Uitspraak
vonnis
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 318762 / HA ZA 08-2781
Vonnis van 11 juli 2012
in de zaak van
de stichting
STICHTING TAALVERDEDIGING,
gevestigd te Eindhoven,
eiseres,
advocaat mr. D. Akdemir,
tegen
1. de stichting
STICHTING BOOR,
gevestigd te Rotterdam,
2. de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE ROTTERDAM,
zetelend te Rotterdam,
gedaagden,
advocaat mr. K. Aantjes.
Partijen zullen hierna worden aangeduid als eiseres respectievelijk de Stichting BOOR en de gemeente. De Stichting BOOR en de gemeente zullen hierna gezamenlijk gedaagden worden genoemd.
1. De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- het tussenvonnis van 24 november 2010 en de daaraan ten grondslag liggende processtukken;
- de akte van eiseres d.d. 20 mei 2011;
- de brief (met akte gedateerd 20 mei 2011) van gedaagden ingekomen op 9 mei 2011 en de brief van gedaagden d.d. 16 mei 2011;
- het proces-verbaal van comparitie van 20 mei 2011 en de toen voorgedragen pleitnota van eiseres, met producties;
- de brief van de Inspectie d.d. 14 juni 2011;
- de akte na comparitie zijdens eiseres;
- de antwoordakte na comparitie zijdens gedaagden.
1.2.
Ten slotte is vonnis bepaald.
2. De verdere beoordeling
2.1.
Inzet van deze procedure is de vraag, of het (doen) aanbieden door gedaagden van het Early Bird programma zoals dat op (naar thans vast staat, 31 van de 66) openbare basisscholen in Rotterdam gebruikt wordt, onrechtmatig is wegens strijd met de wet; de vordering strekt, behalve tot een (op diverse wijzen geformuleerde) verklaring voor recht van die inhoud, tot, kort gezegd, een verbod op (verder) gebruik van dat programma.
In het tussenvonnis is vastgesteld, dat artikel 9 van Pro de Wet op het Primair Onderwijs (WPO) geen ruimte laat voor het gebruik van een andere taal dan het Nederlands als voertaal en dat uit de in dat vonnis geciteerde brieven blijkt, dat ook de Minister en de Onderwijsraad dat zo zien. In het kader van de landelijke wens om te komen tot invoering van Vervroegd Vreemde Talen Onderwijs (VVTO) wordt echter wel een proef op basis van de Wet van 9 juli 1970, houdende vaststelling van de Experimentenwet onderwijs (hierna de Experimentenwet) genomen. Bij de scholen die aan die proef deelnemen wordt gebruik van Engels als voertaal voor 15% van de onderwijstijd toegestaan.
Bij het tussenvonnis is nadere adstructie verzocht op een aantal punten:
a. wat is de verhouding van het Early Birdprogramma tot die proef;
b. hoeveel uren wordt daadwerkelijk onderwijs in het Engels gegeven op de betreffende scholen, en, in dat verband, overschrijdt dat aantal 15% van de lestijd;
c. wat moet worden verstaan onder “voertaal” en hoe verhoudt dit begrip zich tot “instructietaal”.
Verder is eiseres bij dat tussenvonnis in de gelegenheid gesteld om te reageren op het bij dupliek overgelegde en in het tussenvonnis deels geciteerde rapport van de Onderwijsinspectie.
2.2
Bedoeld rapport is ter comparitie nader toegelicht. Ter comparitie zijn mede in dat kader twee onderwijsinspecteurs ge[persoon 1] [persoon 1] (de opsteller van het rapport, hierna [persoon 1]) en [p[persoon 2] (hierna [persoon 2]). Voorts zijn, door eiseres, bij haar pleitnota nadere aanvullende stukken overgelegd, te weten de aan de scholen gestelde vragen, een geanonimiseerd antwoord van één school en een overzicht van de antwoorden van andere scholen.
2.3
Voordat nader wordt ingegaan op de vraag of sprake is van handelen in strijd met de wet en het al dan niet bestaan van een rechtvaardigingsgrond hecht de rechtbank eraan op te merken dat inzet van deze procedure niet is of tweetalig onderwijs, in wat voor vorm ook, al dan niet goed is voor de ontwikkeling van kinderen in de basisschoolleeftijd en evenmin of de Early Bird-scholen in het algemeen al dan niet kwalitatief goed onderwijs verzorgen.
Wel zal (onder 2.5 hierna) worden ingegaan op het verweer van gedaagden dat slechts het behalen van de kerndoelstelling wezenlijk is, en dat van lesuren en een kwantitatief criterium geen sprake kan zijn.
2.4
De rechtbank blijft bij haar reeds in het tussenvonnis tot uiting komende oordeel dat de tekst van art. 9 lid 10 van Pro de WPO meebrengt, dat in het primair onderwijs in beginsel geen ruimte is voor een andere voertaal dan Nederlands. Dat [persoon 2] daarover een andere opvatting heeft -te weten dat de wet ook zou toelaten dat een aanzienlijk deel, bijvoorbeeld de helft, van het onderwijs in een andere taal wordt gegeven, mits de kerndoelstellingen maar gehaald worden- doet daaraan niet af. De rechtbank twijfelt er niet aan dat [persoon 2] een authentieke interpretatie geeft van hetgeen ten departemente in het kader van de ambtelijke voorbereiding van de wet werd beoogd; dat is echter nu niet van belang. Het gaat om de, uit de tekst van de wet en de kamerstukken kenbare, opvatting van de Minister en het parlement. Deze opvatting houdt duidelijk en ondubbelzinnig in dat de voertaal het Nederlands is.
2.5
Gedaagden menen, dat eiseres miskent dat in het primair onderwijs geen sprake is van vakken, van lesuren en van eindtermen. In het primair onderwijs is slechts vereist dat de school, aan het eind van het basisonderwijs, de gestelde kerndoelen heeft bereikt. Als een school daarin slaagt en bovendien voldoet aan de minimale onderwijstijd doet niet ter zake, is althans niet wettelijk voorgeschreven, hoeveel tijd aan welk onderwijsdoel is/wordt besteed. Eén van de kerndoelen is daarbij een redelijke beheersing van het Engels; dit doel kan worden bereikt door vroeg met het onderwijs in het Engels te beginnen.
Dit betoog is op zichzelf juist, mede gelet op art. 9 lid 6 van Pro de WPO (voor de school geldt de eis dat zij tenminste de kerndoelen bij haar onderwijsactiviteiten als aan het eind van het basisonderwijs te bereiken doelstellingen hanteert. Kerndoelen geven een beschrijving van kwaliteiten van leerlingen op het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden). Dat is echter, anders dan gedaagden menen, niet beslissend voor het antwoord op de vraag of het Early Bird-programma, doordat het noopt tot afwijken van de wettelijke eis dat het onderwijs in het Nederlands wordt gegeven, al dan niet in strijd met de wet is. Dat het Early Bird-programma in strijd met de wet zou zijn als het ertoe zou leiden dat de kerndoelen niet kunnen worden behaald, en dat een dergelijk effect niet is gebleken, wil immers niet zeggen dat het Early Bird-programma niet om een andere reden in strijd met de wet zou kunnen zijn, namelijk omdat het ertoe noopt af te wijken van de eis dat het onderwijs in het Nederlands gegeven wordt. Het gaat hier, blijkens de wettelijke structuur, om cumulatieve eisen.
De rechtbank ziet dan ook geen reden om terug te komen van het oordeel in r.o. 4.28 van het tussenvonnis.
2.6
Het gaat er dus om, of het Early Bird-programma in de praktijk ertoe leidt dat wordt afgeweken van de eis dat het onderwijs in het Nederlands wordt gegeven, met andere woorden dat de voertaal Nederlands is.
Opmerking verdient daarbij het volgende. Het woord voertaal betekent (volgens het Groot Woordenboek der Nederlandse Taal van Van Dale, maar kennelijk ook volgens de Inspectie) niet meer of anders dan de taal waarin men communiceert, het gesprek voert; dat is ook geheel in overeenstemming met de beginzin van art. 9 lid 10 WPO Pro: het onderwijs wordt in het Nederlands gegeven. Dat art. 9 WPO Pro erin voorziet dat ook onderwijs wordt gegeven in, onder meer, de Engelse taal laat naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid ruimte voor het gebruik van Engels als voertaal in het kader van het onderwijs in die taal, waarbij denkbaar is dat het onderwijs in de Engelse taal wordt geïntegreerd in andere onderdelen van het schoolprogramma, zoals kringgesprekken of vakken als rekenen, aardrijkskunde of geschiedenis. (Dat is kennelijk, blijkens de ter zitting gegeven toelichting van de landelijke leiding van het programma en het ter zitting getoonde filmpje, het didactisch principe dat in het Early Bird programma voor het onderwijs in de Engelse taal wordt toegepast en waartegen, volgens de parlementaire geschiedenis, geen bezwaar bestaat.)
Een dergelijke integratie mag echter niet zodanige vorm en omvang aannemen dat geen sprake meer is van een in de wet voorziene mate van onderwijs in de Engelse taal, maar van het, buiten de wettelijk toegestane marges, hanteren van Engels in plaats van Nederlands als voertaal.
De rechtbank is met partijen van oordeel dat het begrip instructietaal, dat in de wet niet voorkomt, en dat slaat op het geven van min of meer technische instructies aan de leerlingen, geen aparte beschouwing behoeft.
2.7.1
De rechtbank stelt vast dat het onderzoek, dat door de Inspectie -[persoon 1]- is uitgevoerd en heeft geleid tot het bij dupliek overgelegde rapport zich heeft beperkt tot zelfrapportage van een aantal (de meeste) Early Bird-scholen naar aanleiding van de volgende, per e-mail gestelde vragen:
“(…) In opdracht van het ministerie van OCW voert de inspectie van het onderwijs een beknopt onderzoek uit naar Early Bird. Graag ontvangen wij (...) uw antwoord op de volgende vragen:
1. Voor welk model heeft uw school gekozen (start in de onderbouw of start in de bovenbouw?)
2. Op welke wijze geeft uw school praktisch vorm aan Early Bird?
3. Hoeveel tijd bestrijken de Early Bird activiteiten in totaal per week per leerjaar?
(...)”
2.7.2
Een groot aantal aangeschreven scholen heeft (soms na rappel) deze vragen beantwoord. De Inspectie heeft op de feitelijke juistheid van deze antwoorden geen controle toegepast. Wel was, naar [persoon 1] ter comparitie en in haar brief na de comparitie (gehecht aan het proces-verbaal) nog heeft verduidelijkt, in het door de Inspectie gehanteerde systeem allerlei achtergrondinformatie aangaande de scholen aanwezig. Dat de Inspectie, gelet op die achtergrondinformatie en het algemene beleid, dat in aanzienlijke mate is gebaseerd op vertrouwen, heeft afgezien van verdergaand onderzoek en/of controle is uiteraard haar goed recht. Hoewel, tegen die achtergrond, de betekenis van het rapport wat beperkter is dan de tekst daarvan doet vermoeden is er geen reden om elke betekenis aan dat rapport te ontzeggen. Dat geldt te meer nu eiseres onvoldoende concreet heeft gesteld en onderbouwd dat en in welk opzicht de daarin opgenomen gegevens onjuist zijn.
De rechtbank gaat er daarom van uit dat de feiten in dat rapport juist zijn.
De daarin opgenomen conclusie, (Al met al komt de inspectie tot de conclusie dat er geen aanwijzingen zijn dat de deelname aan het EarlyBird-project (…) in Rotterdam op enigerlei wijze botst met de wettelijke verplichting (WPO, artikel 9, lid 8) om het Nederlands als voertaal te hanteren tijdens het onderwijs) laat de rechtbank echter voor rekening van de Inspectie en beschouwt zij als een opvatting die de Inspectie, vanuit haar taak en verantwoordelijkheid, aan de Minister en de kamer heeft meegedeeld.
Die opvatting van de Inspectie is niet bepalend voor het naar aanleiding van de ingestelde vorderingen door de rechtbank te vormen oordeel of sprake is van strijd met de wet.
2.7.3
Op basis van dat rapport en de onderliggende gegevens gaat de rechtbank ervan uit, dat op de meeste Early Bird scholen niet meer dan 3 uur per week aan onderwijs in het Engels wordt besteed. Daaruit blijkt echter ook, dat tenminste één school vier uur per week besteedt aan activiteiten waarbij de voertaal Engels is. Voorts laat de Early Bird-overeenkomst een groter tijdsbeslag ook toe, zodat niet valt uit te sluiten dat de scholen die de vragen niet hebben beantwoord en/of na het onderzoek zijn toegetreden tot het programma dat eveneens doen.
Dat is in strijd met het voorschrift dat de voertaal Nederlands is.
2.8
Zoals in het tussenvonnis reeds aangegeven acht de rechtbank in dat opzicht van belang de proef die de minister, in het kader van de Experimentenwet, heeft goedgevonden en de daarbij gehanteerde maximumgrens van 15%.
Gedaagden menen, dat de Experimentenwet slechts een bekostigingswet is en dus in dit verband niet relevant is. De rechtbank deelt deze opvatting niet. Het is duidelijk dat de Minister, met gebruikmaking van deze wet, een proef heeft toegestaan om te bezien of art. 9 lid 10 WPO Pro aanpassing behoeft.
2.9
Inmiddels is gebleken dat slechts één Early Birdschool in Rotterdam is aangemeld en goedgekeurd voor het experiment (OBS Passe Partout). Voor wat die school betreft is naar het oordeel van de rechtbank in elk geval sprake van een rechtvaardigingsgrond. Dat op die school de grenzen van het experiment worden overschreden is gesteld noch gebleken.
Nu dus sprake is van een situatie waarin bij wet een mogelijkheid is geschapen voor een experiment en het bevoegd gezag -de Minister- uitdrukkelijk, onder het stellen van een voorwaarde (gedurende maximaal 15% van de onderwijstijd mag de voertaal Engels zijn) met toepassing van die mogelijkheid toestemming heeft gegeven om af te wijken van het wettelijk voorschrift, kan van onrechtmatigheid geen sprake zijn.
Dat of waarom dat anders zou zijn heeft eiseres ook niet gesteld.
2.1
Dit oordeel is ook van belang voor de andere scholen.
Immers staat inmiddels tussen partijen vast, dat het onderwijs op de onder 2.9 bedoelde school op het punt van de toepassing van het Early Bird-programma materieel gelijk is aan het onderwijs op de andere Early Bird-scholen.
Dat betekent, dat ook voor die scholen sprake is van een rechtvaardigingsgrond. Weliswaar zijn zij niet gebonden aan de voorwaarden van het experiment, maar dat is niet waar het om gaat. Het bevoegd gezag dat zich houdt aan de eisen die in het kader van het experiment
-volgens de eigen stellingen van eiseres, die worden bevestigd door de door haar overgelegde brief waarin de toelating tot het experiment is neergelegd- op dit punt zijn gesteld, te weten dat gedurende niet meer dan 15% van de onderwijstijd de voertaal Engels is, maakt zich niet schuldig aan onrechtmatig handelen. Het is niet nodig, en het zou ook tot een nodeloos beslag op de beperkte openbare middelen leiden, dat scholen die (kennelijk) geen behoefte hebben aan (extra) financiering, zich aanmelden voor het experiment en zo een beroep doen op die openbare middelen. Aangenomen moet immers worden, dat de Minister als het bevoegd gezag dat gelijke gevallen gelijk dient te behandelen, bij een eventuele aanvraag van de andere Early Bird scholen onder de Experimentenwet toestemming zou hebben gegeven, waarbij dezelfde voorwaarden zouden zijn gesteld. Uit de verklaringen van de inspecteurs ter zitting, met name [persoon 1], blijkt dat van deze Early Bird scholen bij de Inspectie dossiers bestaan die geen reden tot zorgen geven, zodat niet valt in te zien waarom zij een dergelijke voorwaardelijke toestemming niet zouden hebben gekregen. Eiseres heeft ook niets aangevoerd dat basis kan bieden voor een ander oordeel op dat punt.
2.11.1
Dan resteert dus de vraag, of juist is de stelling van eiseres dat op sommige Early Birdscholen meer dan 15% van de onderwijstijd in het Engels wordt lesgegeven dan wel activiteiten in het Engels plaatsvinden (al dan niet in het kader als onder 2.6 bedoeld).
Dat dit het geval is, is onder 2.7.3 hiervoor impliciet reeds overwogen. De rechtbank licht dat oordeel als volgt nader toe.
Eiseres heeft haar stelling voldoende onderbouwd, door overlegging (bij dagvaarding) van de standaard (oude) Early Bird-overeenkomst en de producties bij de pleitnota. Gedaagden hebben de stelling onvoldoende weersproken. Zij hebben die producties weliswaar in algemene zin betwist, maar niet in detail, hoewel zij geacht moeten worden over alle relevante gegevens te beschikken en een onderbouwde, geconcretiseerde betwisting dus op hun weg lag. Ten aanzien van de oude Early Bird-overeenkomst hebben zij weliswaar gesteld dat die, voor de nieuwe deelnemers, vervangen is door een overeenkomst waarin een maximum van 3 uur per week is opgenomen (overgelegd als productie 14 bij de akte van 20 mei 2011), maar niet betwist dat er nog scholen zijn die op basis van een oude overeenkomst werken.
Uitgaande van een minimum onderwijstijd van 25 uur per week is een aandeel van activiteiten in het Engels van 4 uur per week een overschrijding van de grens van 15%, en de oude overeenkomst laat dat toe. Ook de opgave van de scholen omtrent hun toepassing van het programma (overgelegd als productie bij de pleitnota van eiseres) toont aan dat de grens van 15% wordt overschreden; één van de scholen heeft immers kennelijk zelf opgegeven 4 uur Engels per week in bepaalde groepen toe te passen.
2.11.2
De rechtbank acht daarbij de gedachte zijdens gedaagden dat van belang zou zijn dat het in de opgave van de scholen gaat om opgave per periode (onderbouw/middenbouw/bovenbouw) terwijl een periode meerdere jaren bestrijkt, zodat -zo begrijpt de rechtbank deze stelling- wellicht het maximum van 15% bezien per schooljaar niet overschreden wordt, zonder nadere toelichting niet relevant.
Er bestaat immers evenzeer de mogelijkheid dat op jaarbasis dat maximum wel overschreden wordt; van toezicht daarop is kennelijk geen sprake. Zonder deugdelijke aanwijzing in andere zin, die ontbreekt, moet worden aangenomen dat bedoeld maximum per jaar niet overschreden mag worden, en dat geen ruimte is voor compensatie met een ander jaar. Een ander standpunt zou er toe leiden dat een school het gebruik van het Engels sterk zou kunnen concentreren in een bepaalde periode zodat, in een extreem geval, gedurende een geheel schooljaar van de basisschoolperiode de voertaal uitsluitend Engels zou mogen zijn; dat is geen redelijke interpretatie van het wettelijk systeem en de reikwijdte van de voorwaarde in het kader van de Experimentenwet.
2.11.3
De rechtbank acht, op basis van die stand van zaken, dus de reële mogelijkheid aanwezig dat meer dan één Early Bird-school in Rotterdam genoemde grens overschrijdt.
Gelet op de aard van de eerste vordering is het niet nodig dat exact komt vast te staan of en in hoeverre dat inderdaad het geval is. De rechtbank zal de vordering geclausuleerd toewijzen als na te melden.
2.12
Voor wat betreft de tweede vordering geldt, dat het te ver gaat om thans een verbod als gevorderd uit te spreken, zelfs in de gevallen waarin scholen de grens van 15% overschrijden. Een dergelijk verbod heeft verstrekkende gevolgen; de praktische uitvoerbaarheid valt voor de rechtbank niet geheel te overzien, maar lijkt problematisch, terwijl het niet aan de rechtbank is om aanwijzigen te geven over de precieze maatregelen die gepast zijn. De rechtbank acht een dergelijk verbod nu ook niet noodzakelijk, want aanwijzingen dat sprake is van een onhoudbare situatie die niet langer mag voortduren ontbreken volstrekt. De rechtbank gaat ervan uit dat gedaagden erop toezien dat op korte termijn (bijvoorbeeld in de komende schoolzomervakantie) alle Early Bird-scholen een nieuwe overeenkomst tekenen en/of er op andere wijze voor zorg dragen dat de Early Bird-scholen niet meer dan 15% van 25 uur, dus maximaal 3 uur en 3 kwartier per week, besteden aan activiteiten waarbij in het Engels met de leerlingen wordt gecommuniceerd.
2.13
Tenslotte verdient het volgende opmerking. De omstandigheid dat -kennelijk- per 31 december 2012 het experiment afloopt en dan een evaluatie plaatsvindt is in dit verband slechts in zoverre van belang, dat gedaagden zich de resultaten van die evaluatie wel zullen hebben aan te trekken. Als zou blijken, dat die evaluatie negatief uitvalt en dus in het vervolg een dergelijke uitzondering –in het kader van een experiment – op art. 9 lid 10 WPO Pro niet meer wordt toegestaan, kunnen gedaagden ook niet het Early Bird-programma blijven toepassen, ook niet vanuit hun eigen opvattingen over goed onderwijs, wensen bij de ouders of wat dies meer zij.
Daarop kan echter thans niet vooruitgelopen worden.
2.14
Nu elk van partijen op onderdelen in het ongelijk is gesteld ziet de rechtbank aanleiding de proceskosten te compenseren.
3. De beslissing
De rechtbank
verklaart voor recht dat gedaagden onrechtmatig handelen voor zover zij (blijven) toestaan dat Early Bird-scholen gedurende meer dan 15% van de onderwijstijd per jaar onderwijsactiviteiten aanbieden waarbij de voertaal Engels is;
wijst af het meer of anders gevorderde;
compenseert de kosten aldus, dat elke partij de eigen kosten draagt;
verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. P.F.G.T. Hofmeijer-Rutten, mr. C. Bouwman en mr. F. Damsteegt-Molier en in het openbaar uitgesproken op 11 juli 2012.?
106/1729/2148