Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 11/5709
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 februari 2013 in de zaak tussen
[eiseres], te [vestigingsplaats 1], eiseres,
gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen,
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, daaronder begrepen diens rechtsvoorganger, verweerder,
gemachtigde: mr.drs. J.C.Q. Bult.
Procesverloop
Bij besluit van 15 juli 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 1.500,00 vanwege overtreding van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd).
Bij besluit van 18 november 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 december 2012. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1]. De gemachtigde van eiseres is - zonder voorafgaand bericht van verhindering - niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is namens verweerder ter zitting verschenen dierenarts H.U.R. Nieuwenhuis (hierna: Nieuwenhuis).
Overwegingen
1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Volgens de op 10 februari 2011 ondertekende Diergeneeskundige verklaring “Boeterapport VWA voor overtredingen van de Transportverordening” (hierna: de diergeneeskundige verklaring) is op 27 januari 2011 door twee toezichthouders geconstateerd dat een koe liggend werd aangevoerd en apart op de aanhanger lag. Het dier had een grote uier en lag in bloed en melkresten. Het dier was suf en had diepliggende ogen. Het dier kon niet meer overeind komen, het bloed kwam uit de uitwendige geslachtopening. Gebleken is dat de koe op 26 januari 2011 had gekalfd en dus was vervoerd binnen een week nadat zij had gekalfd. Uit een bij het boeterapport gevoegde handgeschreven, op 26 januari 2011 gedateerde brief van [naam 2], dierenarts te [vestigingsplaats 2], blijkt dat hij heeft geconstateerd dat de koe een scheur in de baarmoeder(mond) heeft opgelopen en om die reden diende te worden afgevoerd.
1.2.
Op 8 juni 2011 heeft verweerder het voornemen kenbaar gemaakt om eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Bij brief van 17 juni 2011 heeft eiseres hierop haar zienswijze naar voren gebracht. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen en daarin overwogen dat het dier niet in overeenstemming met de technische voorschriften zoals opgenomen in Bijlage I (hoofdstuk I, paragraaf 1 en 2 onder c) van de Verordening (EG) nr. 1/2005 (hierna: Bijlage I) is vervoerd (de koe was ongeschikt voor vervoer omdat zij in de week ervoor had geworpen).
1.3.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit en heeft bij e-mail van 2 november 2011 afgezien van de gelegenheid om op het bezwaar te worden gehoord. Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
2.1.
Op grond van artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) wordt een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
Op grond van artikel 6, derde lid, aanhef en onder b, van het EVRM heeft een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld het recht te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging.
2.2.
Op grond van artikel 5:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt de wet de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
Op grond van het derde lid van dit artikel legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
2.3.
Op grond van artikel 59 van de Gwwd is het verboden te handelen in strijd met bij ministeriële regeling aan te wijzen voorschriften van EG-verordeningen.
Op grond van artikel 120a, eerste lid, van de Gwwd wordt, voor zover thans van belang, in hoofdstuk Xa “Bestuurlijke boetes” verstaan onder:
. overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens artikel 59;
. overtreder: degene die een overtreding pleegt of mede pleegt.
Op grond van artikel 120b, eerste lid, van de Gwwd kan verweerder een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Op grond van artikel 120b, tweede lid, van de Gwwd worden bij ministeriële regeling regels gesteld met betrekking tot de hoogte van de boete die wegens een overtreding kan worden opgelegd.
2.4.
Op grond van artikel 9 van de Regeling dierenvervoer 2007 is het verboden te handelen in strijd met de artikelen 3 tot en met 9 en artikel 12 van de Verordening (EG) nr. 1/2005 (hierna: de Transportverordening).
2.5.
Op grond van artikel 6, derde lid, van de Transportverordening vervoeren de vervoerders de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in Bijlage I.
Op grond van Bijlage I, Hoofdstuk I, paragraaf 1 mogen alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport worden vervoerd, en moeten de vervoersomstandigheden van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.
Op grond van Bijlage I, Hoofdstuk I, paragraaf 2, onder c, worden gewonde, zwakke en zieke dieren niet in staat geacht te worden vervoerd, met name wanneer het betreft: dieren die in de week ervoor geworpen hebben.
2.6.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd wordt de hoogte van de bestuurlijke boetes die verweerder op grond van artikel 120b van de wet voor overtredingen als bedoeld in artikel 120a, eerste lid, onderdeel a, van de wet kan opleggen, vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlagen 1 of 2 voor de desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
Op grond van artikel 2, tweede lid, van de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd zijn de bedragen bij de boetecategorieën, bedoeld in het eerste lid:
. voor de categorie geringe overtredingen: € 500,00;
. voor de categorie overtredingen: € 1.500,00;
. voor de categorie ernstige overtredingen: € 2.500,00;
. voor de categorie overtredingen met verhoogde boete, zijnde overtredingen begaan ten aanzien van:
1°. zes of meer dieren, met uitzondering van pluimvee;
2°. indien het pluimvee betreft:
- meer dan 7,5 procent van het aantal dieren op een transport, of
- meer dan 5 procent van het aantal dieren op een transport ingeval die dieren dood zijn aangetroffen: € 6000,00.
Op grond van Bijlage 1 bij de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd wordt overtreding van artikel 6, derde lid, van de Transportverordening in verbinding met Bijlage I, Hoofdstuk I, paragraaf 2 aangemerkt als een overtreding of, in geval van zes of meer dieren, als een overtreding met verhoogde boete.
3.
Verweerder heeft aan het bestreden besluit het volgende ten grondslag gelegd. Op basis van waarnemingen van toezichthoudende dierenartsen is geconcludeerd dat eiseres op 27 januari 2011 een dier heeft vervoerd dat niet geschikt was voor vervoer. Volgens vaste jurisprudentie dient in beginsel te worden uitgegaan van de juistheid van een verklaring van een toezichthoudend dierenarts. De overtreding heeft plaatsgevonden in de sfeer van de normale bedrijfsvoering van eiseres, namelijk het vervoeren van vee. Om deze reden kan de overtreding worden toegerekend aan de rechtspersoon. Daaraan doet niet af dat eiseres beschikt over een draaiboek voor haar chauffeurs en dat deze uitgebreide voorlichting krijgen over wat zij wel en niet mogen. Verweerder kan, ter motivering van het besluit, verwijzen naar de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd. De bestuurlijke boete is een besluit, waartegen beroep en hoger beroep open staat. Daarmee is voldaan aan de waarborgen van artikel 6 van het EVRM.
4.
Eiseres kan zich niet met het bestreden besluit verenigen en heeft daartoe
- samengevat weergegeven - het volgende aangevoerd. Het enkele bestaan van een diergeneeskundige verklaring is onvoldoende om de feiten vast te stellen. Eiseres betwist dat het dier al verwondingen had voordat het transport is begonnen. De verwonding kan zijn ontstaan of de aandoening kan zijn opgelopen tijdens het wachten op de keuring. Eiseres verwijst naar het arrest van het Gerechtshof te ’s-Hertogenbosch van 28 september 2011. Het Gerechtshof bekritiseert de diergeneeskundige verklaring, omdat deze te summier is en geen blijk geeft van de redenen van wetenschap. Eiseres heeft ten onrechte geen enkele kans op een tegenonderzoek gehad, is niet geconfronteerd met de bevindingen en heeft niet ter plaatse kunnen reageren. Gelet op het feit dat het een punitieve sanctie betreft had eiseres deze en andere waarborgen - zoals onderzoek naar de gevolgen van de boeteoplegging en proportionaliteit - moeten hebben. Eiseres heeft er alles aan gedaan om haar chauffeurs volledig in te lichten. Anders dan verweerder betoogt, past het vervoeren van zieke of gewonde dieren niet binnen de normale bedrijfsvoering van eiseres. Op geen enkele wijze is gebleken dat eiseres dit gedrag van de chauffeur aanvaardt of pleegt te aanvaarden, waarvoor eiseres verwijst naar het arrest van het Gerechtshof te Arnhem van 4 februari 2009. Het in Nederland gehanteerde systeem, zonder waarborgen, is veel strenger dan in andere Europese landen. Deze rechtsongelijkheid dient te leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Eiseres is ernstig benadeeld dat dergelijke overtredingen in andere landen niet of in mindere mate worden bestraft. Verweerder had kunnen volstaan met een waarschuwing. Er wordt door de onverkorte toepassing van de Regeling geen onderscheid gemaakt tussen bedrijven die vaak dieren vervoeren en andere bedrijven, tussen opzettelijke of bewuste overtredingen en incidentele, onbewuste overtredingen en tussen stelselmatige en incidentele overtreders. Ten slotte is de hoogte van de boete niet juist, aldus eiseres.
5.
De rechtbank oordeelt als volgt.
5.1.
Ten aanzien van de vraag of vaststaat dat de overtreding is gepleegd, overweegt de rechtbank dat verweerder zich baseert op genoemde diergeneeskundige verklaring, welke is voorzien van toelichtende kleurenfoto’s. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft geoordeeld in zijn uitspraak van 22 maart 2011 (LJN: BP9353) weegt een verklaring van een toezichthoudend dierenarts in beginsel zwaar en mag hetgeen in de verklaring is vastgelegd voor juist worden gehouden, indien daarin duidelijk is gemotiveerd waarom één of meer dieren niet geschikt waren voor transport.
De rechtbank zal in het navolgende beoordelen of van dit laatste sprake is, op basis van hetgeen in voornoemde diergeneeskundige verklaring staat vermeld, in combinatie met de toelichting ter zitting door Nieuwenhuis aan de hand van foto’s van het desbetreffende dier en op basis van zijn eigen ervaringen als dierenarts, en mede in het licht van hetgeen eiseres tegen de diergeneeskundige verklaring heeft aangevoerd.
5.1.1.
De rechtbank is van oordeel dat in voldoende mate vaststaat dat de koe in de week ervoor had geworpen.
5.2.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft geoordeeld in haar uitspraak van 28 oktober 2009 (LJN: BK1377) dient in beginsel van de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport te worden uitgegaan. Dat is slechts anders, indien sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van dit uitgangspunt.
5.2.1.
De betwisting door eiseres dat het dier al verwondingen had voordat het transport is begonnen en de stelling dat de verwonding kan zijn ontstaan tijdens het wachten op de keuring, nopen - in het licht van de uitgebreide en goed gedocumenteerde diergeneeskundige verklaring en in het bijzonder de brief van 26 januari 2011 van [naam 2], dierenarts te [vestigingsplaats 2] - niet tot afwijking van dit uitgangspunt.
5.2.2.
De beroepsgrond dat het enkele bestaan van een diergeneeskundige verklaring onvoldoende is om de feiten vast te stellen, zodat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd kan, in het licht van het vorenstaande en gelet op voormelde uitspraak van het CBb van 22 maart 2011 evenmin worden gevolgd.
Voorts slaagt het beroep op het arrest van het Gerechtshof te ’s-Hertogenbosch van 28 september 2011 niet. Anders dan in die zaak, kan van onderhavige diergeneeskundige verklaring niet worden gezegd dat deze te summier is en geen blijk geeft van de redenen van wetenschap van de opsteller ervan.
5.2.3.
Op grond van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich heeft kunnen baseren op voormelde diergeneeskundige verklaring. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat eiseres heeft gehandeld in strijd met artikel 6, derde lid, van de Transportverordening gelezen in verbinding met Bijlage I, Hoofdstuk I, paragraaf 1 en paragraaf 2, onder c, te weten het vervoeren van een dier dat niet in staat wordt geacht te worden vervoerd, omdat het dier in de week ervoor had geworpen.
5.3.
Ten aanzien van de beroepsgrond dat eiseres in haar verdediging is geschaad, oordeelt de rechtbank als volgt.
5.3.1.
Voor zover eiseres met haar stellingen - dat zij is niet geconfronteerd met de bevindingen en niet ter plaatse heeft kunnen reageren - betoogt dat verweerder haar in de gelegenheid had moeten stellen contra-expertises te doen uitvoeren, slaagt dit betoog niet. Titel 5.2 van de Awb en de hier overigens van toepassing zijnde regelgeving bevat immers geen verplichting daartoe.
5.3.2.
Nu de chauffeur bij de overtreding door de toezichthouder is ingelicht had eiseres door hem verder op de hoogte kunnen worden gesteld. Bovendien heeft eiseres in de zienswijze op de diergeneeskundige verklaring kunnen reageren en daartoe eventueel haar chauffeur kunnen bevragen of een eigen dierenarts kunnen inschakelen om de conclusies in de diergeneeskundige verklaring te weerleggen.
5.4.
Ten aanzien van de verantwoordelijkheid van eiseres als rechtspersoon voor het doen en laten van haar chauffeurs overweegt de rechtbank als volgt.
Zoals het CBb heeft geoordeeld in zijn uitspraak van 22 maart 2011 (LJN: BP9342) valt, indien vaststaat dat de normale bedrijfsvoering van eiseres bestaat uit het vervoeren van koeien, niet in te zien dat de overtredingen aan eiseres niet zouden kunnen worden toegerekend. De stelling van eiseres dat zij er alles aan gedaan om haar chauffeurs volledig in te lichten, leidt niet tot een ander oordeel. Of het gedrag van de chauffeur al dan niet door eiseres is aanvaard of placht te worden aanvaard is niet doorslaggevend. Vaststaat dat de normale bedrijfsvoering van eiseres bestaat uit het vervoeren van koeien. De gedragingen hebben in die sfeer plaatsgevonden en zijn dus gelet op voornoemde uitspraak van het CBb toe te rekenen aan eiseres. Het beroep van eiseres op het arrest van het Gerechtshof Arnhem van 4 februari 2009 (parketnummer 21-004971-07), leidt dan ook niet tot een ander oordeel.
5.5.
Nu eiseres haar beroep op rechtsongelijkheid met betrekking tot de toepassing van de Transportverordening tussen Nederland en andere landen op geen enkele wijze heeft onderbouwd, kan dit beroep reeds daarom niet slagen.
5.6.
De stelling van eiseres dat verweerder gelet op de Beleidsregels dierenwelzijn 2009 had kunnen volstaan met een waarschuwing volgt de rechtbank niet. In artikel 4a van de Beleidsregels dierenwelzijn 2009 is bepaald dat, indien voor een gedraging een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, voor diezelfde gedraging kan worden afgeweken van het bepaalde in, voor zover thans van belang, artikel 6 van de Beleidsregels dierenwelzijn 2009, waarin is voorzien in een eerste en een tweede schriftelijke waarschuwing. Verweerder was derhalve niet gehouden een waarschuwing te geven, alvorens over te gaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat eiseres blijkens de gedingstukken al een waarschuwing heeft gekregen ten aanzien van een op 27 november 2009 geconstateerde overtreding van artikel 6, derde lid, van de Transportverordening.
5.7.
De stelling van eiseres dat door de onverkorte toepassing van de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd geen onderscheid wordt gemaakt tussen bedrijven die vaak dieren vervoeren en andere bedrijven, tussen opzettelijke of bewuste overtredingen en incidentele, onbewuste overtredingen en tussen stelselmatige en incidentele overtreders, baat eiseres niet. Artikel 6 van het EVRM brengt mee, dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. De wetgever heeft reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Transportverordening, de Gwwd en de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd gediende doel - het waarborgen van dierenwelzijn - staat voorop. De hoogte van de boete als hier aan de orde acht de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Voorzover eiseres betoogt dat de boete niet is afgestemd op de ernst van de onderhavige overtreding en de mate waarin die eiseres kan worden verweten, is de rechtbank van oordeel dat de door eiseres aangevoerde omstandigheden geen aanleiding vormen om te oordelen dat de opgelegde boete niet evenredig is. De verklaring van 26 januari 2011 van de dierenarts Hensen, had bij de chauffeur (van eiseres), tezamen met de toestand waarin de chauffeur het dier aantrof, een zodanig duidelijk signaal moeten zijn dat het dier niet had mogen worden vervoerd, dat hij van dat vervoer had moeten afzien, of op zijn minst advies daarover had moeten vragen. Dat in de verklaring van de dierenarts Hensen staat dat de koe dient te worden afgevoerd, maakt dat niet anders; dat ontslaat de chauffeur van eiseres niet van zijn verplichting uit de hier van toepassing zijnde voorschriften en maakt ook niet dat de overtreding de chauffeur niet, of verminderd, kan worden verweten. De rechtbank is van oordeel dat van andere feiten of omstandigheden voor matiging van het boetebedrag niet is gebleken.
5.8.
Ten slotte slaagt de stelling van eiseres, dat de hoogte van de boete gelet op de Richtlijn voor Strafvordering Regelgeving Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit niet juist is, niet. Daargelaten dat die richtlijn per 31 maart 2012 is vervallen, geeft deze regels voor het vervolgingsbeleid van het Openbaar Ministerie en is deze dus niet van toepassing op onderhavige zaak. Bovendien blijkt uit de toelichting bij de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd dat de Minister bewust gekozen heeft om af te wijken van voornoemde richtlijn. Waar het Openbaar Ministerie overtredingen constateert per betrokken dier, wordt in de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd per vervoerseenheid beboet, ongeacht het aantal dieren. Dat in de richtlijn boetebedragen van € 250,- worden gehanteerd, is dus geen grond om de opgelegde bestuurlijke boete te matigen.
5.9.
Het beroep is ongegrond.
6.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, en mr. C. Vogtschmidt en mr. A.G. van Malenstein, leden, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 februari 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.