Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 11/5567
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 februari 2013 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen,
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, daaronder begrepen diens rechtsvoorganger, verweerder,
gemachtigde: mr. B.M. Kleijs.
Procesverloop
Bij besluit van 15 juli 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 1.500,00 vanwege overtreding van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd).
Bij besluit van 15 november 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 december 2012. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn echtgenote. Eisers gemachtigde is - zonder voorafgaand bericht van verhindering - niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is namens verweerder ter zitting verschenen dierenarts H.U.R. Nieuwenhuis (hierna: Nieuwenhuis).
Overwegingen
1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Volgens de op 11 november 2010 door een bij de Voedsel- en Warenautoriteit (VWA) als toezichthouder werkzame Toezichthoudend Dierenarts ondertekende Diergeneeskundige verklaring “Boeterapport VWA voor overtredingen van de Transportverordening” (hierna: de diergeneeskundige verklaring) heeft deze op 11 november 2010 geconstateerd dat bij Slachthuis Wouters BV te De Hoef een koe op stal stond, die haar rechter achterpoot niet of nauwelijks belastte en probeerde niet op die poot te gaan staan. Ter hoogte van de knie bevond zich, op die rechter achterpoot, een verdikking. Bij licht opdrijven van de koe constateerde de toezichthouder dat de koe rechtsachter kreupel was en dat zij moeilijk, wankel en pijnlijk liep. Ook hield de koe haar rug krom en speekselde zij. De koe was niet in staat zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen. Gelet op deze afwijkingen had het dier niet vervoerd mogen worden. Het transport heeft, gelet op de fysieke staat van het dier, extra lijden veroorzaakt, omdat het dier niet pijnloos op vier poten kon staan en voortbewegen, aldus de eerste toezichthouder. Een tweede toezichthouder, een eveneens bij de VWA werkzame Toezichthoudend Dierenarts, die tevens de Diergeneeskundige verklaring heeft ondertekend, heeft bij het afladen op het slachthuis geconstateerd dat deze koe in de auto lag en zij bij opdrijven met moeite opstond en uit het vervoermiddel liep. Hij zag dat de koe rechtsachter kreupel was en zich niet pijnloos kon bewegen. Op stal zag hij dat deze koe haar rechter achterpoot nauwelijks belastte en haar rug krom hield. De knie van de rechter achterpoot was verdikt, aldus de tweede toezichthouder. Bij de post-mortemkeuring heeft de eerste toezichthouder een ernstige verdikking en ontsteking ter hoogte van het rechter kniegewricht geconstateerd. Deze ontsteking bestond al langer dan een dag. Daarnaast waren er puntbloedingen aanwezig op de nieren.
1.2.
Op 24 mei 2011 heeft verweerder het voornemen kenbaar gemaakt om eiser een bestuurlijke boete op te leggen. Bij brief van 14 juni 2011 heeft eiser hierop zijn zienswijze naar voren gebracht. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen en daarin overwogen dat het dier niet in overeenstemming met de technische voorschriften zoals opgenomen in Bijlage I (hoofdstuk I, paragraaf 1 en 2, onder a) van de Verordening (EG) nr. 1/2005 (hierna: Bijlage I) is vervoerd (de koe was ongeschikt voor vervoer omdat zij niet in staat was op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen).
1.3.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit en heeft bij e-mail van 2 november 2011 afgezien van de gelegenheid om op het bezwaar te worden gehoord. Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
2.1.
Op grond van artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) wordt een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
Op grond van artikel 6, derde lid, aanhef en onder b, van het EVRM heeft een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld het recht te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging.
2.2.
Op grond van artikel 5:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt de wet de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
Op grond van het derde lid van dit artikel legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
2.3.
Op grond van artikel 59 van de Gwwd is het verboden te handelen in strijd met bij ministeriële regeling aan te wijzen voorschriften van EG-verordeningen.
Op grond van artikel 120a, eerste lid, van de Gwwd wordt, voor zover thans van belang, in hoofdstuk Xa “Bestuurlijke boetes” verstaan onder:
. overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens artikel 59;
. overtreder: degene die een overtreding pleegt of mede pleegt.
Op grond van artikel 120b, eerste lid, van de Gwwd kan verweerder een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Op grond van artikel 120b, tweede lid, van de Gwwd worden bij ministeriële regeling regels gesteld met betrekking tot de hoogte van de boete die wegens een overtreding kan worden opgelegd.
2.4.
Op grond van artikel 9 van de Regeling dierenvervoer 2007 is het verboden te handelen in strijd met de artikelen 3 tot en met 9 en artikel 12 van de Verordening (EG) nr. 1/2005 (hierna: de Transportverordening).
2.5.
Op grond van artikel 6, derde lid, van de Transportverordening vervoeren de vervoerders de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in Bijlage I.
Op grond van Bijlage I, Hoofdstuk I, paragraaf 1 mogen alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport worden vervoerd, en moeten de vervoersomstandigheden van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.
Op grond van Bijlage I, Hoofdstuk I, paragraaf 2, onder a, worden gewonde, zwakke en zieke dieren niet in staat geacht te worden vervoerd, wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen.
2.6.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd wordt de hoogte van de bestuurlijke boetes die verweerder op grond van artikel 120b van de wet voor overtredingen als bedoeld in artikel 120a, eerste lid, onderdeel a, van de wet kan opleggen, vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlagen 1 of 2 voor de desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
Op grond van artikel 2, tweede lid, van de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd zijn de bedragen bij de boetecategorieën, bedoeld in het eerste lid:
. voor de categorie geringe overtredingen: € 500,00;
. voor de categorie overtredingen: € 1.500,00;
. voor de categorie ernstige overtredingen: € 2.500,00;
. voor de categorie overtredingen met verhoogde boete, zijnde overtredingen begaan ten aanzien van:
1°. zes of meer dieren, met uitzondering van pluimvee;
2°. indien het pluimvee betreft:
- meer dan 7,5 procent van het aantal dieren op een transport, of
- meer dan 5 procent van het aantal dieren op een transport ingeval die dieren dood zijn aangetroffen: € 6000,00.
Op grond van Bijlage 1 bij de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd wordt overtreding van artikel 6, derde lid, van de Transportverordening in verbinding met Bijlage I, Hoofdstuk I, paragraaf 2 aangemerkt als een overtreding of, in geval van zes of meer dieren, als een overtreding met verhoogde boete.
3.
Verweerder heeft aan het bestreden besluit het volgende ten grondslag gelegd. De certificering van het voertuig zegt niets over de toestand van de dieren die in dat voertuig worden vervoerd. Om deze reden kent de Transportverordening de verplichting dat elk dier dat vervoerd wordt daar geschikt voor moet zijn. Verweerder verwijst, ter motivering van het besluit, naar de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd. De overwegingen die hebben geleid tot de hoogte van de boete zijn opgenomen in de toelichting op deze beleidsregels. In de beleidsregels zelf is een regeling opgenomen voor recidive. In de aangevoerde omstandigheden heeft verweerder geen reden gezien van de hoogtevan de boete af te wijken. Het was duidelijk dat de koe ongeschikt was voor vervoer, en dat dit vervoer een aantasting van zijn welzijn was. Ook in de omvang van het bedrijf of de draagkracht heeft verweerder geen aanleiding gezien de boete te matigen. Verweerder heeft het voornemen opgestuurd, waarvan het boeterapport deel uitmaakt. Daarin staat exact beschreven welke feiten en omstandigheden hebben geleid tot het voornemen. Het is eiser dus van begin af aan duidelijk geweest waarom de bestuurlijke boete is opgelegd. De omstandigheid dat eiser geen tegenonderzoek heeft kunnen doen, maakt niet dat de boete onrechtmatig is. Er bestaat immers geen verplichting eiser een tegenonderzoek te laten doen. Volgens vaste jurisprudentie dient in beginsel te worden uitgegaan van de juistheid van een op ambtseed opgemaakt boeterapport. Eiser heeft geen omstandigheden aangevoerd die nopen tot afwijking van het boeterapport. De nationale regelgeving aangaande bestuurlijke boetes is in overeenstemming met de relevante Europese regelgeving en de relevante regelgeving is door verweerder juist toegepast. De bestuurlijke boete is een besluit, waartegen beroep en hoger beroep open staat. Daarmee is voldaan aan de belangrijkste waarborg van artikel 6 van het EVRM. De hoogte van de boete is afgestemd op de ernst van de overtreding en de boete is niet onredelijk hoog.
4.
Eiser kan zich niet met het bestreden besluit verenigen en heeft daartoe
- samengevat weergegeven - het volgende aangevoerd. Ten onrechte acht verweerder de diergeneeskundige verklaring leidend. Eiser verwijst naar het arrest van het Gerechtshof te ’s-Hertogenbosch van 28 september 2011. Niet uit te sluiten is dat het gebrek aan het dier pas tijdens het transport is ontstaan. Extra omstandigheden - bijvoorbeeld onderzoek na de slacht of geneeskundige kenmerken - ontbreken. Eiser betwist dat de rechtspersoon verantwoordelijk kan worden gehouden voor een beweerdelijke misslag van de chauffeur. Het personeel is adequaat opgeleid en heeft voldoende instructies gekregen. Juist door deze omstandigheden moet gesteld worden dat het vervoeren van het wrakke dier nu juist niet tot de normale bedrijfsvoering van eiser hoort. Eiser verwijst naar het arrest van het Gerechtshof te Arnhem van 4 februari 2009. Verweerder heeft ten onrechte gewezen op de jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBb). Ten slotte handhaaft eiser zijn standpunt dat het in Nederland gehanteerde systeem veel strenger is dan in andere Europese landen. Deze rechtsongelijkheid levert concurrentievervalsing en dus strijd met het gelijkheidsbeginsel op, reden waarom dit dient te leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen grote bedrijven en kleine bedrijven, zoals dat van eiser. Ook om deze reden kan het bestreden besluit niet in stand blijven, aldus eiser.
5.
De rechtbank oordeelt als volgt.
5.1.
Ten aanzien van de vraag of vaststaat dat de overtreding is gepleegd, overweegt de rechtbank dat verweerder zich baseert op genoemde diergeneeskundige verklaring, welke is voorzien van toelichtende kleurenfoto’s. Zoals het CBb heeft geoordeeld in zijn uitspraak van 22 maart 2011 (LJN: BP9353) weegt een verklaring van een toezichthoudend dierenarts in beginsel zwaar en mag hetgeen in de verklaring is vastgelegd voor juist worden gehouden, indien daarin duidelijk is gemotiveerd waarom één of meer dieren niet geschikt waren voor transport.
De rechtbank zal in het navolgende beoordelen of van dit laatste sprake is, op basis van hetgeen in voornoemde diergeneeskundige verklaring staat vermeld, in combinatie met de toelichting ter zitting door Nieuwenhuis aan de hand van foto’s van het desbetreffende dier en op basis van zijn eigen ervaringen als dierenarts, en mede in het licht van hetgeen eiser tegen de diergeneeskundige verklaring heeft aangevoerd.
5.1.1.
De rechtbank is van oordeel dat in voldoende mate vaststaat dat de koe de verwonding, zoals weergegeven onder 1.1., te weten een verdikking aan de rechter achterpoot ter hoogte van de knie, reeds had voor het transport en dat deze verwonding ertoe leidde dat de koe zich niet op eigen kracht pijnloos kon voortbewegen of zonder hulp lopen. Dit volgt onder meer uit de constatering dat het dier bij opdrijven met moeite opstond en uit het vervoermiddel liep, dat het dier rechtsachter kreupel was, dat zij haar rechter achterpoot nauwelijks belastte, haar rug krom hield en speekselde, en dat de knie van de rechter achterpoot verdikt was.
5.2.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft geoordeeld in haar uitspraak van 28 oktober 2009 (LJN: BK1377) dient in beginsel van de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport te worden uitgegaan. Dat is slechts anders, indien sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van dit uitgangspunt.
5.2.1.
De enkele stelling van eiser dat niet uit te sluiten is dat het gebrek aan het dier pas tijdens het transport is ontstaan noopt - in het licht van de uitgebreide en goed gedocumenteerde diergeneeskundige verklaring - niet tot afwijking van dit uitgangspunt. De rechtbank neemt daarbij in het bijzonder de opmerking van de tweede toezichthouder dat de ontsteking langer dan een dag bestond in aanmerking.
5.2.2.
De beroepsgrond dat verweerder ten onrechte de diergeneeskundige verklaring leidend acht kan, in het licht van het vorenstaande en gelet op voormelde uitspraak van het CBb van 22 maart 2011 evenmin worden gevolgd.
Voorts slaagt het beroep op het arrest van het Gerechtshof te ’s-Hertogenbosch van 28 september 2011 niet. Anders dan in die zaak, kan van onderhavige diergeneeskundige verklaring niet worden gezegd dat deze te summier is en geen blijk geeft van de redenen van wetenschap van de opstellers ervan.
5.2.3.
Op grond van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich heeft kunnen baseren op voormelde diergeneeskundige verklaring. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat eiser heeft gehandeld in strijd met artikel 6, derde lid, van de Transportverordening gelezen in verbinding met Bijlage I, Hoofdstuk I, paragraaf 1 en paragraaf 2, onder a, te weten het vervoeren van een dier dat niet in staat wordt geacht te worden vervoerd, omdat het niet in staat is zich op eigen kracht pijnloos te bewegen.
5.3.
Ten aanzien van de beroepsgrond dat eiser in zijn verdediging is geschaad, oordeelt de rechtbank als volgt.
5.3.1.
Voor zover eiser met zijn stellingen - dat extra omstandigheden als onderzoek na de slacht of geneeskundige kenmerken ontbreken - betoogt dat verweerder hem in de gelegenheid had moeten stellen contra-expertises te doen uitvoeren, slaagt dit betoog niet. Titel 5.2 van de Awb en de hier overigens van toepassing zijnde regelgeving bevat immers geen verplichting daartoe.
5.3.2.
Nu de chauffeur bij de overtreding door de toezichthouder(s) is ingelicht had eiser door hem verder op de hoogte kunnen worden gesteld. Bovendien heeft eiser in de zienswijze op de diergeneeskundige verklaring kunnen reageren en daartoe eventueel zijn chauffeur kunnen bevragen of een eigen dierenarts kunnen inschakelen om de conclusies in de diergeneeskundige verklaring te weerleggen.
5.4.
Ten aanzien van de verantwoordelijkheid van eiser als rechtspersoon voor het doen en laten van zijn chauffeurs overweegt de rechtbank als volgt.
Zoals het CBb heeft geoordeeld in zijn uitspraak van 22 maart 2011 (LJN: BP9342) valt, indien vaststaat dat de normale bedrijfsvoering van eiser bestaat uit het vervoeren van koeien, niet in te zien dat de overtredingen aan eiser niet zouden kunnen worden toegerekend. De stelling van eiser dat het personeel adequaat is opgeleid en voldoende instructies heeft gekregen, leidt niet tot een ander oordeel. Of het gedrag van de chauffeur al dan niet door eiser is aanvaard of placht te worden aanvaard is niet doorslaggevend. Vaststaat dat de normale bedrijfsvoering van eiser bestaat uit het vervoeren van koeien. De gedragingen hebben in die sfeer plaatsgevonden en zijn dus gelet op voornoemde uitspraak van het CBb toe te rekenen aan eiser. Het beroep van eiser op het arrest van het Gerechtshof Arnhem van 4 februari 2009 (parketnummer 21-004971-07), leidt dan ook niet tot een ander oordeel.
5.5.
Nu eiser zijn beroep op rechtsongelijkheid met betrekking tot de toepassing van de Transportverordening tussen Nederland en andere landen op geen enkele wijze heeft onderbouwd, kan dit beroep reeds daarom niet slagen.
5.6.
De stelling van eiser dat door de onverkorte toepassing van de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd geen onderscheid wordt gemaakt tussen bedrijven die vaak dieren vervoeren en andere bedrijven, tussen opzettelijke of bewuste overtredingen en incidentele, onbewuste overtredingen en tussen stelselmatige en incidentele overtreders, baat eiser niet. Artikel 6 van het EVRM brengt mee, dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. De wetgever heeft reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Transportverordening, de Gwwd en de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd gediende doel - het waarborgen van dierenwelzijn - staat voorop. De hoogte van de boete als hier aan de orde acht de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Voorzover eiser betoogt dat de boete niet is afgestemd op de ernst van de onderhavige overtreding en de mate waarin die eiser kan worden verweten, is de rechtbank van oordeel dat de door eiser aangevoerde omstandigheden geen aanleiding vormen om te oordelen dat de opgelegde boete niet evenredig is. Te minder nu eiser deze omstandigheden in het geheel niet heeft onderbouwd. De rechtbank is van oordeel dat van andere feiten of omstandigheden voor matiging van het boetebedrag niet is gebleken.
5.7.
Het beroep is ongegrond.
6.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, en mr. C. Vogtschmidt en mr. A.G. van Malenstein, leden, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 februari 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.