Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/4653
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 oktober 2012 in de zaak tussen
de stichting Stichting Deelgemeentelijke Ondersteuningsorganisatie Crooswijk en Kralingen, te Rotterdam, eiseres,
gemachtigde: mr. C.N. van der Sluis,
en
het dagelijks bestuur van de deelgemeente IJsselmonde, verweerder,
gemachtigde: mr. J.A. Karreman.
Procesverloop
Bij besluit van 21 december 2010 (het primaire besluit), verzonden op 7 januari 2011, heeft verweerder eiseres medegedeeld alle structurele subsidies per 1 januari 2012 te beëindigen.
Bij besluit van 20 september 2011 (bestreden besluit I) heeft verweerder het daartegen gerichte bezwaar van eiseres gegrond verklaard en de beëindiging van de subsidierelatie met eiseres per 1 januari 2012 gehandhaafd.
Bij brief van 21 oktober 2011 heeft eiseres tegen bestreden besluit I beroep ingesteld.
Bij besluit van 15 november 2011 (bestreden besluit II) heeft verweerder bestreden besluit I ingetrokken en het bezwaar van eiseres alsnog ongegrond verklaard en de subsidierelatie met eiseres per 1 juli 2012 beëindigd, waarbij eiseres voor het tijdvak van 1 januari tot 1 juli 2012 een budgetsubsidie is verleend van € 189.681.
Bij brief van 10 mei 2012 heeft eiseres de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaak AWB 11/4655, plaatsgevonden op 8 juni 2012. Namens eiseres is haar gemachtigde verschenen, vergezeld door [A], regiodirecteur Rotterdam van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [B] en [C].
Na de behandeling ter zitting heeft de rechtbank de zaken weer gesplitst.
Overwegingen
1. Op grond van artikel 4:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) geschiedt, indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
Op grond van het tweede lid wordt, voor zover aan het einde van het tijdvak waarvoor subsidie is verleend sinds de bekendmaking van het voornemen tot weigering voor een daarop aansluitend tijdvak nog geen redelijke termijn is verstreken, de subsidie voor het resterende deel van die termijn verleend, zo nodig in afwijking van artikel 4:25, tweede lid.
2. Eiseres is in verschillende deelgemeenten van Rotterdam én landelijk werkzaam in de uitvoering van maatschappelijke dienstverlening. Wat betreft de deelgemeente IJsselmonde heeft eiseres vanaf 2008 subsidie ontvangen voor, in hoofdzaak, de activiteiten op het gebied van algemeen maatschappelijk werk (AMW) en schoolmaatschappelijk werk (SMW). Voor 2011 betrof dit een budgetsubsidie van € 513.104, waarvan € 380.000 voor AMW en € 105.000 voor SMW.
2.1 Bij brief van 2 juni 2010 heeft verweerder de ontvangers van structurele subsidies bericht dat hij in verband met een veel lagere begroting de volgende jaren forse bezuinigingsmaatregelen zal dienen te treffen. Vervolgens heeft verweerder bij het primaire besluit alle structurele subsidies per 1 januari 2012 beëindigd. Daarbij is aangegeven dat vanwege de financiële situatie van de deelgemeente nader onderzoek zal worden verricht naar een meer efficiënt en doelmatiger aanbod van het bestaande welzijnswerk.
2.2 Lopende het bezwaar gericht tegen het primaire besluit heeft eiseres op 29 juni 2011 een aanvraag bij verweerder ingediend voor subsidieverlening van € 513.104 voor 2012, waarvan € 388.851 voor AMW en € 102.096 voor SMW (de aanvraag).
2.3 In afwijking van het door de Algemene Bezwarencommissie geformuleerde advies van 11 april 2011 — zij adviseerde het bezwaar gegrond te verklaren en het primaire besluit in te trekken — heeft verweerder bij bestreden besluit I het primaire besluit gehandhaafd. Daarbij heeft verweerder vermeld dat eiseres na 1 januari 2012 onvermijdelijk te maken zal krijgen met doorlopende kosten, die voortvloeien uit de bedrijfsvoering die op basis van de structurele subsidierelatie is vormgegeven, en dat over de hoogte van de toe te kennen frictiekosten beslist zal worden binnen acht weken na de vaststelling van de begroting voor 2012.
2.4 Nadat op 21 juli 2011 een hoorzitting is gehouden en op 10 oktober 2011 een nader gesprek met eiseres heeft plaatsgevonden en nadere informatie is ingewonnen over de door eiseres geclaimde frictiekosten, heeft verweerder bestreden besluit II genomen. Daarbij heeft verweerder gesteld dat de termijn van één jaar redelijk is gebleken voor eiseres om te anticiperen op de beëindiging van de subsidierelatie. Zij is immers in staat geweest haar lopende verplichtingen binnen die termijn op te zeggen. Verder is verweerder eiseres tegemoetgekomen, de inmiddels vastgestelde begroting bood daartoe ook de ruimte, door de beëindiging van de subsidie alsnog vast te stellen op 1 juli 2012, door voor de uitvoering van AMW voor de periode tot 1 juli 2012 alsnog een eenmalige budgetsubsidie van € 189.681 te verlenen. Verder is gebleken dat de subsidieverstrekking voor SMW vanaf 2012 loopt via de dienst Jeugd Onderwijs en Samenleving van de gemeente Rotterdam, die eiseres voor die activiteit voor 2012 het gevraagde subsidiebedrag heeft verleend.
3. Gelet op het bepaalde in de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb moet het beroep mede geacht worden te zijn gericht tegen bestreden besluit II. Nu bestreden besluit II in de plaats is gekomen van bestreden besluit I en niet is gebleken dat eiseres nog belang heeft bij de beoordeling van de rechtmatigheid van bestreden besluit I, zal het beroep voor zover daartegen gericht niet-ontvankelijk worden verklaard.
4. Over de omvang van dit geding overweegt de rechtbank voorts als volgt. De rechtbank is van oordeel dat in dit geding alleen de beëindiging van de langdurige subsidierelatie tussen partijen aan de orde is en niet mede de gedeeltelijke afwijzing van de aanvraag wat betreft de uitvoering van AMW voor de tweede helft van 2012, zoals vervat in bestreden besluit II. Die aanvraag is eerst na het nemen van het primaire besluit ingediend en de afwijzing daarvan kan ook niet worden vereenzelvigd met de beëindiging van de subsidierelatie. De beëindiging strekte immers, bij afwezigheid van een aanvraag, niet mede tot de afwijzing van subsidieverstrekking voor het aansluitende tijdvak, maar uitsluitend tot de doorbreking van de in beginsel gerechtvaardigde verwachting van eiseres, als langdurige subsidieontvanger, dat zij daarop aanspraak zou kunnen maken. Door de beëindiging van de langdurige subsidierelatie komt eiseres dan in dezelfde situatie te verkeren als degenen zonder langdurige subsidierelatie met verweerder: zij kan een subsidieaanvraag indienen, wat zij dus alsnog heeft gedaan, maar zij kan aan de eerdere subsidieverstrekking geen gerechtvaardigd vertrouwen meer ontlenen.
4.1 Gelet op het verhandelde ter zitting, waar eiseres te kennen heeft gegeven dat het beroep mede was gericht tegen de gedeeltelijke afwijzing van de aanvraag, ziet de rechtbank aanleiding zich onbevoegd te verklaren te beslissen op het beroep voor zover dat is gericht tegen de beslissing op de aanvraag en te bepalen dat met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb het beroepschrift in zoverre ter behandeling als bezwaarschrift aan verweerder zal worden doorgezonden.
5. Wat betreft de inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden stelt de rechtbank voorop geen aanleiding te zien voor het oordeel dat verweerder onvoldoende heeft beargumenteerd dat veranderde omstandigheden en gewijzigde inzichten noopten tot de beëindiging van de langdurige subsidierelatie met eiseres. Gegeven de noodzaak van forse bezuinigingen op de te verstrekken subsidies, kan niet staande worden gehouden dat verweerder niet in redelijkheid, gelet op de hem toekomende beleidsvrijheid, de keuze heeft kunnen maken de financiering van het welzijnswerk anders te gaan inrichten, wat mede inhield dat eiseres niet meer verzekerd kon zijn van subsidiëring van haar op dit gebied voor de deelgemeente uitgevoerde activiteiten.
6. Met betrekking tot hetgeen eiseres heeft aangevoerd over de wijze waarop verweerder bij bestreden besluit II toepassing heeft gegeven aan artikel 4:51 van de Awb overweegt de rechtbank als volgt.
6.1 De rechtbank onderschrijft niet de opvatting van eiseres dat, nu in bestreden besluit II besloten ligt dat zij haar activiteiten ook na de oorspronkelijke beëindigingdatum nog gesubsidieerd kon uitvoeren, daaruit volgt dat zij niet sedert de aankondiging van 7 januari 2011 heeft kunnen anticiperen op de beëindiging.
Na de ontvangst van het primaire besluit moest het eiseres duidelijk zijn dat zij voor het aansluitende subsidietijdvak niet meer kon rekenen op subsidieverstrekking door verweerder en dat zij één jaar de tijd had om haar bedrijfsvoering daarop af te stemmen. Voor zover zij vanaf 8 januari 2011 zich niet heeft ingespannen de daartoe benodigde maatregelen te treffen, komt dit voor haar rekening en risico, nu er geen aanknopingspunten zijn voor de vaststelling dat er van de kant van verweerder informatie aan eiseres is verstrekt waaruit zij mocht opmaken dat zij die maatregelen niet hoefde te treffen. Uit de e mail van 14 oktober 2011 (gedingstuk A21) van [A] aan verweerder blijkt juist dat verweerder op dit punt geen twijfel heeft laten bestaan. Ook uit de omstandigheid dat het niet uitgesloten was dat eiseres voor (een deel) van het aansluitende subsidietijdvak alsnog in aanmerking zou komen voor subsidieverstrekking voor AMW, volgt niet dat eiseres erop mocht vertrouwen dat zij nog geen maatregelen hoefde te treffen. De afweging of zij in verband met die mogelijkheid haar bedrijfsvoering al dan niet moest aanpassen, betreft een zakelijke beslissing van eiseres, die voor haar rekening en risico komt. Gewezen wordt in dit verband op hetgeen hiervoor is overwogen in de laatste volzin van r.o. 4.
Dat aan eiseres bij bestreden besluit II alsnog voor een gedeelte van het aansluitende tijdvak subsidie voor AMW is verleend, komt dan ook niet de betekenis toe dat verweerder geacht moet worden een nieuwe termijn van een half jaar te hebben vastgesteld, maar dat eiseres nog een half jaar extra is gegund, dus vanaf het primaire besluit in totaal anderhalf jaar, om haar bedrijfsvoering aan te passen aan het verlies van de subsidie voor AMW.
6.2 Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank voorts niet aannemelijk gemaakt dat de haar vanaf 8 januari 2011 gegunde termijn niet afdoende was om de benodigde maatregelen te treffen om de gevolgen van de beëindiging van de subsidierelatie te ondervangen. Uit de stukken blijkt dat eiseres voor haar overtollige personeel een ontslagvergunning heeft verkregen tegen 1 januari 2012, terwijl wat betreft het huurcontract betreffende de ruimtes in het Gezondheidscentrum Beverwaard gebleken is dat eiseres eerst op 21 december 2011 de verhuurder heeft benaderd om de huur tussentijds op te zeggen. Van enige poging om het huurcontract over te doen aan een derde is daarbij in het geheel niet gebleken. Nu eiseres aldus niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij binnen de gegunde termijn niet de benodigde maatregelen had kunnen treffen om de gevolgen van de beëindiging te ondervangen, kan zij niet staande houden dat verweerder geen redelijke termijn in acht heeft genomen.
6.3 Anders dan eiseres heeft aangevoerd, is de rechtbank verder van oordeel dat verweerder in redelijkheid niet gehouden was de geclaimde frictiekosten – eiseres heeft de afvloeiingskosten voor het personeel berekend op € 132.803 en de doorlopende huurverplichting zou € 63.000 bedragen – te vergoeden.
Indien binnen de op grond van artikel 4:51 van de Awb gegunde termijn de in het kader van de subsidieverstrekking aangegane verplichtingen kunnen worden beëindigd, dan is die termijn in beginsel niet onredelijk te achten. Uit artikel 4:51 van de Awb volgt niet vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 juli 2007, LJN BA9272 dat de subsidieverstrekker zonder meer gehouden is aan de subsidieontvanger ook frictiekosten te vergoeden. Daartoe zal slechts aanleiding bestaan als de omstandigheden van het geval nopen tot het oordeel dat die redelijkerwijs niet (geheel) voor rekening van de subsidieontvanger kunnen worden gelaten. Daarbij zal met name een rol spelen of het aangaan van de desbetreffende verplichtingen, waaruit die kosten voortvloeien, noodzakelijk was voor het uitvoeren van de gesubsidieerde activiteiten en in hoeverre de subsidieverstrekker invloed heeft gehad op het aangaan van die verplichtingen, alsmede wat de gevolgen van het niet vergoeden voor de subsidieontvanger zijn.
Wat betreft de afvloeiingskosten voor het personeel acht de rechtbank allereerst door eiseres niet aannemelijk gemaakt dat die zich zullen voordoen in de orde van grootte zoals door eiseres berekend. Die berekening betreft veeleer de vaststelling van de maximaal mogelijke omvang van die verplichting dan een reële inschatting van de daadwerkelijk daaruit voortvloeiende kosten. Ten onrechte heeft eiseres daarbij geen inzicht geboden in de mogelijkheid van herplaatsing van het personeel in de uitvoering van het welzijnswerk waarbij zij elders in de regio Rotterdam is betrokken. Voor zover wél van daadwerkelijke afvloeiingskosten sprake is, geldt dat verweerder geen invloed heeft gehad op de aanstelling van het betrokken personeel en dat de financiële positie van eiseres niet zodanig is dat zij de desbetreffende kosten niet zal kunnen opvangen.
Wat betreft de huurverplichting geldt dat verweerder die kosten reeds redelijkerwijs niet behoefde te vergoeden, omdat niet is gebleken dat eiseres zich voldoende heeft ingespannen om het ontstaan van die kosten te voorkomen, waarbij ook nog geldt dat het allerminst zeker kan worden geacht dat eiseres nog vijf jaar aan dat contract gebonden zal blijven.
Gelet daarop heeft verweerder in redelijkheid de vergoeding van de geclaimde frictiekosten kunnen afwijzen, waarbij de rechtbank nog opmerkt dat eiseres zich ten onrechte beroept op ter zake door verweerder bij bestreden besluit I gewekte verwachtingen. Een verdergaande toezegging van verweerder dan dat over de frictiekosten, nadat die door eiseres nader zouden zijn geadstrueerd, nog een besluit zal worden genomen, valt daarin niet te lezen. Bij bestreden besluit II heeft verweerder aan die toezegging voldaan.
7. De slotsom is dat bestreden besluit II in rechte stand kan houden, zodat het beroep, voor zover daartegen gericht, ongegrond moet worden verklaard.
8. De rechtbank ziet aanleiding tot een proceskostenveroordeling van € 437,- voor zover het betreft het door eiseres ingediende beroepschrift tegen bestreden besluit I.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
- verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van het beroep tegen bestreden besluit II, voor zover daarbij is besloten op de subsidieaanvraag van eiseres van 29 juni 2011;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit II ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 437,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Damsteegt, voorzitter, en mr. D. Haan en
mr. J.D.M. Nouwen, leden, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Kuil, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 oktober 2012.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.