Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 10/4772 WET-T2
Uitspraak in het geding tussen
de stichting Stichting Islamitisch Primair Onderwijs Rijnmond, gevestigd te Rotterdam, eiseres, gemachtigde mr. M.R.A. Dekker, advocaat te Den Haag,
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 13 oktober 2010 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 19 januari 2010 (hierna: het primaire besluit) ongegrond verklaard. Bij het primaire besluit is de rijksbekostiging voor een aantal basisscholen, voor zover die betrekking heeft op de personele bekostiging over de kalenderjaren 2004, 2005 en 2006 (maanden januari tot en met juli) en de schooljaren 2006/2007 en 2007/2008, alsmede de materiële bekostiging voor de kalenderjaren 2005, 2006 en 2007, lager vastgesteld en is een bedrag van € 310.166,05 teruggevorderd.
Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 juni 2011. Namens eiseres zijn verschenen haar gemachtigde alsmede haar directeur [A]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.Y. van Hattum, werkzaam bij de Dienst Uitvoering Onderwijs van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, [B], en [C], werkzaam bij de Inspectie van het Onderwijs van het Ministerie (hierna: de inspectie).
2 Overwegingen
2.1. Onder het bevoegd gezag van eiseres staan de scholen van primair basisonderwijs Ikra, Ibn-I-Sina, Al Ghazali en Noen.
Op grond van de resultaten van in 2006 en 2007 door de inspectie uitgevoerde incidentele onderzoeken bij een aantal islamitische schoolbesturen is besloten tot een thematisch onderzoek “Bestuurlijke praktijken binnen het islamitisch onderwijs”. In het kader hiervan heeft de inspectie bij de onder het bevoegd gezag van eiseres staande scholen in de maanden januari tot en met juni 2008 een incidenteel onderzoek uitgevoerd. Dit had betrekking op personele bekostiging over de kalenderjaren 2004, 2005, 2006 en het schooljaar 2006/2007. Daarnaast had het onderzoek betrekking op de materiële bekostiging over de kalenderjaren 2006 en 2007. De bevindingen van de inspectie zijn vastgelegd in het rapport van 26 september 2008. Naar aanleiding van deze bevindingen, waaronder substantiële onregelmatigheden met betrekking tot materiële bekostiging bij eiseres in de kalenderjaren 2006 en 2007, heeft de inspectie een vervolgonderzoek bij eiseres uitgevoerd naar de materiële bekostiging over de kalenderjaren 2004 en 2005, waarvan de bevindingen zijn vastgelegd in het rapport van 2 juli 2009.
2.2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Hieraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat uit de rapportages van 26 september 2008 en 2 juli 2009 is gebleken dat eiseres, althans de scholen die onder haar bevoegd gezag vallen, ten onrechte en in strijd met de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) een deel van de rijksbekostiging heeft besteed aan leerlingenvervoer, (tijdelijke) uitbreiding van de betrekkingsomvang van personeel en excursies van personeel. Op grond hiervan is dat deel van de rijksbekostiging volgens verweerder onverschuldigd betaald, zodat dit van eiseres wordt teruggevorderd. Ten aanzien van het leerlingenvervoer is het volgens verweerder niet toegestaan om rijksbekostiging aan te wenden voor de kosten van het vervoer tussen de woning en de school (en vice versa). Ten aanzien van de (tijdelijke) uitbreiding van de betrekkingsomvang heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat slechts indien het personeel daadwerke¬lijk werkzaamheden heeft verricht, sprake is van besteding van rijksbekostiging ten behoeve van de school als bedoeld in artikel 148 van de WPO. Volgens verweerder heeft eiseres dit niet aannemelijk kunnen maken. Met betrekking tot de kosten van excursies is verweerder tot slot van mening dat deze een rechtstreekse relatie dienen te hebben met de onderwijsactiviteiten van de school dan wel onderdeel uitmaken van de kosten van de materiële instandhouding dan wel personeelskosten van de school of andere scholen van het bevoegd gezag. De kosten moeten redelijk zijn en een onderwijskundig doel betreffen om als kosten van materiële instandhouding te kunnen worden aangemerkt. Daarbij wordt gekeken naar de samenstelling van de deelnemersgroep, het aantal deelnemers, de aard van de reis en de bestemming, aldus verweerder.
2.3 Eiseres heeft hiertegen de volgende beroepsgronden aangevoerd:
- Het bestreden besluit is in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur tot stand gekomen. Verweerder heeft in de eerste plaats geen consistente en algemene gedragslijn gevolgd ten aanzien van de vraag wanneer hij een incidenteel onderzoek instelt naar de besteding van de bekostiging van een individueel bevoegd gezag. Met andere woorden: omdat er bij een aantal individuele, incidentele onderzoeken onregelmatigheden worden geconstateerd bij bevoegde gezagen die van islamitische denominatie zijn, worden alle bevoegde gezagen van islamitische denominatie individueel onderzocht, terwijl er signalen zijn (besteden van rijksbekostiging aan huisvesting, de resultaten van de quickscan naar personele uitgaven) die aanleiding geven bij bevoegde gezagen van alle denominaties onderzoek te doen, althans op zijn minst bij een referentiegroep. In de tweede plaats wijst eiseres erop dat verweerder zorgvuldig dient te zijn indien hij onderscheid maakt op basis van godsdienst. Verweerder heeft de godsdienstige richting van schoolbesturen als doorslaggevend criterium gehanteerd terwijl inhoudelijk niet is gebleken van een noodzaak tot beperking van het incidentele onderzoek tot islamitische schoolbesturen. Ter zitting heeft zij daarbij gewezen op de artikelen 1 en 23, zevende lid, van de Grondwet.
- Gelet op het standpunt van de bezwaarschriftencommissie met betrekking tot de kosten van excursies, had verweerder het bezwaar gegrond moeten verklaren en het primaire besluit dienen te herroepen op dit punt. Daarnaast heeft eiseres aangetoond dat studiereizen in het primair onderwijs gebruikelijk zijn en een onderwijskundig doel kunnen dienen. Onderwijzend personeel en directie hebben een studiereis gemaakt ter verbetering van een aantal competenties, waaronder met name het pedagogisch vermogen en werken aan onderwijsvernieuwing. Dit houdt in voldoende mate verband met de onderwijsactiviteiten. Verweerder heeft daarom onvoldoende onderbouwd waarom de bekostiging die is besteed aan de excursie is teruggevorderd.
- Eiseres heeft nooit geweten en had ook niet kunnen weten dat het vergoeden van kosten van leerlingenvervoer tot de exclusieve bevoegdheid van de gemeente behoort. Die exclusiviteit blijkt in ieder geval niet uit het bepaalde in artikel 4 van de WPO; er moet namelijk rekening worden gehouden met het grondwettelijk erkende ouderlijke keuzerecht. Eiseres heeft artikel 4 van de WPO zodanig geïnterpreteerd dat er ruimte is om een deel van de kosten toch te bekostigen uit de rijksbekostiging, aangezien islamitische kinderen vaak niet voor de gemeentelijke vergoeding in aanmerking komen in verband met het niet voldoen aan de afstandseis tussen woning en school. Om het hen toch mogelijk te maken islamitisch onderwijs te volgen, heeft eiseres de kosten uit de rijksbekostiging betaald. Pas in januari 2008 heeft de overheid de islamitische scholen een signaal afgegeven dat deze interpretatie onjuist was. Er had dan ook eerst een waarschuwing moeten worden gegeven. Terugvordering over de periode vóór 2008 is volgens eiseres dan ook niet terecht. Daarbij komt nog dat verweerder met de e-mail van 21 november 2007 van de ICO-helpdesk van het CFI het signaal heeft gegeven dat het aanwenden van rijksbekostiging voor vervoers¬kosten van de kinderen van huis naar school en vice versa was toegestaan. Voorts heeft eiseres het leerlingenvervoer bekostigd uit renteopbrengsten en niet uit de rijksbekostiging. Ook is de wijze waarop eiseres haar rente-inkomsten heeft besteed niet structureel anders dan bij scholen van andere denominaties.
- Ten aanzien van de tijdelijke uitbreiding van de betrekkingsomvang zou het van behoorlijk bestuur hebben getuigd als verweerder - indien het daadwerkelijk verrichten van de extra werkzaamheden tot vijf jaar na dato moet kunnen worden aangetoond - eerst een waarschuwing had gegeven. Het is algemeen bekend dat men in het onderwijs niet aan tijdschrijven doet en dus geen registratiesysteem heeft, zodat verweerder niet de eis mag stellen dat eiseres aantoont dat de duur en omvang van de uitbreiding van de desbetreffende betrekkingsomvang overeenstemt met de daadwerkelijk door de desbetreffende personeelsleden verrichte (extra) werkzaamheden. De enige manier waarop eiseres aan de bewijslast kan voldoen, is door het alsnog overleggen van een aantal verklaringen van medewerkers. Hieruit blijkt dat het in alle gevallen ging om voorzieningen in tijdelijke vacatures, zodat verweerder ten onrechte heeft gesteld dat er geen sprake zou zijn van een situatie als bedoeld in artikelen 3.4 en 4.4 van de CAO PO 2006-2008. Tevens verwijst eiseres naar haar bezwaarschrift, waarin zij heeft aangevoerd dat de stelling van verweerder dat de betrekkingsomvang van de directeur niet uitgebreid mag worden onjuist is en dat het niet gerechtvaardigd is om tot terugvordering van het volledige bedrag aan bekostiging over te gaan als er slechts sprake is van het niet naleven van vormvoorschriften, zoals het niet voeren van een urenregistratie.
2.4. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de WPO, voor zover van belang, verstrekken burgemeester en wethouders aan ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen op aanvraag bekostiging van de door burgemeester en wethouders noodzakelijk te achten vervoerkosten.
Ingevolge artikel 113 van de WPO worden bij ministeriële regeling eenmaal in de vijf jaar voor 1 oktober programma's van eisen vastgesteld die de grondslag vormen voor de bekostiging van de voorzieningen, bedoeld in het derde lid. De programma's van eisen gelden voor de vijf jaar volgend op het jaar waarin de vaststelling dient plaats te vinden. In de programma's van eisen wordt een extra bekostiging opgenomen voor de gezamenlijke speciale scholen voor basisonderwijs in een samenwerkingsverband en voor de basisscholen van een samenwerkingsverband dat een instemming als bedoeld in artikel 18, zevende lid, heeft verkregen. Elk programma van eisen omvat:
a. een omschrijving van de in aanmerking genomen componenten waaruit de voorzieningen zijn opgebouwd,
b. de daarvoor noodzakelijk geachte bedragen en
c. de wijze waarop de voor elke voorziening vast te stellen bekostiging wordt berekend.
Ingevolge het tweede lid voldoen de programma's van eisen aan de redelijke behoeften van een in normale omstandigheden verkerende school.
Ingevolge het derde lid worden programma's van eisen vastgesteld voor de materiële voorzieningen ten behoeve van de instandhouding van de scholen.
Ingevolge de artikelen 129, 134 en 137 van de WPO, voor zover van belang en kort samengevat, verstrekt het Rijk jaarlijks aan het bevoegd gezag van de openbare en bijzondere scholen rijksbekostiging voor het arbeidsmarkt- en personeelsbeleid, voor de materiële instandhouding waarop de programma’s van eisen betrekking hebben alsmede voor de personeelskosten.
Ingevolge artikel 148, eerste lid, van de WPO, zoals dat van kracht was vóór 10 februari 2006, besteedt het bevoegd gezag van een school de door het Rijk verstrekte bekostiging, voor zover het niet betreft de bekostiging bedoeld in het tweede lid, ten behoeve van die school met inachtneming van het zorgplan.
Ingevolge het tweede lid besteedt het bevoegd gezag van een school de door het Rijk verstrekte bekostiging, bedoeld in de artikelen 129 en 134, ten behoeve van de scholen van dat bevoegd gezag.
Ingevolge artikel 148, eerste lid, van de WPO - zoals dit artikel na de inwerkingtreding van de Wet van 16 juli 2005 tot wijziging van onder meer de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 in verband met de invoering van lumpsumbekostiging in het primair onderwijs is gaan luiden per 10 februari 2006 en voor zover hier van belang - kan het bevoegd gezag met inachtneming van het zorgplan het totaal van de in de artikelen 129, 134 en 137 bedoelde bedragen voor de kosten voor de materiële instandhouding en de personeelskosten aanwenden voor kosten voor materiële instandhouding, personeelskosten van de school of personeelskosten in verband met benoeming of tewerkstelling zonder benoeming van personeel, bedoeld in artikel 29, vijfde lid, dan wel mede voor die kosten van een van de andere scholen van dat bevoegd gezag.
Ingevolge het tweede lid kan het bevoegd gezag de in de artikelen 129, 134 en 137 bedoelde bedragen voor de kosten voor de materiële instandhouding en voor de personeelskosten mede aanwenden voor de in het eerste lid bedoelde kosten van:
a. een centrale dienst of een andere school;
b. een centrale dienst of een school voor speciaal onderwijs, voor voortgezet speciaal onderwijs, voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, een instelling voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs dan wel een regionaal expertisecentrum als bedoeld in de Wet op de expertisecentra of een centrale dienst dan wel een school als bedoeld in de Wet op het voortgezet onderwijs.
Ingevolge artikel 172, eerste lid, van de WPO (zoals dit artikel geldt sinds 1 januari 2005; voor die datum was een inlichtingenplicht neergelegd artikel 178 van de WPO) draagt het bevoegd gezag er zorg voor dat het ten behoeve van verweerder beschikt over geordende gegevens die van belang zijn voor de berekening van de hoogte van de bekostiging, alsmede over een accountantsverklaring over de juistheid van de bekostigingsgegevens.
Ingevolge het tweede lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere voorschriften worden gegeven omtrent de definiëring, de wijze van ordening en de beschikbaarstelling van de gegevens, bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge het derde lid bewaart het bevoegd gezag de gegevens, bedoeld in het eerste lid, en de desbetreffende boeken en bescheiden gedurende een periode van zeven jaren.
Ingevolge artikel 175, tweede lid, van de WPO kan verweerder naast het accountantsonderzoek, bedoeld in het eerste lid, een onderzoek instellen of doen instellen naar de rechtmatigheid van het beheer op grond van de ter beschikking gestelde controlerapporten, bedoeld in artikel 171, vierde lid, en de bekostigingsgegevens, bedoeld in artikel 172. Het bevoegd gezag verstrekt aan degene die door verweerder met het onderzoek is belast, alle inlichtingen die deze voor de uitvoering van zijn taak nodig oordeelt en geeft desgevraagd inzage in de boeken en bescheiden.
Ingevolge artikel 182 van de WPO is het bevoegd gezag van een bijzondere school verplicht de uit de overheidskassen ontvangen gelden overeenkomstig de bestemming te gebruiken. Van de inkomsten en uitgaven wordt volgens bij algemene maatregel van bestuur te geven voorschriften nauwkeurig boekgehouden.
Ingevolge artikel 34a van het Besluit bekostiging WPO, zoals dit artikel geldt sinds 1 februari 2006, kan verweerder, indien uit een op grond van artikel 175, eerste of tweede lid, van de wet, ingesteld onderzoek blijkt dat de omvang van de bekostiging voor de uitgaven ten behoeve van de materiële instandhouding, de omvang van de bekostiging voor de personeelskosten, de omvang van enige bijzondere of aanvullende bekostiging onjuist is vastgesteld, tot uiterlijk één jaar na ontvangst van de bevindingen uit dat onderzoek correcties aanbrengen op de desbetreffende bekostiging. Verweerder deelt het bevoegd gezag uiterlijk één jaar na ontvangst van deze bevindingen schriftelijk mede of en zo ja welke correcties hij aanbrengt.
Ingevolge het tweede lid kan verweerder, indien uit het jaarverslag, bedoeld in artikel 171 van de wet, uit de verklaring van de accountant, bedoeld in artikel 171, vierde lid, van de wet of uit een op grond van artikel 175 van de wet ingesteld onderzoek blijkt dat de bekostiging voor een school onrechtmatig is besteed, bepalen dat het desbetreffende gedeelte van de bekostiging niet ten laste komt van het Rijk of dat de daarmee gemoeide bedragen in mindering worden gebracht op de bekostiging. Verweerder doet hiervan binnen een jaar na ontvangst van het jaarverslag, respectievelijk binnen een jaar na ontvangst van de bevindingen uit dat onderzoek schriftelijk mededeling aan het bevoegd gezag.
Ingevolge het derde lid kan verweerder, indien daarvoor naar zijn oordeel aanleiding is, de in het eerste lid bedoelde termijnen waarbinnen correcties kunnen worden aangebracht alsmede de in het tweede lid bedoelde termijn met ten hoogste een jaar verlengen.
Ingevolge artikel 4:49, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, dat ingevolge het vierde lid van artikel 4:21 van overeenkomstige toepassing is op de bekostiging, kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
2.5 Blijkens het verhandelde ter zitting is de kern van het beroep van eiseres dat het uitsluitend diepgravend financieel onderzoeken van alle islamitische scholen, terwijl geen enkele school van een andere denominatie op die wijze werd onderzocht, discriminatie oplevert. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Vooropgesteld wordt dat verweerder bevoegd is om incidentele onderzoeken te doen bij individuele scholen of schoolbesturen naar rechtmatige besteding van gemeenschapsgelden in de vorm van bekostiging. Dit geldt ook als er geen concrete aanwijzingen zijn voor onregelmatigheden en evenzeer los van het toezicht op de jaarrekening en het jaarverslag. Bij het primaire en het bestreden besluit heeft verweerder uiteengezet waarom onderzoek is gedaan bij eiseres, zoals is weergegeven onder overweging 2.1. Verweerder is daarmee zijn (onderzoeks)bevoegdheden niet te buiten gegaan. Anders dan eiseres heeft betoogd is het voor de gevolgen die het onderzoek voor haar heeft niet van belang of ook onderzoek zou hebben kunnen worden verricht naar onregelmatigheden bij scholen van andere denominaties. Dat verweerder dat niet heeft gedaan tast zijn bevoegdheid tot terugvordering niet aan. Daarnaast blijkt, zoals verweerder bij het bestreden besluit terecht heeft aangegeven, uit het rapport van het door de inspectie uitgevoerde thematisch onderzoek “Bestuurlijke praktijken binnen het islamitisch onderwijs” dat er onder circa 80 niet-islamitische scholen quickscans zijn uitgevoerd om te kijken of de bij islamitische scholen geconstateerde onregelmatigheden ook elders op grote schaal voorkwamen. Uit deze quickscans zijn volgens het rapport geen aanwijzingen naar voren gekomen die er op wijzen dat dat het geval is geweest. Eiseres heeft haar stelling dat er signalen zijn dat dit anders lag niet aannemelijk weten te maken.
2.6 Nu, gelet op het vorenoverwogene, van ongeoorloofd onderscheid op basis van godsdienst of andersoortige discriminatie of handelen in strijd met het verbod van willekeur door verweerder geen sprake is geweest en hij bevoegd was de situatie bij eiseres te laten onderzoeken, is aan de orde of verweerder op basis van de onderzoeken van de inspectie terecht tot de conclusie is gekomen dat zich bij eiseres bij bepaalde posten onregelmatigheden hebben voorgedaan en of verweerder vervolgens in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot lagere vaststelling van de rijksbijdrage en terugvordering van de teveel betaalde bedragen gebruik heeft kunnen maken. De rechtbank overweegt daarover het volgende.
Leerlingenvervoer
2.7 Uit de wettekst van artikel 4 van de WPO blijkt duidelijk dat het burgemeester en wethouders zijn die bekostiging van vervoerskosten aan de ouders van leerlingen verstrekken. De stelling van eiseres dat zij dit niet wist kan haar niet baten. Zij had, zeker als professioneel handelend schoolbestuur, kunnen en moeten weten dat de vergoeding van kosten van leerlingenvervoer tussen woning en school op gemeentelijk niveau wordt geregeld, met eerbiediging van de op godsdienst van de ouders berustende keuze van een school, en dat de rijksbekostiging daarin niet voorziet. Artikel 4 noch enige andere bepaling van de WPO laat ruimte om een deel van die kosten van de ouders toch te betalen uit de aan het bevoegd gezag van een school verstrekte rijksbekostiging. Ten aanzien van de stelling van eiseres dat verweerder met de e-mail van 21 november 2007 van de ICO-helpdesk van het CFI het signaal heeft gegeven dat het aanwenden van rijksbekostiging voor vervoers¬kosten van de kinderen van huis naar school en vice versa was toegestaan, is de rechtbank van oordeel dat eiseres daaraan geen vertrouwen heeft mogen ontlenen. Uit die e-mail, die overigens wel wat aan duidelijkheid te wensen overlaat, is niet op te maken dat die ziet op het leerlingenvervoer van huis en naar school en vice versa. Daarnaast valt niet in te zien dat verweerder niet over de verstreken jaren tot terugvordering mocht overgaan maar eerst een waarschuwing voor de toekomst had dienen te geven. Dat verweerder met betrekking tot de huisvestingskosten anders heeft gehandeld en zich terughoudend heeft opgesteld bij terugvordering van verkeerd bestede gelden maakt dit niet anders. Verweerder heeft bij het bestreden besluit genoegzaam gemotiveerd dat het daarbij ging om een andere situatie.
Tot slot heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat zij het leerlingenvervoer heeft bekostigd uit renteopbrengsten van de rijksbekostiging in plaats van uit de rijksbekostiging zelf, zoals zij heeft gesteld, nog daargelaten of dit onderscheid bij de toepassing van de WPO relevant is.
Tijdelijke uitbreiding van de betrekkingsomvang
2.8.1 Naar het oordeel van de rechtbank is niet komen vast te staan dat de bekostiging van de tijdelijke uitbreiding van de betrek¬kings¬¬omvang daadwerkelijk aan extra werkzaamheden is besteed. Uit de administratie van (de scholen van) eiseres van destijds is dit immers niet gebleken, terwijl het, mede gelet op het bepaalde in artikel 172 van de WPO, wel op de weg van eiseres had gelegen te zorgen voor het bijhouden van de werkzaamheden. Daarbij hoeft niet direct te worden gedacht aan een urenregistratie, waarvan eiseres onbestreden heeft aange¬voerd dat deze niet gebruikelijk is binnen het onderwijs, maar eiseres had wel anderszins kunnen bijhouden en vastleggen welke extra werkzaamheden er in welke periode werden verricht naast de tot de normale betrekkingsomvang behorende werkzaamheden. De door eiseres in beroep overgelegde verklaringen van vijf leraren en twee directeuren acht de rechtbank een begin van bewijs, maar dit is zonder aanvullende, ondersteunende bewijsstukken onvoldoende. Daar komt bij dat deze verklaringen zien op een periode van vier tot zeven jaar geleden en eerst recent zijn opgesteld en dat deze vrij algemeen zijn geformuleerd. De rechtbank begrijpt dat eiseres thans door het ontbreken van een in dit opzicht doeltreffende administratie in een soort bewijsnood verkeert, maar dit kan niet tot de conclusie leiden dat de bekostiging op de juiste wijze is besteed dan wel dat het bewijsprobleem van eiseres voor rekening van verweerder dient te komen.
2.8.2 Nu onvoldoende is komen vast te staan dat de extra werkzaamheden daadwerkelijk zijn verricht, behoeft de stelling dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de betrekkingsomvang van de directeur niet uitgebreid mag worden, voor zover eiseres die in beroep heeft gehandhaafd, geen bespreking meer.
2.8.3 Ook de stelling van eiseres dat het niet gerechtvaardigd is om tot terugvordering van het volledige bedrag aan bekostiging over te gaan als er slechts sprake is van het niet naleven van een vormvoorschrift, kan niet slagen. Het gaat er hier immers niet om dat eiseres een vormvoorschrift niet heeft nageleefd, maar om de constatering dat de bekostiging ten onrechte is besteed aan extra werkzaamheden waarvan eiseres niet heeft kunnen aantonen dat deze verricht zijn.
Excursies
2.9.1 Anders dan eiseres heeft betoogd ziet de rechtbank niet in waarom verweerder het bezwaar op het punt van de kosten van excursies gegrond had dienen te verklaren, en het primaire besluit in zoverre had dienen te herroepen, op grond van de overwegingen van de bezwaarschriftencommissie dat het standpunt van verweerder dat de programma’s van eisen een limitatief karakter hebben niet zou kloppen. Door het advies van de bezwaarschriftencommissie geheel over te nemen, heeft verweerder de motivering juist aangepast en dat is eigen aan het karakter van de bezwaarprocedure. Er kleeft in dit opzicht dan ook geen gebrek aan het bestreden besluit.
2.9.2 Ten aanzien van de kosten van excursies is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich inhoudelijk op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze voor bekostiging in aanmerking komen als zij redelijk zijn en een onderwijskundig doel betreffen. Hoewel sinds de invoering van de lumpsumbekostiging per 10 februari 2006 een bevoegd gezag een grotere vrijheid heeft gekregen om de rijksbijdrage voor de kosten voor de materiële instandhouding en de personeelskosten aan te wenden voor kosten voor materiële instandhouding, personeelskosten van de school of personeelskosten van een van de andere scholen van dat bevoegd gezag, wil dat nog niet zeggen dat verweerder niet de eis mag stellen dat er een rechtstreekse relatie dient te bestaan tussen de excursiekosten en de onderwijsactiviteiten van de school en dat sprake dient te zijn van een voorziening in de redelijke behoeften van een in normale omstandigheden verkerende school. Gelet op de bekostigingssystematiek was dit ook voldoende kenbaar. Verweerder heeft zich voorts op het standpunt kunnen stellen dat de kosten van een excursie naar Turkije voor een groep van dertig deelnemers, bestaande uit onderwijzend personeel en directieleden, niet aan dit criterium voldoen. Mede gelet op het doel van de reis heeft eiseres onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er een rechtstreekse relatie bestond tussen die kosten en de onderwijsactiviteiten van de school en dat sprake was van een voorziening in de redelijke behoeften van een in normale omstandigheden verkerende school. Dat dit soort excursies gebruikelijk is voor schoolbesturen is niet gebleken, te minder nu verweerder ter zitting heeft aangevoerd dat dit slechts het geval is bij excursies voor leerlingen, maar niet voor leerkrachten of directieleden.
2.10 Gelet op voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zich bij eiseres bij bepaalde posten onregelmatigheden hebben voorgedaan op grond waarvan verweerder bevoegd was de bekostigingsbesluiten voor een aantal basisscholen - voor zover die betrekking hebben op de personele bekostiging over de kalenderjaren 2004, 2005 en 2006 (maanden januari tot en met juli) en de schooljaren 2006/2007 en 2007/2008, alsmede de materiële bekostiging voor de kalenderjaren 2005, 2006 en 2007 - te wijzigen en de rijksbekostiging lager vast te stellen. Hetgeen eiseres heeft aangevoerd biedt geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Evenmin is daarin grond gelegen voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid de onverschuldigd betaalde bedragen aan rijksbekostiging van totaal € 310.166,05, welk bedrag door eiseres als zodanig niet is betwist, van eiseres heeft kunnen terugvorderen. Het bestreden besluit kan in rechte standhouden. Het beroep is derhalve ongegrond.
2.11 Voor een proceskostenveroordeling ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. J. Bergen, voorzitter, en mr. R.H.L. Dallinga en mr. J.D.M. Nouwen, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.M. van der Kuil, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op 6 oktober 2011.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: