Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 12/2593
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 april 2013 in de zaak tussen
[eiseres], te Rotterdam, eiseres,
gemachtigde: mr. J. Klaas,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: M.E. Braak.
Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag om toelating tot de maatschappelijke opvang op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) afgewezen.
Bij besluit van 6 juni 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 februari 2013, waar het beroep gevoegd is behandeld met de zaak met nummer ROT 12/4291. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en C. Stekelenburg. Na sluiting van het onderzoek is de zaak gesplitst van de zaak met nummer ROT 12/4291 voor het doen van uitspraak.
Overwegingen
1.
Eiseres is een uitgeprocedeerde asielzoekster afkomstig uit China. Zij is alleenstaand ouder van twee minderjarige kinderen. Op 6 juli 2011 heeft zij een aanvraag om hulp op grond van de Wmo ingediend bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ridderkerk (het college). Op dezelfde datum heeft zij bij het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) verzocht om een opvangvoorziening op grond van artikel 9, eerste lid, van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere aangewezen categorieën vreemdelingen 2005 (Rva). Bij besluit van 18 augustus 2011 heeft het COA de aanvraag van eiseres afgewezen. Het hiertegen ingediende beroep is bij uitspraak van rechtbank ‘s-Gravenhage, nevenzittings-plaats Haarlem, van 20 december 2011 ongegrond verklaard.
2.
Het college heeft de aanvraag op 16 januari 2012 naar de gemeente Rotterdam doorgezonden, omdat het college op grond van artikel 20 van de Wmo niet bevoegd is om op de aanvraag te beslissen.
3.
Bij het primaire besluit heeft verweerder deze aanvraag afgewezen. Verweerder heeft daartoe overwogen dat de gemeente Rotterdam de regiefunctie ten aanzien van de maatschappelijke opvang vervult en in dat kader een aantal criteria heeft ontwikkeld voor de toelating tot de opvang. Eiseres voldoet niet aan deze criteria omdat zij geen rechtmatig verblijf heeft in Nederland. Omdat eiseres een alleenstaande ouder is met minderjarige kinderen, behoort zij op grond van artikel 8 van het Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) tot een kwetsbare groep, maar dat kan niet leiden tot een inwilliging van het verzoek nu eiseres niet legaal in Nederland verblijft. In plaats van een beroep te doen op de Wmo zou eiseres het Rijk dienen aan te spreken op de rijksverantwoordelijkheid. Verweerder wijst eiseres er op dat zij gebruik kan maken en al maakt van de aan haar aangeboden medische zorg in Rotterdam.
4.
Bij brief van 29 februari 2012 heeft de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de gemeente Rotterdam (SoZaWe) eiseres uitgenodigd voor een gesprek, waarbij haar een gebruikersovereenkomst voor een woning in Rotterdam zal worden aangeboden. Op 13 maart 2013 hebben SoZaWe en eiseres een Gebruiksovereenkomst van Tijdelijke Noodhuisvestiging (hierna ook: gebruiksovereenkomst) getekend voor het gebruik van de woning aan [adres] te Rotterdam en aan eiseres de sleutels van die woning overhandigd.
5.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder overneming van de overwegingen van de Algemene Bezwaarschriftencommissie van de gemeente Rotterdam van 14 mei 2012, het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Daartoe is - samengevat - overwogen dat vaststaat dat eiseres en haar kinderen geen rechtmatig verblijf hebben in Nederland op grond van artikel 8, aanhef en onder a tot en met e, dan wel l, van de Vreemdelingenwet 2000 (VW 2000) en niet gebleken is dat eiseres een aanvraag heeft gedaan voor een verblijfsvergunning regulier met de beperking ‘verblijf als vreemdeling die buiten haar schuld niet uit Nederland kan vertrekken’. Gelet op artikel 10 van de Vw 2000, de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (Raad) dienaangaande en verweerders beleid, kunnen eiseres en haar kinderen geen aanspraak maken op toelating tot de maatschappelijke opvang in Rotterdam. Eiseres en haar kinderen behoren op grond van artikel 8 van het EVRM weliswaar tot een kwetsbare groep, maar zij verblijven niet legaal in Nederland. Door hen toegang te verlenen tot de maatschappelijke opvang zou het landelijk beleid worden doorkruist. Op humanitaire gronden en uit een oogpunt van openbare orde en derhalve niet in het kader van de Wmo dan wel de Bed, bad en broodregeling (bbb-regeling), is aan eiseres bij wijze van noodvoorziening het gebruik van een woning in Rotterdam aangeboden totdat er een andere woonvoorziening wordt getroffen van Rijkswege of anderszins, dan wel zich een verandering van omstandigheden voordoet die van invloed is op de verblijfsstatus. Hierbij dient eiseres wel mee te werken aan haar terugkeer naar het land van herkomst en plaatsing in een gezinslocatie. Van een aantasting van de zogenaamde very essence van het EVRM die zou moeten leiden tot een positieve verplichting van de staat om maatschappelijke opvang op grond van de Wmo te verlenen, is geen sprake, aldus verweerder.
6.
In beroep stelt eiseres zich op het standpunt dat verweerder de jurisprudentie van de Raad onjuist uitlegt omdat opvang op grond van artikel 8 van het EVRM via de Wmo niet gaat over rechtmatigheid, maar over kwetsbaarheid. Eiseres verwijst hierbij naar de uitspraak van de Raad van 29 juni 2011, LJN: BR1061. Verweerder heeft op humanitaire gronden en gemeentelijk beleid aan eiseres opvang verstrekt. Deze beslissing moet in het kader van de Wmo worden beoordeeld. Bij brief van 29 februari 2012 wordt teruggekomen op het primaire besluit, zodat het bezwaar gegrond verklaard had moeten worden, aldus eiseres.
7.1
Maatschappelijke opvang is in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmo gedefinieerd als het tijdelijk bieden van onderdak, begeleiding, informatie en advies aan personen die, door een of meer problemen, al dan niet gedwongen de thuissituatie hebben verlaten en niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving.
Uit artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g ten 7e, van de Wmo volgt dat maatschappelijke opvang een vorm van maatschappelijke ondersteuning is.
Artikel 20, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat onze Minister aan bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gemeenten een specifieke uitkering kan verstrekken ten behoeve van beleid op het terrein van openbare geestelijke gezondheidszorg, maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid.
Op grond van het zesde lid zijn de door gemeenten ingevolge het eerste lid bekostigde voorzieningen op het terrein van maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid toegankelijk voor iedereen die in Nederland woont.
7.2
Artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 bepaalt dat de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, geen aanspraak kan maken op toekenning van verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan.
Op grond van het tweede lid, kan van het eerste lid worden afgeweken indien de aanspraak betrekking heeft op het onderwijs, de verlening van medisch noodzakelijke zorg, de voorkoming van inbreuken op de volksgezondheid, of de rechtsbijstand aan de vreemdeling.
Artikel 11 van de Vw 2000 - voor zover hier van belang - luidt als volgt:
“1. De aanspraken van de vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft zijn in overeenstemming met de aard van het verblijf. Tenzij bij of krachtens het wettelijk voorschrift waarop de aanspraak is gegrond anders is bepaald, is daarbij het tweede lid van toepassing.
2.
De vreemdeling, bedoeld in het eerste lid, kan aanspraken maken op voorzieningen, verstrekkingen en uitkeringen, indien hij:
. rechtmatig verblijf heeft, als bedoeld in artikel 8, onder a, tot en met e en l;
. rechtmatig verblijf heeft, als bedoeld in artikel 8, onder f, g, h, en een aanspraak wordt toegekend bij of krachtens de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers, dan wel bij of krachtens een ander wettelijk voorschrift, waarin aanspraken van deze vreemdelingen zijn neergelegd;
. rechtmatig verblijf heeft, als bedoeld in artikel 8, onder i tot en met k, voor de aanspraken die uitdrukkelijk aan deze vreemdelingen zijn toegekend."
8.
Volgens vaste jurisprudentie van de Raad (bijvoorbeeld 22 december 2008, LJN BG8776) merkt het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EHRM) respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als “the very essence” van het EVRM aan. Het in artikel 8 van het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privéleven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen. Dit artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging in het privéleven te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook aan het recht op eerbiediging van het privéleven inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborging ervan. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meerdere malen geoordeeld dat artikel 8 van het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Hierbij is dan wel van belang dat in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt, terwijl het EHRM bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten onder het EVRM belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkenen.
9.
Niet is in geschil dat eiseres aangemerkt dient te worden als kwetsbaar persoon als omschreven in overweging 8, als gevolg waarvan zij in het bijzonder recht heeft op bescherming. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de afwijzing van de aanvraag van eiseres om maatschappelijke opvang niet enkel heeft kunnen baseren op de grond dat eiseres geen rechtmatig verblijf heeft in Nederland. Anders dan verweerder kennelijk meent is de omstandigheid dat eiseres wordt aangemerkt als kwetsbaar persoon bij de beoordeling of sprake is van een positieve verplichting om eiseres te beschermen (eveneens) van betekenis. Het bestreden besluit komt daarom, wegens schending van artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), voor vernietiging in aanmerking.
10.
Nu verweerder aanleiding heeft gezien om na het primaire besluit - zonder daaraan een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb ten grondslag te leggen - eiseres een (tijdelijke) woning ter beschikking te stellen en aan haar leefgeld te verstrekken, zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien. De rechtbank zal het bezwaar van eiseres gegrond verklaren, het primaire besluit herroepen en bepalen dat eiseres op grond van de Wmo in aanmerking komt voor de aan haar sedert 13 maart 2012 verstrekte voorziening in de vorm van een woning en leefgeld, waarbij als voorwaarden voor deze voorziening gelden de voorwaarden zoals deze in de Gebruiksovereenkomst van Tijdelijke Noodhuisvesting van 13 maart 2012 zijn neergelegd.
11.
Artikel 8:73 van de Awb geeft de rechtbank bij een gegrond beroep de mogelijkheid een partij te veroordelen tot betaling van schadevergoeding. Omdat eiseres op geen enkele wijze aannemelijk heeft gemaakt dat zij door de besluitvorming van verweerder schade heeft geleden, wijst de rechtbank het verzoek van eiseres om schadevergoeding af.
12.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
13.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.888,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond,
- vernietigt het bestreden besluit,
- herroept het primaire besluit,
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, hetgeen in dit geval inhoudt dat de opvang en het leefgeld van eiseres worden verstrekt op grond van de Wmo, onder de voorwaarden zoals deze zijn neergelegd in de Gebruiks-overeenkomst van Tijdelijke Noodhuisvesting van 13 maart 2012,
- wijst het verzoek om schadevergoeding af,
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 42,00 vergoedt,
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.888,00, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Bergen, rechter, in aanwezigheid van J. van Mazijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 april 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.