Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 10/2373 WRO-T1
Uitspraak in het geding tussen
1. [naam] B.V., gevestigd te Oude-Tonge,
2. [naam], wonende te Oude-Tonge,
hierna gezamenlijk te noemen: eisers,
gemachtigde mr. E.B. van den Ouden, advocaat te Oude-Tonge,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oostflakkee, verweerder.
Aan het geding heeft mede als partij deelgenomen:
[naam] B.V., gevestigd te Eindhoven, vergunninghoudster,
gemachtigde ing. R. Aarsman.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 26 november 2009 heeft verweerder aan vergunninghoudster een reguliere bouwvergunning verleend voor het bouwen van steigers en oeverbescherming voor het aanleggen van een jachthaven aan de Suisendijk te Oude-Tonge, kadastraal bekend gemeente Oostflakkee, sectie L, nummer 294/293.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 29 december 2009, aangevuld op 1 februari 2010, bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 6 mei 2010 heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en onder aanvulling van de motivering het besluit van 26 november 2009 gehandhaafd.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) hebben eisers bij brief van 16 juni 2010, aangevuld op 20 augustus 2010, beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 29 september 2010 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 augustus 2011. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door F. ten Brinke. Namens vergunninghoudster is ing. R. Aarsman verschenen.
2 Overwegingen
2.1 Het bouwplan
Het bouwplan heeft betrekking op de eerste ontwikkelingsfase van een jachthaven met 153 ligplaatsen in het Havenkanaal te Oude-Tonge. Het omvat het plaatsen van vier drijvende steigers. Deze steigers worden verbonden met enerzijds nieuw aan te leggen oevers en anderzijds zogenoemde groene koppen die in het (toekomstige) water zijn gesitueerd. Ter realisering van de jachthaven zal een deel van de bestaande westelijke oever van het Havenkanaal Oude-Tonge en een daarachter liggend weiland worden ontgraven. Het bouwplan voorziet voorts in het plaatsen van diverse aanmeerpalen en damwanden. Rondom de jachthaven is voorzien in de aanleg van 96 parkeerplaatsen voor motorvoertuigen.
2.2 Het bezwaar en het bestreden besluit
Op het door eisers tegen het primaire besluit van 26 november 2009 gemaakte bezwaar heeft verweerders commissie bezwaarschriften in haar advies van 24 maart 2010 geconcludeerd dat het bezwaar van eisers gegrond is voor zover het betreft de motivering van het besluit, met name met betrekking tot de welstandsbeoordeling, de afweging of sprake is van milieuvergunningplichtige activiteiten en de beoordeling van de eventueel in de bouwaanvraag opgenomen bouwkundige objecten.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder – kort samengevat weergegeven en voor zover hier van belang – zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan niet in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Het geldende bestemmingsplan voorziet in de realisering van een jachthaven op de betreffende locatie. Verweerder heeft vastgesteld dat de welstandscriteria van de ter plaatse geldende welstandsnota niet voorzien in realisering van een jachthaven en dat er daarom een discrepantie bestaat tussen de welstandsnota en het bestemmingsplan. Onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dienen in dergelijke omstandigheden de welstandscriteria van de welstandsnota buiten toepassing te blijven. Wat betreft de aanduidingen “dak” en “dakterras”, die staan aangeduid op de bij de verleende vergunning behorende tekening, heeft verweerder gesteld dat die betrekking hebben op een nog te bouwen gebouw en dat beoordeling daarvan pas aan de orde kan zijn wanneer daartoe een aanvraag voor een bouwvergunning is gedaan. De aanduidingen “dak” en “dakterras” maken geen deel uit van de verleende vergunning, aldus verweerder. Ten derde heeft verweerder nader gemotiveerd dat, hoewel vergunninghoudster heeft aangegeven dat het voornemen bestaat om bepaalde activiteiten te ontplooien, er vanuit milieujuridisch oogpunt sprake is van een inrichting die valt onder het Activiteitenbesluit als bedoeld in artikel 8.40 van de Wet milieubeheer. Een jachthaven valt niet onder de vigeur van artikel 8.1 van de Wet Milieubeheer. Voor het overige verwijst verweerder voor de weerlegging van het bezwaar van eisers naar het advies van zijn commissie bezwaarschriften van 24 maart 2010. Aan de hand van de parkeerkencijfers van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (hierna: CROW) heeft deze commissie geconcludeerd dat het aanleggen van 96 parkeerplaatsen nabij de jachthaven in verhouding tot het aantal ligplaatsen juist voldoende zal zijn. De commissie is verder tot de slotsom gekomen dat het bouwplan niet in strijd is met de Vogel- en Habitatrichtlijn. Ten slotte heeft de commissie zich op het standpunt gesteld dat de bouwvergunning niet ziet op het graven en afvoeren van de grond en slik omdat het hierbij gaat om feitelijke handelingen. Het daarop betrekking hebbende bezwaar van eisers levert derhalve evenmin een grond tot weigering van de bouwvergunning op, aldus de commissie.
2.3 Standpunt van eisers
Eisers bestrijden dat er een discrepantie bestaat tussen het bestemmingsplan en de criteria uit de welstandsnota. Eisers wijzen erop dat de welstandscommissie geen negatief advies heeft gegeven omdat er überhaupt geen jachthaven gebouwd zou mogen worden, maar een inhoudelijk negatief advies heeft gegeven. De wijze waarop verweerder in het bestreden besluit het door de bezwaarschriftencommissie geconstateerde gebrek heeft hersteld, achten eisers onzorgvuldig en ontoelaatbaar. In dit verband wijzen ze er ook op dat de commissie bezwaarschriften verweerder heeft geadviseerd om in overleg te treden met de vertegenwoordigers van de welstandscommissie en dat verweerder dat heeft nagelaten. Ook wijzen eisers erop dat op de kaart behorend bij de welstandsnota niet de codering G5 voorkomt, terwijl verweerder daarvan wel lijkt uit te gaan. De op de tekening aangeduide typologie G6 is gericht op kleigebied, zodat de advisering op onjuiste veronderstellingen is gebaseerd.
Eisers betogen voorts dat verdere uitbreiding van het aantal ligplaatsen in strijd is met het bestemmingsplan, nu Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (hierna: GS) bij besluit van 24 januari 1995 uitdrukkelijk niet akkoord is gegaan met uitbreiding van het aantal ligplaatsen in de kernen Ooltgensplaat en Oude-Tonge van 350 naar 750. Volgens eisers is het maximale aantal ligplaatsen al bereikt en is verdere uitbreiding niet toegestaan.
Eisers voeren verder aan dat de bestemmingsplanvoorschriften geen parkeernormen kennen. Verweerder mag zich niet beroepen op algemene normen, waarbij eisers aantekenen dat het CROW niet over parkeerkencijfers voor jachthavens beschikt. Eisers wijzen er daarbij op dat de jachthaven buiten de bebouwde kom is gesitueerd, zodat er geen alternatieve parkeerruimte is, terwijl er evenmin rekening is gehouden met passanten die de jachthaven aandoen, en er in de jachthaven ook gebouwen, waaronder gebouwen met een horecafunctie, gerealiseerd zullen worden, hetgeen ook parkeerdruk oplevert.
Eisers handhaven daarnaast hun bezwaar dat de bouwvergunning niet verleend had mogen worden wegens strijd met de Vogel- en Habitatrichtlijn en/of Natura 2000. Ten slotte stellen eisers dat de vergunning ook had moeten worden geweigerd, omdat de beoogde activiteiten in de jachthaven wel degelijk vergunningstechnische aspecten krachtens de Wet milieubeheer met zich brengen. Het ontbreken van een milieuvergunning en/of het onvoldoende informeren en/of het onvoldoende onderbouwen van de verleende vergunning levert een separate weigeringsgrond op, aldus eisers.
2.4 Beoordeling
2.4.1 Het toepasselijke recht: algemeen
Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, onder c, van de Invoeringswet Wabo volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de bouwvergunning vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Wabo is verleend en nog niet onherroepelijk is. De rechtbank zal in deze uitspraak dan ook uitgaan van het recht dat gold onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Wabo.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Woningwet, voor zover en ten tijde van belang, mag slechts en moet de reguliere bouwvergunning worden geweigerd, indien:
(…);
b. de aanvraag en de daarbij overgelegde gegevens naar het oordeel van burgemeester en wethouders niet aannemelijk maken dat het bouwen waarop de aanvraag betrekking heeft voldoet aan de voorschriften die zijn gegeven bij de bouwverordening (…);
c. het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld (…);
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk (…), waarop de aanvraag betrekking heeft, (…), zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel a, tenzij burgemeester en wethouders van oordeel zijn dat de bouwvergunning niettemin moet worden verleend (…).
2.4.2 Strijd met het bestemmingsplan?
Ingevolge het vigerende bestemmingsplan “Recreatiegebieden” (2e wijziging) zijn de gronden waarop het bouwplan is geprojecteerd bestemd als "Jachthaven”.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de kaart voor jachthaven aangewezen gronden bestemd voor een jachthaven alsmede voor een werf, geen
A-inrichting zijnde, en verkeersdoeleinden.
Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de planvoorschriften, zoals deze luidt na de 2e wijziging van het bestemmingsplan, wordt de wijze waarop de in het eerste lid genoemde doeleinden worden nagestreefd als volgt beschreven:
a. in de kernen Ooltgensplaat en Oude-Tonge zijn in totaal maximaal 750 ligplaatsen toegestaan;
b. de ligging en het aantal van de ligplaatsen zal bij de aanleg van de jachthaven nader worden bepaald. Daarbij dient gelet op de aanwezige landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarden, voor een zorgvuldige inpassing te worden gezorgd en dient de situering zodanig te zijn dat geen hinder voor de woonomgeving te verwachten valt.
Ingevolge artikel 31, vierde lid, van de planvoorschriften zijn burgemeester en wethouders bevoegd het aantal ligplaatsen genoemd in artikel 19, lid 2, onderdeel a te verhogen tot maximaal 750 ligplaatsen, mits de landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarden van het gebied daardoor niet in onevenredige mate worden aangetast.
Het betoog van eisers dat verdere uitbreiding van het aantal ligplaatsen in strijd is met het bestemmingsplan, faalt. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met juistheid heeft vastgesteld dat het bouwplan niet in strijd is met het vigerende bestemmingsplan. Niet is gebleken dat met de thans vergunde jachthaven het maximale aantal toegestane ligplaatsen in de kernen Ooltgensplaat en Oude-Tonge wordt overschreden. Voor zover eisers hebben betoogd dat GS bij besluit van 24 januari 1995 goedkeuring zou hebben onthouden aan het aantal van 750 ligplaatsen, overweegt de rechtbank dat uit dit besluit slechts kan worden opgemaakt dat goedkeuring wordt onthouden aan de cijferaanduiding “750” op de bestemmingsplankaart bij de bestemming “Jachthaven” ter plaatse van het Havenkanaal te Oude-Tonge. Dit omdat het maximale aantal toegestane ligplaatsen betrekking heeft op zowel de kern Ooltgensplaat als Oude-Tonge. GS hebben wel goedkeuring verleend voor de uitbreiding van het aantal ligplaatsen tot maximaal 750. De rechtbank is voorts van oordeel dat, hoewel de vergunde jachthaven veranderingen met zich zal brengen in de ter plaatse bestaande natuurwaarden en leefomgeving, niet geoordeeld kan worden dat sprake is van een onzorgvuldige inpassing of situering als bedoeld in artikel 19, tweede lid, aanhef en onder b, van de planvoorschriften.
2.4.3. Strijd met redelijke eisen van welstand?
Ingevolge artikel 12, derde lid, van de Woningwet, ten tijde van belang, blijven de criteria bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel a, buiten toepassing voor zover de toepassing ervan leidt tot strijd met het bestemmingsplan of met in de bouwverordening opgenomen voorschriften van stedenbouwkundige aard.
Ingevolge artikel 12a, eerste lid, van de Woningwet, ten tijde van belang, stelt de gemeenteraad een welstandsnota vast, inhoudende beleidsregels waarin in ieder geval de criteria zijn opgenomen die burgemeester en wethouders toepassen bij hun beoordeling:
a. of het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk of standplaats, waarop de aanvraag om bouwvergunning betrekking heeft, (…) zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd zijn met redelijke eisen van welstand.
Ingevolge artikel 12a, derde lid, van de Woningwet, ten tijde van belang, zijn de criteria, bedoeld in het eerste lid, zoveel mogelijk toegesneden op de onderscheidene categorieën bouwwerken. De criteria kunnen verschillen naargelang de plaats waar een bouwwerk is gelegen.
Ingevolge artikel 48, eerste lid, van de Woningwet, ten tijde van belang, leggen burgemeester en wethouders een aanvraag voor een reguliere bouwvergunning voor advies voor aan de welstandscommissie dan wel de stadsbouwmeester die in de betreffende gemeente werkzaam is.
Ingevolge artikel 48, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woningwet, ten tijde van belang, is het eerste lid niet van toepassing, indien voor het betreffende bouwwerk geen redelijke eisen van welstand gelden.
De Welstandscommissie Stichting Dorp, Stad en Land heeft bij advies van 14 oktober 2009 aan verweerder te kennen gegeven dat naar haar mening het bouwplan strijdig is met redelijke eisen van welstand. Blijkens het advies heeft de welstandcommissie zich bij haar advisering gebaseerd op het beleid van de gemeente zoals vastgelegd in de gemeentelijke welstandsnota en het Beeldkwaliteitsplan Suysenwaerde Oude Tonge van maart 2000 (hierna: het beeldkwaliteitsplan), waarvan de commissie, aldus het advies, niet bekend is of dit document door de gemeenteraad is vastgesteld. De commissie heeft strijdigheid met het beeldkwaliteitsplan geconstateerd, omdat de oude oeverlijn onvoldoende wordt gevolgd. Verder heeft de commissie een sterke voorkeur uitgesproken voor een ‘zachte’ oeverbehandeling, waarbij de voorgestelde damwand niet past.
Verweerder heeft dit advies, zoals hiervoor onder 2.2 is vermeld, niet gevolgd.
De rechtbank overweegt dat verweerder bij de beoordeling van welstand niet gebonden was aan het beeldkwaliteitsplan nu dat niet door de gemeenteraad is vastgesteld en geen formele status heeft verkregen.
De rechtbank overweegt verder dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat het onderhavige bouwplan is gelegen in zone G6 op de kaart behorende bij de gemeentelijke welstandsnota van 17 juni 2004. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de daarin beschreven gebiedsgerichte criteria voor zone G6 geen betrekking kunnen hebben op het thans voorliggende bouwplan omdat die zone ‘buitengebied’ betreft en de betreffende locatie de bestemming ‘jachthaven’ heeft. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de door verweerder in het bestreden besluit genoemde uitspraak van 20 december 2006, LJN AZ4797) dient de welstandstoets zich in beginsel te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt. Als moet worden vastgesteld dat verwezenlijking van uitdrukkelijk in het bestemmingsplan opgenomen bouwmogelijkheden geheel onmogelijk wordt gemaakt dienen de welstandscriteria op grond van artikel 12, derde lid, van de Woningwet buiten toepassing te blijven. Dit is hier aan de orde. Verweerder heeft dan ook voorbij kunnen gaan aan het advies van de welstandscommissie en hiervoor zijn eigen oordeel in de plaats kunnen stellen. In het thans voorliggende geval staan bezwaren uit oogpunt van welstand – voor zover aanwezig – gelet op de beperkte strekking van het bouwplan (dat nog geen betrekking heeft op het oprichten van gebouwen), verlening van de vergunning niet in de weg. Voor verweerder bestaat niet de plicht in omstandigheden als de onderhavige een nieuw welstandsadvies te vragen, of met de welstandscommissie in overleg te treden, zoals eisers betogen. Verweerder heeft voorts in overeenstemming met het eerste lid van artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht gehandeld door bij het bestreden besluit de motivering op dit punt aan te passen.
2.4.4 Overige gronden
De overige gronden die eisers hebben aangevoerd, falen ook.
Eisers hebben aangevoerd dat de Vogel- en Habitatrichtlijn en Natura 2000 zich zouden verzetten tegen verlening van de bouwvergunning. Ter zitting heeft verweerder uiteengezet dat het betreffende gebied niet is aangewezen als Natura 2000 gebied, zodat strijd met Natura 2000 geen hout snijdt. Verder overweegt de rechtbank dat, zo er al strijd zou zijn met de Vogel- en Habitatrichtlijn, hetgeen eisers overigens niet hebben aangetoond, dit geen grond kan zijn voor weigering van de bouwvergunning. De wetgever heeft immers in artikel 44 van Pro de Woningwet bewust gekozen voor een limitatief en imperatief systeem voor de verlening van reguliere bouwvergunningen.
Van strijd met een parkeernorm is de rechtbank niet gebleken. Vaststaat dat het bestemmingsplan niet voorziet in een bindende, in de planvoorschriften opgenomen parkeernorm die geldt voor de aanleg van een jachthaven buiten de bebouwde kom. Het bouwplan is dan ook op dit punt niet in strijd met het vigerende bestemmingsplan. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft mogen uitgaan van een norm die in overeenstemming is met het door het CROW geadviseerde parkeerkencijfer voor jachthavens dat ligt tussen de 0,5 en 0,75. De rechtbank overweegt voorts dat strijd met artikel 2.5.30 van de gemeentelijke Bouwverordening evenmin aan de orde kan zijn, nu deze bepaling ziet op parkeergelegenheid en laad- en losmogelijkheden bij of in gebouwen. Het onderhavige bouwplan betreft niet een gebouw. De rechtbank ziet ten slotte geen reden om te oordelen dat verweerder de vergunning onder de voorwaarde had moeten verlenen dat er meer parkeerplaatsen worden aangelegd dan waarin thans is voorzien.
Ten aanzien van de gestelde milieuvergunningplicht en de daarbij behorende aanhoudingsplicht overweegt de rechtbank als volgt. Ingevolge artikel 52, eerste lid, van de Woningwet, voor zover hier van belang, houden burgemeester en wethouders, in afwijking van artikel 46, eerste lid, van de Woningwet de beslissing omtrent een aanvraag om bouwvergunning aan, indien er geen grond is om de vergunning te weigeren en het bouwen tevens is aan te merken als het oprichten van een inrichting waarvoor een vergunning krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer is vereist. De onderhavige bouwvergunning ziet op het plaatsen van damwanden, steigers en aanmeerpalen in het kader van de aanleg van een jachthaven. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat het onderhavige bouwplan niet aangemerkt moet worden als het oprichten van een inrichting waarvoor een milieuvergunning is vereist maar dat, gelet op het Activiteitenbesluit, hier kan worden volstaan met een melding, die overigens blijkens kort voor de zitting overgelegde stukken alsnog heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft genoegzaam toegelicht dat met betrekking tot de jachthaven sprake is van een gefaseerde aanpak en dat eventuele milieuvergunningplichtige activiteiten thans nog niet aan de orde zijn.
Ten slotte faalt het betoog van eisers dat verweerder ten onrechte niet heeft voorzien in een vergunningen die nodig is vanwege het feit dat de jachthaven voorziet in ligplaatsen voor zeegaande pleziervaartuigen. Verweerder heeft ter zitting ontkend dat in dergelijke ligplaatsen is voorzien, en toegelicht dat zeegaande pleziervaartuigen een te grote diepgang hebben voor de toegangsvaarwegen naar de jachthaven. De rechtbank ziet geen aanleiding om deze ontkenning voor onjuist te houden, te minder nu eisers hun stelling eerst ter zitting hebben geponeerd en niet nader hebben onderbouwd.
Over het afgraven en afvoeren van grond heeft verweerder terecht opgemerkt dat deze activiteiten geen onderdeel uitmaken van de bouwvergunning en niet aan het verlenen van de bouwvergunning in de weg staan. Of voor deze activiteiten een (omgevings)vergunning is benodigd, staat thans niet ter beoordeling.
2.5 Eindconclusie
Nu er geen weigeringsgronden zijn als bedoeld in artikel 44 van Pro de Woningwet, heeft verweerder de bouwvergunning terecht verleend.
De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. C.A. Schreuder, voorzitter, en mr. R.H.L. Dallinga en mr. A.C. Hendriks, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.Th.A.M. Schouw, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 10 november 2011.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eisers worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: