00, € 900,00 en € 1.350,00 wegens overtredingen van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen in verbinding met Verordening (EG) 852/2004, ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag.
Bij uitspraak van 7 november 2011 heeft de rechtbank Den Haag het beroep verkort afgedaan als kennelijk niet-ontvankelijk, omdat eiser heeft verzuimd binnen de gestelde termijn een afschrift van het bestreden besluit over te leggen.
Bij uitspraak van 13 juli 2012 heeft de rechtbank Den Haag het verzet van eiser gegrond verklaard.
Bij brief van 5 november 2012 heeft de griffier van de rechtbank Den Haag het beroep doorgezonden naar de rechtbank Rotterdam (de rechtbank).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 april 2013. Eiser is in persoon verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Gelet op artikel 23 van de Warenwet, zoals die bepaling gold tot 1 januari 2013, is de rechtbank bevoegd kennis te nemen van het beroep tegen het bestreden besluit.
2.1. Ingevolge artikel 2 van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen is het verboden te handelen in strijd met onder meer artikel 4, tweede lid, van Verordening (EG) 852/2004.
2.2. Ten aanzien van de toepasselijke definities wordt in artikel 2, tweede lid, van Verordening (EG) 852/2004 onder meer bepaald dat de definities die zijn vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 178/2002 eveneens gelden.
In artikel 4, tweede lid, van Verordening (EG) 852/2004 is onder meer bepaald dat exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, zich houden aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II.
In hoofdstuk I.1 van Bijlage II voornoemd wordt vermeld dat bedrijfsruimten voor levensmiddelen schoon moeten zijn en goed moeten worden onderhouden.
In hoofdstuk V.1a van Bijlage II voornoemd wordt vermeld dat alle artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen afdoende moeten worden schoongemaakt en zo nodig ontsmet. Het schoonmaken en ontsmetten moeten zo frequent plaatsvinden dat elk gevaar van verontreiniging wordt vermeden.
2.3. In artikel 3, derde lid, van Verordening (EG) nr. 178/2002 wordt als exploitant van een levensmiddelenbedrijf aangemerkt de natuurlijke persoon of rechtspersoon die verantwoordelijk is voor de naleving van de in de levensmiddelenwetgeving vastgestelde voorschriften in het levensmiddelenbedrijf waarover hij de leiding heeft.
3.1. Blijkens een door een controleambtenaar van de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit, tevens bijzonder opsporingsambtenaar, ambtsedig opgemaakt proces-verbaal zijn door deze controleambtenaar tijdens een inspectie op 10 september 2009 om 15:00 uur de volgende tekortkomingen in de keuken van het levensmiddelenbedrijf genaamd [B], gevestigd aan [adres C] te Amsterdam geconstateerd: (1) de vloer van de keuken was bezet met duizenden muizenuitwerpselen en (de voegen van de vloertegels) met aangekoekt vuil en de muren, schappen van de stellingen en het plafond waren evenzeer waren bedekt met vuil; en (2) artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen waren bezet met tientallen muizenuitwerpselen en aangekoekt vuil. Blijkens het proces-verbaal van verhoor heeft [D], de vader van eiser, telefonisch verklaard dat hij het bedrijf heeft opgericht en eigenaar is.
3.2. Blijkens een door de controleambtenaar ambtsedig opgemaakt proces-verbaal zijn door deze controleambtenaar tijdens een inspectie op 14 oktober 2009 om 20:20 uur in voornoemde inrichting de volgende tekortkomingen in de keuken van het voornoemde levensmiddelenbedrijf geconstateerd: de vloer onder de werkbank en op andere plaatsen was bezet met tientallen muizenuitwerpselen en aangekoekt vuil en de voegen van de betegelde vloer van de keuken was bezet met ingetrokken vuil. Blijkens het proces-verbaal van verhoor heeft de controleambtenaar [E], de broer van eiser die in de inrichting werd aangetroffen, aangemerkt als de vertegenwoordiger van de vader van eiser en heeft [E] aangegeven dat hij geen verklaring wenste af te leggen.
3.3. Blijkens een door de controleambtenaar ambtsedig opgemaakt proces-verbaal zijn door deze controleambtenaar tijdens een inspectie op 18 november 2009 om 16:40 uur voornoemde inrichting de volgende tekortkomingen in de keuken van het meergenoemde levensmiddelenbedrijf geconstateerd: (1) de vloer van de keuken was bezet met tientallen muizenuitwerpselen en (de voegen van de vloertegels) met aangekoekt vuil, de muren waren evenzeer bedekt met vuil en vloertegels waren op verschillende plaatsen gebarsten of ontbraken; en (2) artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen waren bezet met tientallen muizenuitwerpselen en aangekoekt vuil en schimmel. Blijkens het proces-verbaal van verhoor heeft de controleambtenaar eiser gehoord. Eiser heeft verklaard:
“Ik ben als eigenaar verantwoordelijk voor de gang van zaken. Ik wil het goed doen. We gaan schoonmaken en ik ga beter controleren. Het moet goed komen. We gaan het muizenprobleem verhelpen.”
Vervolgens heeft [D] blijkens het proces-verbaal telefonisch verklaard:
“Ik heb er niks mee te maken mijn zoon runt de zaak.”
In zijn zienswijzen tegen de boeterapporten heeft eiser zich als de eigenaar van het levensmiddelenbedrijf gepresenteerd en heeft hij aangegeven maatregelen te hebben getroffen.
4.1. Bij drie besluiten van 9 juli 2010 heeft de minister eiser voor in totaal vijf overtredingen bestuurlijke boetes opgelegd, namelijk driemaal boetes van € 900,00 in verband met het niet schoon houden (en niet goed onderhouden) van bedrijfsruimten voor levensmiddelen en tweemaal € 450,00 in verband met het verzuim artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen afdoende schoon te maken en zo nodig te ontsmetten. In totaal is met de besluitvorming derhalve een boetebedrag van € 3.600,00 gemoeid.
4.2. In bezwaar stelt eiser dat zijn onderneming ten tijde in geding niet was gevestigd aan [adres C] te Amsterdam, doch eerst op 29 januari 2010. Eiser wijst daarbij op stukken van de Kamer van Koophandel. De VWS-Commissie bezwaarschriften Awb (de Commissie) heeft de minister geadviseerd de bezwaren gegrond te verklaren. De Commissie heeft hierbij het volgende in aanmerking genomen. Ten tijde van de overtredingen stond niet eiser maar zijn vader bij de Kamer van Koophandel als eigenaar ingeschreven van de onderneming genaamd [B], gevestigd aan [adres C] te Amsterdam. Blijkens die gegevens drijft de vader die onderneming sinds 1 november 1984. Vanaf 6 augustus 2009 drijft eiser de onderneming met de handelsnamen [F], [G] en [H], eveneens gevestigd aan [adres C] te Amsterdam. Omdat die onderneming niet wordt gedreven onder de handelsnaam [B] konden volgens de Commissie de boetes niet aan eiser worden opgelegd. Volgens de Commissie had de minister zich niet mogen laten leiden door de verklaringen van eiser en zijn vader, doch uitsluitend door de feiten.
4.3. De minister heeft het advies van de Commissie niet gevolgd en de bezwaren ongegrond verklaard. De minister heeft daartoe in aanmerking genomen dat in het onderhavige geval voldoende aanleiding bestaat om te twijfelen aan de gegevens van de Kamer van Koophandel, omdat:
- eiser tijdens het verhoor op 18 november 2009 heeft verklaard eigenaar en verantwoordelijk voor de gang van zaken te zijn;
- de vader heeft verklaard er niets mee te maken te hebben en dat de zoon de zaak runt;
- de zienswijze van eiser van 24 november 2009 waarin hij spreekt van inspecties in zijn zaak en waarin hij uitlegt een startend ondernemer te zijn;
- een brief van eiser van 2 december 2009 waarin hij nogmaals verklaard dat hij en niet zijn vader de eigenaar is van de geïnspecteerde zaak;
- het bezwaarschrift van de vader tegen de boetes die aanvankelijk aan hem waren opgelegd, waarin hij eiser wederom als de exploitant van de zaak aanwijst.
5.1 Eiser betoogt dat zijn onderneming pas per 29 januari 2010 is gevestigd aan [adres C] te Amsterdam, zodat de boetes ten onrechte aan hem zijn opgelegd. Het betoog faalt op grond van het volgende.
5.2. Blijkens de door eiser overgelegde stukken van de Kamer van Koophandel was de onderneming met de handelsnamen Advies- en bemiddelingsbureau [I], [J] Vastgoedadvies en [B] vanaf 1 mei 2008 ingeschreven aan [adres C] te Amsterdam en voordien aan [adres K] te Amsterdam. Blijkens een door eiser overlegd afschrift van een door de vader van eiser op 22 januari 2010 ingediende wijziging van ondernemings- en vestigingsgegevens bij de Kamer van Koophandel zijn alle bedrijfsactiviteiten van de vader, met uitzondering van de tolk- en vertaalwerkzaamheden vervallen per 31 juni 2009 en is het nieuwe adres [adres K] te Amsterdam. Als registratiedatum heeft de Kamer van Koophandel gehanteerd 25 januari 2010. Ter zitting heeft eiser verder aangegeven dat hij zijn onderneming [F] eerst in januari 2010 kon inschrijven en dat hij in 2009 op zijn huisadres had moeten inschrijven, in verband met zijn aanvraag om financiering op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) en het schrijven van een ondernemingsplan. Ter zitting heeft eiser verklaard dat hij de zaak van zijn vader heeft opengehouden omdat hij zich verantwoordelijk voelde nadat zijn vader wegens een ernstige ziekte van een broer van eiser niet langer de zaak kon openhouden. Voorts heeft eiser verklaard dat een andere broer van hem de manager was in die zaak.
5.3. Uit het voorgaande volgt dat de wijzigingen in het handelsregister met terugwerkende kracht tot gevolg hebben dat er ten tijde van de gedragingen in geding geen levensmiddelenbedrijf stond ingeschreven op het adres aan [adres C] te Amsterdam. Wel staat vast dat op dat adres ten tijde in geding een levensmiddelenbedrijf werd gerund. Voorts staat vast dat voorafgaande aan de gewijzigde registratie in het handelsregister de onderneming van de vader van eiser [B] stond ingeschreven in het handelsregister en dat aansluitend aan die wijziging van de inschrijving de onderneming [F] van eiser is geregistreerd op het laatstgenoemde adres.
5.4. De minister heeft eiser beboet als normadressaat, derhalve als pleger in de zin van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb. Hieruit volgt dat eiser uitsluitend kan worden beboet indien hij ten tijde in geding als exploitant van een levensmiddelenbedrijf in de zin van artikel 4, tweede lid, van Verordening (EG) 852/2004 in verbinding met artikel [2, tweede lid] van die verordening en artikel 3, derde lid, van Verordening (EG) nr. 178/2002 moet worden aangemerkt. Niet op voorhand kan worden uitgesloten dat meerdere personen als exploitant van één levensmiddelenbedrijf kunnen worden aangemerkt (denk bijvoorbeeld aan vennoten) en zij ieder als pleger kunnen worden beboet. Dat de vader van eiser ten tijde in geding eigenaar was van de [B] hoeft derhalve niet in de weg te staan aan het tevens aanmerken van eiser als normadressaat.
5.5. Naar het oordeel van de rechtbank moet eiser als exploitant van een levensmiddelenbedrijf in de zin van artikel 4, tweede lid, van Verordening (EG) 852/2004 in verbinding met artikel van die verordening en artikel 3, derde lid, van Verordening (EG) nr. 178/2002 worden aangemerkt. De rechtbank acht de eerdere eenduidige verklaringen van eiser en zijn vader in dit verband van doorslaggevend belang. Daaruit volgt dat eiser de leiding had over het levensmiddelenbedrijf en als verantwoordelijke voor de naleving van de in de levensmiddelenwetgeving vastgestelde voorschriften kan worden aangemerkt. Ook de verklaring van eiser ter zitting, dat hij zich verantwoordelijk voelde en de zaak [B] ten tijde in geding heeft opengehouden toen zijn vader dit niet meer kon, draagt bij aan het oordeel van de rechtbank dat eiser de leiding had over het levensmiddelenbedrijf waarvan zijn vader in naam eigenaar was. De stelling van eiser ter zitting dat een van zijn broers manager van de [B] was doet hier niet aan af. Deze stelling vindt geen onderbouwing in de stukken en eerdere verklaringen.
6. De rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die nopen tot matiging van de boetes op de voet van artikel 5:46, derde lid, van Awb. Door de cumulatie van boetebedragen is weliswaar sprake van een niet gering bedrag aan boetes, maar naar het oordeel van de rechtbank is het totale boetebedrag van € 3.600,00 niet onevenredig. Sprake is van drie verschillende controles waarbij telkens vrij ernstige overtredingen op het terrein van hygiënevoorschriften zijn geconstateerd. Dat eiser dit boetebedrag niet kan voldoen is weliswaar gesteld doch niet met enig document onderbouwd, zodat de rechtbank aan die stelling voorbij gaat.
7.1. De rechtbank stelt vast dat tussen de schriftelijke kennisgevingen van het voornemen tot boeteoplegging van 26 mei 2010, 4 juni 2010 en 14 juni 2010 en de uitspraak van de rechtbank (bijna) drie jaar is verstreken. Daarmee is naar vaste rechtspraak de redelijke termijn in de zin van artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de mens en de fundamentele vrijheden – die in zaken als de onderhavige twee jaar bedraagt – overschreden. Een deel van deze overschrijding is naar het oordeel van de rechtbank toe te rekenen aan de proceshouding van eiser. Zo heeft hij ondanks de duidelijke rechtsmiddelenclausule onder aan het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag en heeft hij verzuimd een afschrift van het bestreden besluit over te leggen. Dat dit verzuim uiteindelijk niet heeft geleid tot het niet-ontvankelijk verklaren van het beroep doet hier niet aan af. Naar het oordeel van de rechtbank kan om die reden in het onderhavige geval de helft – te weten een half jaar – van de overschrijding van de redelijke termijn – (bijna) een jaar – worden toegerekend aan eiser.
7.2. Iedere boete moet daarom in beginsel afzonderlijk worden gematigd met 5% (vgl. CBb 8 april 2010, LJN BM1588). [Hieruit volgt] dat de boetes moeten worden gematigd met in totaal € 180,00. Indien aan eiser op de voet van artikel 8:73 van de Awb een schadevergoeding zou zijn toegekend wegens immateriële schade omdat ten onrechte boetes zijn opgelegd, zou de schadevergoeding € 500,00 per half jaar vertraging evenzeer te rekenen vanaf de voornoemde kennisgevingen (vgl. ABRvS 15 september 2010, LJN BN7011 en CBb 13 december 2012, LJN BZ2034). In onderhavig geval zou dit – gelet op de deels voor rekening van eiser komende vertraging – neerkomen op een schadevergoeding van € 500,00 per geschil (dus niet per afzonderlijke boete). Omdat de besluiten van 9 juli 2010 tegelijkertijd zijn genomen, betrekking hebben op dezelfde (herhaalde) overtredingen, en ook met één besluit op bezwaar zijn afgedaan, ziet de rechtbank aanleiding uit te gaan van dit bedrag voor de drie boetebesluiten tezamen. De rechtbank ziet gelet op het voorgaande aanleiding het totale boetebedrag te korten met dit bedrag.
8. Gelet hierop zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen voor zover het ziet op de hoogte van het boetebedrag, de primaire besluiten herroepen voor zover die zien op de hoogte van de boetebedragen en de boete die eiser aan de minister is verschuldigd vaststellen op een totaalbedrag van € 3.100,00.
9. Voor een proceskostenveroordeling ziet de rechtbank geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond,
- vernietigt het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de boetes,
- herroept de besluiten van 9 juli 2010 voor wat betreft de hoogte van de boetes,
- stelt het boetebedrag dat eiser aan de minister moet voldoen vast op totaal € 3.100,00,
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit,
- bepaalt dat de minister het door eiser aan de rechtbank Den Haag voldane griffierecht van € 152,00 vergoed.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Bergen, rechter, in aanwezigheid van
mr. dr. R. Stijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 mei 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.