Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nrs.: AWB 10/2850, 10/2963, 10/2964 en 10/2965 BESLU-T1
Uitspraak in de gedingen tussen
(10/2850)
1. [naam], gevestigd te Amsterdam,
gemachtigde mr. G.M.C. Marmelstein, advocaat te Amsterdam,
(10/2963)
2. [naam]., thans [naam], gevestigd te Luxemburg,
gemachtigde mr. J.F. Bil, advocaat te Oosterhout,
(10/2964)
3.[naam], gevestigd te Schiedam,
gemachtigde mr. J.F. Bil voornoemd,
(10/2965)
4. [naam], gevestigd te Rotterdam,
5. [naam], gevestigd te Luxemburg,
6. [naam], gevestigd te Rotterdam,
7. [naam], gevestigd te Rotterdam,
8. [naam], eiseressen,
gemachtigde mr. J.F. Bil voornoemd
en
de raad van de gemeente Rotterdam, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedures
Bij besluit van 11 juni 2009 heeft verweerder op grond van artikel 5 van Pro de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: Wvg) de percelen binnen het gebied “Stadionpark, De Nieuwe Kuip (incl. bouwterreinen)”, zoals opgenomen in de bij het besluit behorende perceelslijst en kadastrale tekening, aangewezen als gronden waarop de artikelen 10 tot en met 24, 26 en 27 van de Wvg van toepassing zijn. Hieronder vallen de percelen, kadastraal bekend gemeente Rotterdam 5de Afdeling, sectie V, nummers 3531, 3532, 3539 A3, 3539 A4, 3630, 3631, 3709 en 3710.
Hiertegen hebben eiseressen bezwaar gemaakt.
Bij besluiten van 27 mei 2010 heeft verweerder de bezwaren van eiseressen 1 t/m 4 ongegrond verklaard, de bezwaren van eiseressen 5 t/m 8, gericht tegen het in de aanwijzing betrokken perceel van Vereniging parkeerterrein “De Kuip” niet-ontvankelijk verklaard, de bezwaren van eiseres 8 gericht tegen de in de aanwijzing betrokken percelen van eiseres 8 ongegrond verklaard, het besluit van 11 juni 2009 gehandhaafd met aanvulling van de motivering en met wijziging van de vestigingsgrondslag en de op de kaart behorende bij het voorkeursrecht vermelde toegedachte bestemmingen zoals in de adviezen van zijn bezwaaradviescommissie is weergegeven.
Tegen deze besluiten (hierna: de bestreden besluiten) hebben eiseressen beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweerschriften, een nadere reactie en aanvullende gedingstukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 maart 2011. Eiseres 1 heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.M. van Bommel. Eiseressen 2 t/m 8 hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Voorts is T.A.M. Jorissen, voorzitter van eiseres 4 verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. V. Wiegman, bijgestaan door P.G. Ottochian, J. van Goor en W. van Nieuwaal.
2 Overwegingen
2.1 Feiten en omstandigheden
Op 16 december 2008 heeft het college de gebiedsvisie “Stadionpark” vastgesteld. In deze gebiedsvisie wordt de Rotterdamse inzet voor de ontwikkeling van het Stadionpark beschreven. Gekozen is voor het model “Rotterdamse inzet”. In dit model wordt een gemengd stedelijk gebied ontwikkeld langs de Nieuwe Maas, met de nieuwe Kuip op zichtlocatie aan het water. De oude Kuip wordt onderdeel van een ontwikkelingscluster bij het NS-station Stadionpark.
Op 11 februari 2010 heeft verweerder de Structuurvisie Stadionpark vastgesteld. In deze structuurvisie is op hoofdlijnen de voorgenomen ruimtelijke invulling neergelegd met betrekking tot onder meer het gebied waarop het voorkeursrecht “Stadionpark, De Nieuwe Kuip (incl. bouwterreinen)” is gevestigd. De structuurvisie is een verdere precisering van het ruimtelijke beleid als neergelegd in de Stadsvisie 2030 en vormt de grondslag voor het nog vast te stellen bestemmingsplan.
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de structuurvisie als planologische basis van het voorkeursrecht gehanteerd en daarbij de vestigingsgrondslag gewijzigd in artikel 4 van Pro de Wvg.
2.2 Standpunt van partijen
Eiseres 1 voert, kort weergegeven, aan dat het haar betreffende bestreden besluit in strijd is met artikel 4 van Pro de Wvg nu sprake is van een ondeugdelijke motivering. De omschrijving van de toegedachte bestemming in de aanwijzing zou niet stroken met de structuurvisie. Volgens haar is het bestreden besluit ook in strijd met artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht omdat volgens haar een belangenafweging ontbreekt.
Eiseressen 2 t/m 8 voeren de volgende gronden aan:
- Ten onrechte is een aantal eiseressen niet-ontvankelijk verklaard. De leden van de vereniging(en) zijn zakelijk gerechtigd tot de betrokken onroerende zaken en derhalve belanghebbenden.
- De besluitvorming inzake de aanwijzing van het voorkeursrecht is niet ordentelijk verlopen en in het bestreden besluit wordt niet weersproken, laat staan weerlegd, dat toezeggingen van de gemeente Rotterdam dienaangaande niet zijn nagekomen en dat uitnodigingen voor informatiebijeenkomsten niet of niet binnen een werkbare termijn zijn verzonden.
- De aanwijzing krachtens de Wvg is volstrekt prematuur, omdat de financiële onderbouwing van de plannen niet aanwezig is en sprake is van roekeloos bestuur om, voordat de realisering van de plannen daadwerkelijk zowel ruimtelijk als financieel voldoende zeker is, een dergelijke aanwijzing te doen.
- Het in het primaire besluit vermelde mandaat ontbreekt en dit gebrek is niet hersteld in het bestreden besluit.
- Het maximaal kostenverhaal en de winstmaximalisatie zijn opmerkelijke doelstellingen van het Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam (hierna: OBR) en deze belangen mogen niet met toepassing van de Wvg worden nagestreefd.
- De aanwijzing ziet op een veel groter gebied dan voor realisering van de plannen nodig is. Het realiteitsgehalte van de plannen dient te zijn onderzocht en vastgesteld alvorens de Wvg in stelling mag worden gebracht.
- Het is het OBR genoegzaam bekend dat de aanwijzing een sterk waardedrukkend effect heeft. Het OBR probeert hiervan gebruik te maken bij de werving van de onroerende zaken. Het waardedrukkend effect werkt uiteraard door op eventuele taxaties in het kader van de Onteigeningswet. Ook op dit punt is sprake van oneigenlijk gebruik van de Wvg.
- Bij zelfrealisering nemen eisers uiteraard de rechtens te beschermen belangen van de gemeente Rotterdam in verband met ruimtelijk beleid en wat daarmee samenhangt in acht. Toepassing van de Wvg is derhalve overbodig.
- De Wvg is in strijd met hogere en dwingende regels van internationaal recht.
2.3 Wettelijk kader
De Wvg, voor zover en ten tijde hier van belang, luidt als volgt.
Artikel 1
In deze wet en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
f. verkoper: eigenaar van een onroerende zaak of rechthebbende op een beperkt recht als bedoeld in onderdeel g die tot vervreemding wenst over te gaan, alsmede degene die bij ontbinding van een gemeenschap met de vereffening is belast en tot vervreemding wenst over te gaan;
g. vervreemding: overdracht in eigendom of verdeling van een onroerende zaak alsmede overdracht of verdeling dan wel vestiging van een recht op opstal, beklemming of vruchtgebruik, waaraan een onroerende zaak is onderworpen.
Artikel 2
De gemeenteraad kan gronden aanwijzen waarop de artikelen 10 tot en met 24, 26 en 27 van toepassing zijn.
Artikel 3
1. Voor aanwijzing komen in aanmerking gronden waaraan bij het bestemmingsplan, projectbesluit of inpassingsplan een niet-agrarische bestemming is toegekend en waarvan het gebruik afwijkt van dat plan of besluit.
2. Een besluit tot aanwijzing vermeldt ten aanzien van de onroerende zaken waarop het betrekking heeft:
a. de kadastrale aanduiding;
b. de grootte van elk van de desbetreffende percelen volgens de kadastrale registratie;
c. de grootte van een perceelsgedeelte, indien de aanwijzing betrekking heeft op een gedeelte van een onroerende zaak, en
d. de namen van de eigenaren van de desbetreffende onroerende zaken en van de rechthebbenden op de beperkte rechten waaraan die zaken zijn onderworpen.
3. Bij het besluit behoort een kadastraal overzicht waarop duidelijk zijn aangegeven de gronden waarop de aanwijzing betrekking heeft en de bijbehorende percelen of perceelsgedeelten.
Artikel 4
1. In afwijking van artikel 3, eerste lid, komen voor aanwijzing voorts in aanmerking:
a. gronden die zijn begrepen in een structuurvisie, waarbij aanwijzingen zijn gegeven voor de bestemming en waaraan bij de structuurvisie een niet-agrarische bestemming is toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming;
b. gronden die bij een structuurvisie zijn aangewezen tot moderniseringsgebied als bedoeld in artikel 3.5 van de Wet ruimtelijke ordening, ongeacht of het gebruik van de gronden in die gebieden al dan niet afwijkt van die visie.
2. Artikel 3, tweede en derde lid, is van toepassing.
Artikel 9
(…)
3.Een besluit tot aanwijzing als bedoeld in artikel 4, vervalt van rechtswege drie jaar na dagtekening van dat besluit, tenzij voordien een bestemmingsplan, inpassingsplan of projectbesluit is vastgesteld.
Artikel 10
1. Een verkoper kan eerst tot vervreemding overgaan nadat de gemeente in de gelegenheid is gesteld het desbetreffende goed te kopen.
(…)
2.4 Beoordeling
2.4.1 De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht de bezwaren van eiseressen 5 t/m 8 gericht tegen het in de aanwijzing betrokken perceel van Vereniging parkeerterrein “De Kuip” (eiseres 4) niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat niet is aangetoond dat zij ten aanzien van dat perceel op enigerlei wijze zakelijk gerechtigd zijn, zodat zij niet als rechtstreeks belanghebbende kunnen worden aangemerkt. Dat zij als leden van deze vereniging door de aanwijzing in hun economische belangen kunnen worden getroffen, brengt niet met zich dat zij rechtstreeks belang hebben bij het betreffende onderdeel van het aanwijzingsbesluit.
2.4.2 In het betoog van eiseressen 2, 3, 4 en 8 dat de besluitvorming niet ordentelijk is verlopen, wat daar ook verder van zij, ziet de rechtbank geen grond om de bestreden besluiten te vernietigen. In geschil zijn de bestreden besluiten, waarvan de rechtbank niet gebleken is dat het betoog ten aanzien van deze besluiten doel treft. Ook het betoog dat een mandaat ontbreekt en dit gebrek niet is hersteld in bezwaar, faalt. Zowel het primaire besluit als de bestreden besluiten zijn genomen door verweerder, in deze het bevoegde bestuursorgaan.
2.4.3 Het gebied waarop het voorkeursrecht is gevestigd, is aanzienlijk kleiner dan het gebied waarop de structuurvisie “Stadionpark” ziet en zelfs kleiner dan het gebied aangeduid als “Stadsentree Noord”. De aanwijzing ziet op het gebied waar de nieuwe Kuip ten tijde van de bestreden besluiten was beoogd en een gebied daaromheen dat als bouwterrein dienst moet doen bij realisatie van de nieuwe Kuip. De rechtbank acht de aanwijzing van dit gebied dan ook niet te ruim.
2.4.4 Voor het vestigen van het voorkeursrecht wordt in de Wvg niet als voorwaarde gesteld dat op dat moment de totale financiering al is begroot en is gegarandeerd, zodat het daarop betrekking hebbende betoog faalt.
2.4.5 Ten aanzien van het betoog dat de toegedachte bestemmingen in de bestreden besluiten en de structuurvisie niet gelijkluidend zijn en dit in strijd is met artikel 4 van Pro de Wvg en afbreuk doet aan de rechtszekerheid overweegt de rechtbank als volgt.
Uit de bestreden besluiten volgt dat verweerder het besluit van 11 juni 2009 heeft gehandhaafd, zij het met inachtneming van de adviezen van zijn bezwaaradviescommissie.
Uit de legenda en kaart zoals opgenomen op bladzijden 40 en 41 in de structuurvisie blijkt dat het in geding zijnde gebied valt binnen het gebied dat wordt aangeduid als “Stadsentree Noord” en dat daaraan de volgende bestemmingen zijn toegekend: “retail, leisure, kantoren, wonen, horeca, water en logistiek stadion”, “de nieuwe Kuip; voetbal en evenementenstadion met retail en horeca”, “centrale ruimte; ruimtelijk kerngebied en zoekgebied stadionbereikbaarheid voor voetgangers”. Deze bestemmingen zijn door verweerder inzichtelijk gemaakt met tekeningen die deel uit maakten van de pleitnota die is overgelegd tijdens de hoorzitting van 1 maart 2010 en waaraan in de adviezen van de bezwaaradviescommissie wordt gerefereerd. Verweerder heeft voorts de beoogde bestemmingen ter zitting nader toegelicht aan de hand van een kaart die weliswaar dateert van na de bestreden besluiten maar waarop hetzelfde voorkeursrechtgebied en de betreffende toegedachte bestemmingen en de litigieuze percelen gedetailleerd zijn weergegeven.
De bezwaaradviescommissie heeft geadviseerd om de toegedachte bestemmingen als volgt aan te duiden: “sportdoeleinden met bijbehorende voorzieningen, commerciële (publieks)functies, wonen en kantoren en de bij deze functies behorende openbare voorzieningen (alle niet agrarisch en eventueel nader uit te werken)”.
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de toegedachte bestemmingen niet uiteenlopen, in ieder geval niet inhoudelijk gezien. Volgens verweerder vallen de bestemmingen “water” en “leisure” onder te brengen bij de bij de beslissing op bezwaar toegedachte bestemmingen “wonen en kantoren en bij deze functies behorende openbare voorzieningen” respectievelijk “commerciële (publieks)functies” en “sportdoeleinden met bijbehorende voorzieningen”. Dat “water” valt te scharen onder “wonen en kantoren en de bij deze functies behorende openbare voorzieningen” blijkt volgens verweerder ook uit bladzijde 47 van de structuurvisie, waar staat vermeld dat wonen in combinatie met water kan, indien dit nodig is voor het compenseren van waterberging.
De rechtbank is, mede gelet hierop, van oordeel dat, hoewel verweerder door het overnemen van het advies van de bezwaaradviescommissie niet (exact) dezelfde bewoordingen heeft gebruikt als die in de structuurvisie voorkomen, de toegedachte bestemmingen in de bestreden besluiten niet wezenlijk anders zijn dan hetgeen in de structuurvisie is vastgelegd. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat, nu de aanwijzing is gehandhaafd op basis van de structuurvisie en verweerder uitdrukkelijk heeft beoogd daarbij inhoudelijk aan te sluiten, het in de rede ligt de aanwijzing, voor zover daar al onduidelijkheid over bestaat, in lijn met de structuurvisie uit te leggen.
2.4.6 Verweerder was bevoegd om de betreffende percelen aan te wijzen als gronden waarop de Wvg van toepassing is, nu de toegedachte bestemmingen van de aangewezen gronden niet agrarisch zijn en als geheel afwijken van het huidige gebruik daarvan. Dat tevens wederom is voorzien in een kantoorbestemming en parkeergelegenheid, doet aan de bevoegdheid niet af. Verweerder heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 3 maart 2004, LJN: AO4779, zich op het standpunt gesteld dat van concreet toegedachte bestemmingen op perceelsniveau nog geen sprake hoeft te zijn en dat het voldoende is dat de bestemming in het gebied in zijn geheel afwijkt van het huidige gebruik. De rechtbank wijst er verder op dat blijkens de door verweerder overgelegde kaart het perceel van eiseres 1 ook niet is bestemd voor kantoor, maar als “de nieuwe Kuip, voetbal- en evenementenstadion met retail en horeca”.
2.4.7 De wetgever heeft bij de totstandkoming van de Wvg het met het vestigen van een voorkeursrecht te dienen algemene belang afwogen tegen de (individuele) financiële belangen van de betrokken grondeigenaren, zodat het enkele financiële belang niet meer afzonderlijk in de afweging hoeft te worden betrokken. De rechtbank wijst hierbij op vaste jurisprudentie van de Afdeling, zoals die bijvoorbeeld blijkt uit de uitspraak van 15 december 2010, LJN: BO7340.
De rechtbank is voorts van oordeel dat uit het besluitvormingsproces voldoende blijkt waarom verweerder in een vroeg stadium over is gegaan tot het vestigen van het voorkeursrecht, ook al was er sprake van een aantal onzekere factoren zoals de financiering. Zo heeft verweerder onder andere voor het betreffende gebied waar publieke ontwikkelingen zullen plaatsvinden, een sterke regie nodig geacht, en heeft verweerder vertraging van de voorgestane ontwikkeling, wilde speculatie op de gronden en extreme prijsopdrijving willen voorkomen. Verweerder heeft er verder terecht op gewezen dat eiseressen nog steeds hun gronden kunnen verkopen, zij het in eerste instantie aan de gemeente. Het voorkeursrecht staat ook niet aan zelfrealisatie van de beoogde bestemming in de weg. Met betrekking tot het gestelde waardedrukkend effect overweegt de rechtbank dat, zoals verweerder heeft opgemerkt, de Wvg voorziet in een wettelijk geborgd systeem van waardebepaling. Verweerder heeft dan ook voldoende toegelicht waarom hij, gelet op de betrokken en af te wegen belangen, gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid. Verweerder heeft voorts naar behoren gemotiveerd waarom het vestigen van een voorkeursrecht hem de mogelijkheid biedt de door hem gemaakte kosten te kunnen verhalen. Dit gevolg van het voorkeursrecht brengt niet met zich dat sprake zou zijn van détournement de pouvoir.
2.4.8 Het betoog van eiseressen dat het onderhavige voorkeursrecht strijdig is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, moet worden verworpen. De rechtbank verwijst in dit verband naar vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld hetgeen dienaangaande is overwogen in de uitspraak van 21 augustus 2002, LJN: AE6739). Evenmin verhinderen de overige van de zijde van eiseressen aangehaalde bepalingen van internationaal recht de vestiging van het voorkeursrecht.
Het betoog dat Europese regels zouden zijn overtreden die het aanbestedingsrecht betreffen gaat voorbij aan het feit dat met het vestigen van een voorkeursrecht nog niet gestart wordt of hoeft te worden met een aanbesteding.
2.4.9 De rechtbank overweegt ten slotte dat zij bij haar beoordeling geen rekening kan houden met nieuwe ontwikkelingen van na de datum waarop de bestreden besluiten zijn genomen, zoals eventuele onderzoeken en/of plannen waarbij wordt uitgegaan van bijvoorbeeld de renovatie van de bestaande Kuip en/of het oprichten van een nieuwe Kuip op een andere locatie dan beschreven in de structuurvisie.
2.4.10 Uit het bovenstaande volgt dat de beroepen ongegrond zijn.
2.4.11 Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gedaan door mr. J.H. de Wildt, voorzitter, en mr. H. Bedee en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.Th.A.M. Schouw, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 21 juli 2011.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseressen worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: