ECLI:NL:RBROT:2013:7716

• Datum uitspraak: 21 augustus 2013
• Publicatiedatum: 2 oktober 2013
• Zaaknummer: C/10/391760 / HA ZA 11-2142
• Instantie: Rechtbank Rotterdam
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Civiel recht
• Procedures: Eerste aanleg - meervoudig
• Rechters: Th. Veling; P.F.G.T. Hofmeijer-Rutten; P. de Bruin
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Onrechtmatig handelen gemeente jegens exploitant van tankstation door niet verlenen van bescherming volgens gemeentelijk beleid

In deze zaak heeft de Rechtbank Rotterdam op 21 augustus 2013 uitspraak gedaan in een geschil tussen een exploitant van tankstations en de gemeente Rotterdam. De eiser, die sinds 1993 twee tankstations exploiteert, vorderde dat de gemeente hem de rechten zou toekennen die volgens het gemeentelijk beleid aan 'bevoegde' onderhuurders toekomen. De gemeente had echter aangekondigd de tankstations te veilen, wat de eiser als onrechtmatig beschouwde, omdat hij geen bescherming kreeg volgens het gemeentelijk beleid. De rechtbank oordeelde dat de gemeente zich aan haar eigen beleid moest houden en dat de eiser, als onderhuurder, recht had op bescherming. De rechtbank stelde vast dat de gemeente onrechtmatig handelde door de bescherming te ontzeggen die aan onderhuurders toekomt, ongeacht hun status als 'bevoegd' of 'onbevoegd'. De gemeente werd veroordeeld om de rechten aan de eiser toe te kennen en om de tankstations niet eerder dan in 2018 te veilen. Tevens werd de gemeente veroordeeld in de proceskosten van de eiser.

Uitspraak

vonnis

RECHTBANK ROTTERDAM

Team handel

zaaknummer / rolnummer: C/10/391760 / HA ZA 11-2142

Vonnis van 21 augustus 2013

in de zaak van

[eiser]

wonende te [woonplaats],

eiser in conventie,

verweerder in voorwaardelijke reconventie,

advocaat mr. D.J.A. van den Berg,

tegen

de publiekrechtelijke rechtspersoon

GEMEENTE ROTTERDAM ,

zetelend te Rotterdam,

gedaagde in conventie,

eiseres in voorwaardelijke reconventie,

advocaat mr. E.E. van der Kamp.

Partijen zullen hierna [eiser] en de gemeente genoemd worden.

1. De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- het incidentele vonnis van 25 april 2012 en de daaraan ten grondslag liggende stukken;

- de conclusie van repliek in conventie en van antwoord in (voorwaardelijke) reconventie, met producties;

- de conclusie van dupliek in conventie en van repliek in (voorwaardelijke) reconventie, tevens houdende wijziging van eis in (voorwaardelijke) reconventie, met producties;

• de conclusie van dupliek in (voorwaardelijke) reconventie;
• de ten behoeve van de pleidooien namens [eiser] overgelegde producties 20 en 21;
• de pleitnota’s van beide partijen, overgelegd bij pleidooi van 4 juli 2013.

1.2.

Ten slotte is vonnis bepaald op heden.

2. De feiten

2.1.

[eiser] exploiteert sinds 15 maart 1993 twee tankstations, gelegen aan de [adres] respectievelijk [adres].

2.2.

[eiser] heeft beide tankstations in gebruik als huurder/exploitant, aanvankelijk van Mobil Oil B.V., later van BP Nederland v.o.f. dan wel diens rechtsopvolger (hierna wordt de verhuurder van [eiser] aangeduid als “BP”). De overeenkomst geldt thans voor onbepaalde tijd.

2.3.

De grond waarop de beide tankstations zijn gelegen is eigendom van de gemeente. De gemeente verhuurt die grond aan BP. De huurovereenkomst tussen de gemeente en BP bevat vanaf 1988 een verbod aan BP om het gehuurde “geheel of gedeeltelijk onder te verhuren dan wel anderszins in gebruik af te staan”.

2.4.

Vanaf het moment dat de gemeenteraad van de gemeente de zogenoemde motie-Spaas van 9 december 1999 had aangenomen, heeft de gemeente zich gezet aan het opstellen van een gemeentelijk pompstationbeleid. In dat kader heeft de gemeente onder andere oliemaatschappijen zoals BP geïnformeerd en heeft overleg plaatsgevonden tussen de gemeente en belangenorganisaties voor exploitanten van tankstations, BETA en Bovag.

2.5.

Het college van B&W heeft vervolgens aan de gemeenteraad een voorstel voor een dergelijk beleid voorgelegd. In dit voorstel wordt, onder de kop “Uitgifte vrijkomende locaties”, een verband gelegd met de door de landelijke overheid vastgestelde regeling voor benzinestations langs snelwegen. In het kader van de behandeling van dit voorstel heeft de gemeenteraad op 3 februari 2005 de zogenoemde motie-Harbers aangenomen. Deze luidt, voor zover van belang, als volgt:

“De Gemeenteraad van Rotterdam, in vergadering bijeen op 3 februari 2005, ter vaststelling van het voorstel tot vaststelling van het locatiebeleid met betrekking tot brandstofverkooppunten, alsmede tot afdoening van de motie-Spaas (1999-1103), om een gemeentelijk beleid op te stellen met betrekking tot brandstofverkooppunten […]

Constaterende

• Dat in het raadsvoorstel het college van burgemeester en wethouders het voornemen uitspreekt om vanaf 2008 te beginnen met het veilen van de grootste vrijkomende verkooppunten die behoren tot de grote oliemaatschappijen waarmee reeds langer overleg is geweest over het nieuwe beleid;

• Dat het college van burgemeester en wethouders verwacht dat de te veilen locaties substantiële opbrengsten zullen genereren;

• Dat er daardoor grote onzekerheid heerst onder de eigenaren en/of exploitanten van huur-, precario en erfpachtpompen die onder het nieuwe locatiebeleid niet als "ongewenst" worden aangemerkt;

• investeringen bij pomphouders in de regel een uitlooptijd hebben van 15 jaar;

• het (voorziene) tijdspad van de veiling ligt tussen 2008 en 2023;

• rijkswegpompen bij de MDW-operatie van het Rijk een uitlooptermijn van 16 jaar hebben

[…]

Overwegende

• Dat het onduidelijk is of door het veilen van de pompstations de opbrengst daadwerkelijk wordt verhoogd ten opzichte van de huidige situatie;

[…]

• Het dus zinvol is dit op voorhand te testen, waardoor inzicht wordt verkregen in de potentiële opbrengst en in de mate waarin de huidige opbrengst per locatie reeds marktconform is;

• Dat de gemeente maatwerk moet leveren per locatie gezien juridische complicaties, recente investeringen door pomphouders en het bevorderen van een positief ondernemersklimaat in Rotterdam;

• voor de gemeente en de pomphouders het overeenkomen van een op de individuele pomphouder toegespitste beëindigingsafspraak afhangt van diverse individuele omstandigheden waarbij onder meer derden (onderhuurders) betrokken kunnen zijn;

• het om die reden de voorkeur verdient als er al geveild wordt, dit te beperken tot de pompen waarbij geen sprake is van onderhuur zodat onderhuurders niet hoeven te worden uitgekocht;

• dit met name de grote pompen betreft waar de potentiële additionele opbrengst waarschijnlijk het grootst is;

• de resultaten van veilingen van de grootste pompen mede als pilot voor eventuele verdere veilingen kunnen worden gezien waarna het beleid voor kleine en middelgrote pompen op maat kan worden vastgesteld;

• maatwerk voor deze gevallen in ieder geval zal moeten betekenen dat de pompen een uitlooptijd tot tenminste 2019 krijgen (2004 + 15) teneinde desinvesteringen te voorkomen en rekening houdend met belangen van derden;

• een generieke oplossing met een ruime uitlooptermijn in combinatie met voornoemde pilot de gemeente veel tijd, geld en moeite kan besparen;

• een generieke en ruime uitlooptermijn het gehele economische klimaat in de gemeente ondersteunt

Verzoekt het college van burgemeester en wethouders

Een generieke uitlooptermijn aan alle kleine en middelgrote pompen aan te bieden t/m 2019 (15 jaar

na 2004) en specifiek veilingbeleid eerst vast te stellen na evaluatie van de veiling van de grootste pompen en op basis van een analyse van de potentiële opbrengst per locatie en de mate waarin de

huidige opbrengst per locatie reeds marktconform is.”

2.6.

Naar aanleiding van deze motie heeft het college van B&W op 25 april 2006 een voorstel tot afdoening van de motie ingediend. Dit voorstel luidt, voor zover van belang, als volgt:

“Het veilingbeleid met betrekking tot brandstofverkooppunten is op dit moment nog in ontwikkeling. Voordat wij het beleid zullen vaststellen, zal hierover overleg worden gevoerd met de belangenorganisaties en de Kamer van Koophandel. Op voorhand kunnen wij melden dat de twee onderdelen van de motie mede bepalend zijn voor de wijze waarop het veilingbeleid en het bijbehorende veilingschema worden opgesteld. Hieronder lichten wij dat toe, aan de hand van beide onderdelen van deze motie.

1. Een generieke uitlooptermijn voor de kleine(re) pompen

De huurders van de brandstofverkooppunten zijn onder te verdelen in oliemaatschappijen (33) en overige ondernemers (9). Onder kleine en middelgrote pompen wordt hierna verstaan de groep van 9 overige ondernemers (de kleine huurders, dus niet de oliemaatschappijen) en de 4 ondernemers die bij een oliemaatschappij een locatie onderhuren (de onderhuurders).

Oliemaatschappijen

De oliemaatschappijen huren elk meerdere locaties (de kleine ondernemers elk één). In een nog op te stellen veilingschema kunnen als eerste de 16 met de oliemaatschappijen afgesloten huurcontracten, die expireren op 31 december 2008, worden opgenomen. Aansluitend daaraan kunnen de met de oliemaatschappijen afgesloten 11 huurcontracten, die expireren in de periode 2009 t/m 2015 in het veilingschema worden opgenomen. Een en ander mede afhankelijk van de tussentijdse evaluatie (zie punt 2).

Kleine huurders

Van de negen huurcontracten met de kleine ondernemers zullen er twee niet worden geveild, omdat het gaat om een ongewenste locatie c.q. een locatie die zal moeten verdwijnen in verband met herontwikkelingsplannen Van de overige zeven huurcontracten met de kleine ondernemers zijn er drie recent afgesloten. De expiratiedata van deze drie zijn 30 juni 2018, 31 december 2018 en 31 december 2020.

Er blijven vier huurcontracten met de kleine ondernemers over die expireren op 31 december 2008. Drie daarvan kunnen in het veilingschema aansluitend aan de 27 bovengenoemde locaties van de oliemaatschappijen worden ingepland. Dit betekent een toezegging aan deze vier ondernemers dat hun huurlocaties in elk geval niet vóór 2018 zullen worden geveild. Hierbij merken wij wel op dat indien vóór 2018 beëindiging noodzakelijk mocht blijken (bijvoorbeeld in verband met herontwikkelingsplannen), dan gebruik zal worden gemaakt van de reguliere contractuele beëindigingsmogelijkheden.

Onderhuurders

Voorts zijn er bij het OntwikkelingsBedrijf Rotterdam (OBR) vooralsnog vier gevallen van onderhuur bekend door ondernemers, niet zijnde oliemaatschappijen. Wij willen deze onderhuurders tegemoetkomen door ook deze vier locaties achterin in de veilingplanning op te nemen.

Bij elkaar gaat het dus om de locaties van tenminste acht kleine ondernemers (vier huur en vier onderhuur), die naar aanleiding van de motie en als gevolg van bovenvermelde maatregelen achterin in de veilingplanning worden opgenomen.

[…]

Ervan uit gaande dat met de motie wordt bedoeld de kleine en middelgrote
ondernemers een generieke uitlooptermijn aan te bieden kan dus vrijwel geheel aan de in deze motie verwoorde wens worden voldaan. […]

Conclusie: de veilingplanning kan dusdanig worden opgezet dat de huurlocaties van de kleine(re) ondernemers vanaf circa 2018 zullen worden geveild. Wij zijn van mening dat hiermee in grote mate aan dit deel van de motie kan worden voldaan.”

2.7.

In zijn vergadering van 29 juni 2006 heeft de gemeenteraad de overwegingen van het college tot de zijne gemaakt en vastgesteld dat de motie-Harbers als afgedaan wordt beschouwd.

2.8.

In het kader van de uitwerking en invulling van het tankstationbeleid heeft de gemeente belanghebbenden in 2008 gelegenheid gegeven hun zienswijze kenbaar te maken, zulks op basis van een beleidsuitgangspuntennotitie. Die notitie luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

“VEILING TANKSTATIONS

In de door het OBR [het ontwikkelingsbedrijf van de gemeente; toevoeging rb.] op te zetten veilingregeling zal op onderdelen aansluiting worden gezocht bij de praktijk van de veilingen van rijkswegstations door de Dienst der Domeinen. De basis hiervan is ondermeer neergelegd in de [Benzinewet]. Op sommige onderdelen wordt echter door het OBR een nieuwe koers ingeslagen. Zo vindt binnen de gemeente nog discussie plaats over het opnemen van een gunningsvoorwaarde die de verkoop van bio-brandstof verplicht zal stellen.

[…]

Wat is de positie van onderhuurders?

Bij de positie van onderhuurders respectievelijk exploitanten van de betreffende tankstations is bepalend of de gemeente Rotterdam c.q. het OBR daarmee in het verleden – al dan niet stilzwijgend – heeft ingestemd. Indien dat niet het geval is, is sprake van zogeheten onbevoegdelijke onderhuur en dient de hoofdhuurder er voor te zorgen dat een eventuele onderhuurrelatie per de ingangsdatum van het nieuwe huurcontract is beëindigd. De gemeente Rotterdam respectievelijk het OBR staat daar verder buiten. In het geval sprake is van bevoegdelijke onderhuur is de (eventuele) nieuwe huurder verplicht om de onderhuurder/exploitant een overeenkomst aan te bieden waarin deze gedurende de looptijd van de huurovereenkomst (15 jaar) een vergelijkbaar netto winstaandeel wordt geboden. Deze regeling zal vergelijkbaar zijn met de regeling zoals opgenomen in artikel 11 van de Benzinewet.”

Bij deze nota hoort een overzicht van te veilen locaties. De locaties van [eiser] staan daarop (met vermelding van zijn naam in de kolom “onderhuur”) aangegeven met als gepland veilingjaar 2010.

2.9.

In de daarop volgende jaren heeft veelvuldig contact plaatsgevonden tussen de advocaat van [eiser] en vertegenwoordigers van de gemeente. Onder andere heeft de advocaat van [eiser] gecorrespondeerd met de verantwoordelijke wethouder en heeft hij ingesproken op een vergadering van een commissie van de gemeenteraad.

2.10.

In juli 2011 heeft de gemeente het veilingbeleid voor de tankstations, na evaluatie van de eerste veilingen, vastgesteld. Ten aanzien van de onderhuurders wijkt dit vastgestelde beleid niet (wezenlijk) af van hetgeen beschreven is in het in 2.8 weergegeven document.

2.11.

In verband met de door de gemeente beoogde veiling van de door [eiser] gehuurde locaties heeft BP de exploitatieovereenkomst met [eiser] bij brief van 26 januari 2009 opgezegd per 31 december 2011. De veiling van deze locaties heeft tot dusverre niet plaats gevonden. De overeenkomst tussen BP en [eiser] duurt tot op heden voort.

2.12.

Tot dusverre heeft de gemeente enkele locaties van tankstations geveild. Daartoe behoorden twee locaties die werden geëxploiteerd door onderhuurders van oliemaatschappijen, welke onderhuurder niet door de gemeente als “bevoegd” was aangemerkt. In het ene geval heeft de desbetreffende oliemaatschappij (Shell) een regeling getroffen met haar onderhuurder. In het andere geval (waarbij net als bij [eiser] BP als verhuurder optrad) ging het om een huurovereenkomst die was tot stand gekomen op een moment (2006 of 2007) dat de gemeente al kenbaar had gemaakt locaties voor tankstations voortaan te willen veilen.

3. Het geschil

in conventie

3.1.

[eiser] vordert, bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad, samengevat

- een verklaring voor recht dat aan [eiser] na de veiling van de door hem geëxploiteerde tankstations de rechten zullen toekomen die volgens de gemeente aan “bevoegde” onderhuurders toekomen;

- veroordeling van de gemeente om aan [eiser] de rechten toe te kennen die volgens de gemeente aan “bevoegde” onderhuurders toekomen;

- veroordeling van de gemeente om de door [eiser] geëexploiteerde locaties niet eerder dan in 2018 te veilen en te bewerkstelligen dat de winnaar van de veiling aan [eiser] als onderhuurder een nieuwe (onder)huurovereenkomst/ exploitatieovereenkomst aanbiedt waarmee [eiser] in staat wordt gesteld gedurende vijftien jaar een exploitatiewinst te behalen die gelijk is aan de winst die hij gemiddeld met de exploitatie van de twee tankstations heeft behaald in de laatste drie volle jaren voorafgaand aan de veiling;

- te bepalen dat de gemeente een dwangsom verbeurt van € 1 miljoen bij overtreding van de hierboven genoemde veroordelingen;

- veroordeling van de gemeente in de proceskosten.

3.2.

De gemeente voert verweer. Zij concludeert tot afwijzing van de vorderingen met veroordeling van [eiser] in de (na)kosten, uitvoerbaar bij voorraad.

in (voorwaardelijke) reconventie

3.3.

De gemeente vordert  samengevat - veroordeling van [eiser] tot ontruiming van de door hem geëxploiteerde locaties uiterlijk op de 31ste december van het jaar waarin deze worden geveild, op voorwaarde dat de aldus geveilde huurrechten niet worden gegund aan BP Nederland B.V., zulks op straffe van een dwangsom van € 50.000,--, met veroordeling van [eiser] in de (na)kosten, een en ander bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad.

3.4.

Bij pleidooi is gebleken dat tussen partijen in confesso is dat de door de gemeente geformuleerde voorwaarde als volgt moet worden gelezen: op voorwaarde dat de aldus geveilde huurrechten niet worden gegund aan BP Nederland B.V.
dan wel haar rechtsopvolger .

3.5.

[eiser] voert verweer. Hij concludeert (kennelijk) tot afwijzing van de vorderingen.

4. De beoordeling

in conventie

4.1.

De vordering van [eiser] is gebaseerd op onrechtmatige daad. In zijn visie handelt de gemeente onrechtmatig door te weigeren aan [eiser] de bescherming te bieden die hem toekomt uit hoofde van het door de gemeente zelf vastgestelde beleid met betrekking tot de veiling van tankstations. Daartoe heeft hij aangevoerd dat uit dat vastgestelde beleid, zoals kenbaar uit het in 2.6 geciteerde afdoeningsbesluit in het licht van de motie-Harbers, volgt dat onderhuurders zoals [eiser] een beschermde positie genieten, ongeacht of zij hebben te gelden als zogenoemde bevoegde dan wel onbevoegde onderhuurder. Subsidiair meent [eiser] dat hij heeft te gelden als bevoegde onderhuurder, nu de gemeente in het verleden stilzwijgend heeft ingestemd met deze onderhuur.

4.2.

De gemeente stelt zich bij wijze van verweer op het standpunt dat [eiser] geen aanspraken kan ontlenen aan het afdoeningsbesluit, dat het veilingbeleid pas in 2011 is vastgesteld (zie 2.10) en dat daarin, alsook in de daaraan voorafgaande stukken, tot uitdrukking komt dat de bescherming van onderhuurders slechts toekomt aan degenen ten aanzien van wie de gemeente in het verleden met de onderhuur heeft ingestemd. [eiser] kan niet als zodanig worden aangemerkt, aldus de gemeente.

4.3.

De rechtbank is van oordeel dat het primaire standpunt van [eiser] slaagt. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.

4.4.

Voorop gesteld moet worden dat het handelen van de gemeente ten aanzien van de locaties van tankstations betrekking heeft op de uitoefening van privaatrechtelijke bevoegdheden. Het gaat immers om de wijze waarop de gemeente als eigenaar van de grond over die grond wenst te beschikken. Niet in geschil is dat bij de uitoefening van dergelijke privaatrechtelijke bevoegdheden, en overigens ook bij de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden voor zover die niet door wet- of regelgeving is ingekaderd, aan de gemeente een ruime beleidsvrijheid moet worden gegund. Evenwel moet ook tot uitgangspunt worden genomen dat, zodra een overheid zoals de gemeente overgaat tot het formuleren van beleid en dat beleid bekend maakt, de desbetreffende overheid in beginsel is verplicht zich aan dat beleid te houden. Ook dit uitgangspunt staat als zodanig tussen partijen niet ter discussie.

4.5.

Vast staat dat de gemeente is overgegaan tot het formuleren van beleid ten aanzien van de wijze waarop zij over de locaties van tankstations, althans de grond waarop die tankstations zijn gevestigd, wenst te beschikken. Zij is dus gehouden conform dat beleid te handelen.

4.6.

In de visie van [eiser] is dat beleid, althans voor wat betreft de positie van onderhuurders, tot uitdrukking gekomen in het afdoeningsbesluit gelezen in samenhang met de motie-Harbers. De rechtbank deelt die opvatting in zoverre dat naar haar oordeel [eiser] aan dat afdoeningsbesluit het vertrouwen heeft mogen ontlenen dat binnen de groep van onderhuurders geen nader onderscheid – zoals tussen ‘bevoegde’ en ‘onbevoegde’ onderhuurders – gemaakt zou worden. Hoewel op zichzelf juist is de opvatting van de gemeente dat het onderhavige afdoeningsbesluit tezamen met de daaraan voorafgaande motie-Harbers primair moet worden gezien als instrument in het politieke proces tussen raad en college, kan onder omstandigheden aanleiding bestaan daaraan een verder reikende betekenis te hechten. Dergelijke omstandigheden doen zich hier voor.

4.7.

In dit verband acht de rechtbank allereerst van betekenis dat de motie en het afdoeningsbesluit niet op zichzelf stonden, maar kennelijk de apotheose vormden van een langdurig proces van beleidsontwikkeling waarmee de gemeente in de daaraan voorafgaande jaren was bezig geweest. Zulks volgt uit de uitvoerige uiteenzetting van de voorgeschiedenis zoals de gemeente die bij conclusie van dupliek heeft gegeven. Gedurende dat proces is de gemeente al nadrukkelijk naar buiten getreden, door in overleg te treden met onder meer belangenorganisaties van exploitanten van tankstations. Daarbij is klaarblijkelijk ook al aan de orde gekomen dat een deel van de betrokken locaties door onderhuurders van oliemaatschappijen wordt geëxploiteerd (zie het citaat uit een verslag van een overleg in 2004 onder 2.18 dupliek en de citaten uit het voorstel van het college in 2.20 en 2.21 dupliek, alwaar gewag wordt gemaakt van een aanvang van het proces in 1999). Waar vervolgens de motie-Harbers, al dan niet naar aanleiding van lobbywerk van genoemde belangenorganisaties (zoals [eiser] ter zitting heeft verklaard), aandacht vraagt voor onder meer de positie van onderhuurders en het afdoeningsbesluit daarop ook uitdrukkelijk betrekking heeft, ligt eerder in de rede dat aan de desbetreffende uitspraken van (het college van B&W van) de gemeente de status van ‘beleid’ toekomt, dan wanneer van een vergelijkbare voorgeschiedenis geen sprake zou zijn.

4.8.

In de tweede plaats is de tekst van het afdoeningsbesluit van belang. Die tekst is stellig, in die zin dat zonder slagen om de arm maatregelen worden aangekondigd teneinde onderhuurders te ontzien. Enig aanknopingspunt voor de gedachte dat de gemeente hierbij onderscheid zou willen maken tussen ‘bevoegde’ en ‘onbevoegde’ onderhuurders ontbreekt. Dat het afdoeningsbesluit specifiek refereert aan de haar bekende “vier gevallen van onderhuur”, is in dit verband niet relevant. Het afdoeningsbesluit zelf onderkent immers uitdrukkelijk de mogelijkheid dat er sprake is van meer gevallen van onderhuur: het spreekt van “vooralsnog” en van “ten minste” vier gevallen. Juist het gebruik van het woord “ten minste” wijst er op dat rekening werd gehouden met meer onderhuurders. Bovendien heeft de gemeente ter zitting desgevraagd uitdrukkelijk verklaard dat zij er in algemene zin mee bekend was dat in meer dan die vier gevallen sprake was van onderhuur, terwijl [eiser] onbetwist heeft gesteld dat het in Rotterdam reeds gedurende lange tijd gebruikelijk was dat oliemaatschappijen de van de gemeente gehuurde locaties verhuurden aan exploitanten. Als de gemeente de beschermende maatregelen had willen beperken tot de genoemde vier gevallen van onderhuur of tot die onderhuurders die zij als ‘bevoegd’ zou aanmerken dan wel zich de ruimte had willen voorbehouden om die beperking later alsnog te hanteren, dan had van haar als professionele organisatie mogen worden verwacht daarvan in de tekst van het besluit blijk te geven, juist ook gelet op de hierboven besproken voorgeschiedenis, op grond waarvan de gemeente immers redelijkerwijs bedacht moest zijn op bijzondere aandacht van, bijvoorbeeld, de betrokken onderhuurders.

4.9.

Gelet op het voorgaande heeft [eiser] er naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op mogen vertrouwen dat het beschermende beleid dat de gemeente zou gaan hanteren en nader zou uitwerken betrekking had op de gehele groep van onderhuurders. Dat geldt te meer in het licht van de tekst van de motie-Harbers, waarop het afdoeningsbesluit een reactie is. Die motie onderkent dat belangen van “derden (onderhuurders)” bij de uitwerking van het veilingbeleid betrokken kunnen zijn en zij roept voorts op een “generieke uitlooptermijn aan alle kleine en middelgrote pompen aan te bieden”. Het blijkens de motie wenselijke generieke karakter van de beschermende maatregelen, wijst er op dat het, in elk geval volgens de indieners van de motie, niet in de rede ligt binnen de groep van “kleine en middelgrote pompen” nader onderscheid te maken. De rechtbank wijst er voor de goede orde op dat niet ter discussie staat dat (het bedrijf van) [eiser] kwalificeert als kleine pomp (of, in de terminologie van het afdoeningsbesluit: als kleine ondernemer). Voorts is bij dit alles van betekenis dat [eiser] al zeer lang in de positie van onderhuurder verkeerde. Hij behoefde dus niet reeds vanwege de korte duur van zijn rol als exploitant aanleiding te zien voor de gedachte dat hij niet behoorde tot de onderhuurders waarover in het afdoeningsbesluit en in de motie-Harbers werd gesproken.

4.10.

Hiermee is niet gezegd dat de gemeente met het vaststellen van het afdoeningsbesluit geen enkele ruimte meer had om het veilingbeleid verder vorm te geven. Die ruimte had de gemeente wel degelijk. Daarop wijst reeds de tekst van het besluit zelf. Het besluit stelt immers voorop dat het veilingbeleid “nog in ontwikkeling” is en dat er nog het nodige staat te gebeuren alvorens het beleid zal worden vastgesteld. Anders dan de gemeente echter klaarblijkelijk meent, had zij na vaststelling van het afdoeningsbesluit de handen niet meer volledig vrij. Gelet op de stelligheid van de tekst ervan heeft het afdoeningsbesluit de verdere invulling van het beleid ingekaderd, althans daarop heeft [eiser] in redelijkheid mogen vertrouwen. Het afdoeningsbesluit noemt de daarin behandelde onderwerpen overigens zelf ook “bepalend” voor de verdere invulling van het veilingbeleid.

4.11.

Naar het oordeel van de rechtbank kan in redelijkheid niet worden gesproken van een binnen de kaders van het afdoeningsbesluit blijvende uitwerking van het beleid, voor zover daarin de beschermende maatregelen ten behoeve van de groep van onderhuurders worden ontzegd aan een deel van die groep. Dat zou echter wel het – zeer ver strekkende – gevolg zijn van het later vastgestelde beleid, nu daaruit volgt dat die beschermende maatregelen niet gelden voor de zogenoemde ‘onbevoegde’ onderhuurders. Die wijze van uitwerking van het beleid stond de gemeente niet meer vrij.

4.12.

De rechtbank overweegt in dit verband nog als volgt. Het zwaartepunt van de vordering ligt bij de door [eiser] gewenste verplichting aan de zijde van de (toekomstige) veilingkoper om hem een overeenkomst aan te bieden op grond waarvan hij de exploitatie nog vijftien jaar kan voortzetten. Daarmee heeft [eiser] het oog op de analoge toepassing van de desbetreffende regeling uit de Benzinewet voor tankstations langs snelwegen. Dat aspect komt op zichzelf niet voor in het afdoeningsbesluit. Dat is echter niet de kern van de zaak. Het gaat er om dat in het afdoeningsbesluit zonder nader onderscheid de gehele groep van onderhuurders wordt besproken, en dat dus geen onderscheid gemaakt wordt binnen de groep van onderhuurders voor wat betreft het beleid na veiling van de desbetreffende locaties. Daarbij komt dan dat van de zijde van de gemeente al vanaf een vroeg stadium is aangekondigd dat bij de verdere uitwerking van het beleid aansluiting gezocht zal worden bij de regeling uit de Benzinewet (zie reeds het voorstel van het college, genoemd in 2.5), en ook de motie-Harbers refereert aan die rijksregeling. Waar vervolgens daadwerkelijk die regeling uit de Benzinewet (analoog) wordt toegepast, stond het de gemeente niet meer vrij op dat moment alsnog een onderscheid aan te brengen binnen de groep van onderhuurders, die tot gevolg heeft dat een deel van die onderhuurders buiten de analoge toepassing van die regeling wordt gehouden. Dat geldt te meer nu het later door de gemeente geïntroduceerde onderscheidende criterium (wel of niet bevoegde onderhuur) in wezen betrekking heeft op een contractueel aspect, terwijl de verhouding tussen [eiser] en de gemeente niet door een overeenkomst wordt beheerst. [eiser] houdt slechts een overheid aan het door die overheid geformuleerde en bekend gemaakte beleid voor de groep waartoe hij mocht menen te behoren.

4.13.

De conclusie zou mogelijk anders luiden als het [eiser] om een andere reden (dan hetgeen kan worden afgeleid uit de tekst van het afdoeningsbesluit in het licht van de motie-Harbers) redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat van de in het besluit bedoelde groep van onderhuurders de ‘onbevoegde’ onderhuurders zouden zijn uitgesloten. Een aanknopingspunt daarvoor is de rechtbank niet gebleken. Weliswaar heeft de gemeente gewezen op passages uit een verslag van een overleg met belangenorganisaties en uit het voorstel zoals dat in 2005 door het college aan de raad is gezonden, maar die passages handelen over de kans dat de gemeente wegens de beëindiging van huurovereenkomsten (met de oliemaatschappijen) jegens eventuele onderhuurders schadeplichtig zal blijken. Dat is echter een heel andere vraag dan hier aan de orde, namelijk of uit het afdoeningsbesluit kan worden afgeleid dat de daarin genoemde beschermende maatregelen voor onderhuurders slechts gelden voor een deel van die onderhuurders.

4.14.

De gemeente heeft gewezen op de doelstellingen die zij met het veilingbeleid ten aanzien van tankstations nastreeft en die in haar visie ten nadele van [eiser] moeten meewegen bij de beoordeling in onderhavige zaak. Het gaat om (i) het creëren van een transparant verdelingssysteem voor de betrokken locaties, (ii) het bieden van toetredingsmogelijkheden voor kleine partijen en (iii) het optimaliseren van de verkoopopbrengst. Voorts heeft de gemeente gewezen op het belang gemoeid met het voorkomen van precedentwerking. Geen van deze aspecten kan naar het oordeel van de rechtbank rechtvaardigen dat de in het afdoeningsbesluit aangekondigde bescherming van onderhuurders alsnog aan [eiser] wordt ontzegd. Daartoe geldt het volgende.

4.15.

Niet valt in te zien dat de doelstelling van een transparant verdelingssysteem in dit verband enig gewicht in de schaal legt. Het is aan de gemeente om bij gelegenheid van de veiling van de onderhavige locaties jegens potentiële gegadigden duidelijkheid te creëren omtrent het bestaan en de verplichting tot eerbiediging van de bestaande onderhuurrelatie. Dat is, bijvoorbeeld door opname van die verplichting in de veilingvoorwaarden, eenvoudig te realiseren (en zal, ook in de visie van de gemeente, hoe dan ook nodig zijn ten aanzien van de onderhuurders die zij als ‘bevoegd’ aanmerkt). Daarmee is de beoogde transparantie gerealiseerd. Dat sprake is van onderhuurders wier rechten ingevolge het door de gemeente gehanteerde beleid moeten worden gerespecteerd, laat overigens onverlet dat de toewijzing van de locaties als zodanig door middel van de veiling volledig transparant is.

4.16.

Ten aanzien van de tweede door de gemeente genoemde doelstelling heeft [eiser] bij conclusie van repliek (onder 62) gesteld dat kleine partijen überhaupt al niet in staat zullen zijn de in het kader van de veiling verschuldigde entrance fee te betalen, zodat hun toetreding tot de markt sowieso al niet aan de orde is. Deze stelling heeft de gemeente niet gemotiveerd weersproken. Zij heeft bij dupliek (onder 3.61) volstaan met een herhaling van de al bij antwoord ingenomen stelling. Waar aldus als vaststaand moet worden aangenomen dat het veilingbeleid de facto weinig of geen toetredingsmogelijkheden voor kleine partijen zal bieden, kan in deze doelstelling geen rechtvaardiging worden gevonden om [eiser] – in weerwil van hetgeen hij uit het afdoeningsbesluit mocht afleiden – alsnog de bescherming van een onderhuurder te ontzeggen.

4.17.

Ten aanzien van de derde doelstelling (het optimaliseren van de verkoopopbrengst) geldt allereerst dat bepaald ongewis is of de aanwezigheid van een onderhuurder daadwerkelijk zal leiden tot een lagere opbrengst. De gemeente heeft die stelling niet onderbouwd, [eiser] heeft haar betwist en van een feit van algemene bekendheid kan niet worden gesproken. De prijs die een potentiële veilingkoper zal willen betalen is immers afhankelijk van tal van omstandigheden, terwijl niet ondenkbaar is dat in voorkomend geval de aanwezigheid van een ervaren exploitant/onderhuurder juist als een voordeel wordt gezien. Wat hier echter ook van zij, de mogelijkheid van een lagere veilingopbrengst is van onvoldoende gewicht om [eiser] de bescherming als onderhuurder te ontnemen.

4.18.

Ten slotte geldt dat de gemeente onvoldoende heeft gesteld ter onderbouwing van haar stelling dat zich in relevante mate negatieve precedentwerking zal voordoen. Zoals hierboven al aan de orde kwam, is tot dusverre slechts in twee gevallen sprake geweest van een veiling van een locatie met een door de gemeente als onbevoegd aangemerkte onderhuurder zonder dat dit tot een vergelijkbare discussie aanleiding heeft gegeven. De gemeente heeft op geen enkele wijze geconcretiseerd dat dit in andere gevallen anders zou zijn. Voor zover sprake zou blijken van enkele onderhuurders die, aan de hand van de hier gegeven beoordeling, menen aanspraken jegens de gemeente te hebben, geldt dat zulks niet zwaarwegend genoeg is, alleen al niet omdat kennelijk sprake is van een zeer beperkt aantal door de gemeente als ‘onbevoegd’ aangemerkte onderhuurders (circa acht in totaal, inclusief de zojuist genoemde twee gevallen).

4.19.

De slotsom luidt dat [eiser] aanspraak kan maken op de rechten die in het kader van de veiling van de door hem geëxploiteerde locaties volgens het door de gemeente gehanteerde beleid aan ‘bevoegde’ onderhuurders toekomen. De gemeente zal worden veroordeeld om [eiser] de rechten toe te kennen die zij aan die status verbindt. (De gemeente hoeft [eiser] overigens niet als ‘bevoegde’ onderhuurder aan te merken.) In het licht van die veroordeling heeft [eiser] geen belang bij de door hem gevorderde verklaring voor recht, zoals hij ter zitting heeft erkend. Voorts zal de gemeente worden veroordeeld om jegens [eiser] conform dat beleid voor ‘bevoegde’ onderhuurders te handelen (de derde vordering uit het petitum). In dit kader overweegt de rechtbank nadrukkelijk het volgende. Deze veroordeling strekt ertoe dat in het kader van de veiling van de onderhavige locaties aan [eiser] een overeenkomst wordt aangeboden waarmee hij in staat wordt gesteld om, kort gezegd, gedurende vijftien jaren een zeker winstaandeel te genereren. Deze passage uit het petitum vloeit rechtsreeks voort uit het door de gemeente gehanteerde beleid, dat in zoverre is geënt op de regeling voor tankstations langs de rijkswegen, zoals neergelegd in de Benzinewet. Het gaat hier niet om een winstgarantie. Zo is de vordering niet bedoeld, en zo heeft de gemeente de vordering ook niet begrepen. Over deze uitleg van de vordering bestaat tussen partijen overeenstemming, zo is nadrukkelijk ter zitting gebleken.

4.20.

De rechtbank ziet geen aanleiding aan deze veroordelingen een dwangsom te verbinden. In de eerste plaats zijn de veroordelingen naar hun inhoud minder geschikt om te worden verzwaard met een dwangsom. In de tweede plaats heeft de rechtbank geen reden om aan te nemen dat de gemeente zich niet zal houden aan de veroordelingen.

4.21.

Als de grotendeels in het ongelijk gestelde partij zal de gemeente worden veroordeeld in de proceskosten.

in reconventie

4.22.

De rechtbank begrijpt de reconventionele vordering aldus dat deze niet alleen is ingesteld onder de voorwaarde dat BP de veiling niet wint, maar ook dat de vordering van [eiser] in conventie wordt afgewezen. De vordering van de gemeente is immers gestoeld op het uitgangspunt dat [eiser] de beide locaties dient te ontruimen als de gemeente wenst over te gaan tot de veiling van die locaties. Uit de beoordeling in conventie volgt echter dat die ontruimingsverplichting niet op [eiser] rust. Dat betekent dat geen grond bestaat voor toewijzing van de vordering van de gemeente. Als de gemeente haar vordering niet mede in deze zin voorwaardelijk heeft bedoeld geldt overigens hetzelfde.

4.23.

Als de in het ongelijk gestelde partij zal de gemeente worden veroordeeld in de proceskosten. Bij de begroting van het advocaatsalaris zal een factor ½ worden toegepast, aangezien de reconventie uit de conventie voortvloeit.

5. De beslissing

De rechtbank

in conventie

5.1.

veroordeelt de gemeente om aan [eiser] als onderhuurder/exploitant van de benzineverkooppunten aan de [adres] in het kader van de veiling van deze tankstations de rechten toe te kennen die volgens het door de gemeente gepubliceerde beleid aan ‘bevoegde’ onderhuurders/exploitanten toekomen;

5.2.

veroordeelt de gemeente om de benzineverkooppunten aan de [adres] niet eerder dan in het jaar 2018 te veilen en te bewerkstelligen dat de winnaar van de veiling aan [eiser] als onderhuurder/exploitant van deze benzineverkooppunten een nieuwe (onder)huurovereenkomst/exploitatieovereenkomst aanbiedt waarmee [eiser] in staat wordt gesteld om gedurende vijftien jaren een exploitatiewinst te behalen die gelijk is aan de winst die hij gemiddeld met de exploitatie van de twee tankstations heeft behaald in de laatste drie volle jaren voorafgaand aan de veiling van de (locatie van de) tankstations;

5.3.

veroordeelt de gemeente in de proceskosten van [eiser], tot op heden begroot op

€ 260,-- aan griffierecht, op € 90,81 aan explootkosten en op € 1.808,-- aan advocaatsalaris;

5.4.

verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad;

5.5.

wijst af het meer of anders gevorderde;

in reconventie

5.6.

wijst de vordering af;

5.7.

veroordeelt de gemeente in de proceskosten van [eiser], tot op heden begroot op

€ 904,-- aan advocaatsalaris.

Dit vonnis is gewezen door mr. Th. Veling, mr. P.F.G.T. Hofmeijer-Rutten en mr. P. de Bruin en in het openbaar uitgesproken op 21 augustus 2013.

1980/2009/106