Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nrs.: AWB 10/3073, AWB 10/3074, AWB 10/3075, AWB 10/3076 en AWB 10/3077
Uitspraak in het geding tussen
[naam], wonende te Rotterdam, eiser 1,
[naam], wonende te Rotterdam, eiser 2,
[naam], wonende te Rotterdam, eiser 3,
[naam], wonende te Schiedam, eiser 4,
[naam], wonende te Spijkenisse, eiser 5, hierna gezamenlijk te noemen: eisers,
gemachtigde drs. G.N.R. Priem,
en
het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
1 Bij besluiten van 25 november 2009 heeft verweerder eiser 1 en eiser 4 gedurende zes maanden in een andere functie geplaatst, hun bezoldiging aangepast en bepaald dat hun tijdelijke persoonlijke toelage komt te vervallen. Op 22 december 2009 heeft verweerder eenzelfde besluit genomen ten aanzien van eiser 2, eiser 3 en eiser 5. Tegen het ten aanzien van hem genomen besluit heeft eiser 1 bij brief van 16 december 2009 bezwaar gemaakt. Eiser 4 heeft dit gedaan bij brief van 20 december 2009. Eiser 2, eiser 3 en eiser 5 hebben bezwaar gemaakt bij brief van 6 januari 2010.
2 Op 23 maart 2010 heeft de Algemene bezwaarschriftencommissie (hierna: ABC) eisers op hun bezwaren gehoord en advies uitgebracht aan verweerder. Bij besluiten van 25 juni 2010 heeft verweerder de bezwaren van eiser 1, eiser 3, eiser 4 en eiser 5 ongegrond verklaard. Bij besluit van 7 juli 2010 heeft verweerder het bezwaar van eiser 2 ongegrond verklaard.
3 Tegen deze besluiten (hierna: de bestreden besluiten) hebben eisers bij brief van 27 juli 2010 beroep ingesteld. Verweerder heeft bij brieven van 8 oktober 2010 en 13 oktober 2010 verweerschriften ingediend.
4 Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 mei 2011. Aanwezig waren eisers en hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R. Konijnendijk, S. Slappendel en F. Dut. Ter zitting is [naam] als getuige gehoord.
2 Overwegingen
1.1 Ingevolge artikel 78 van het Ambtenarenreglement Rotterdam (AR) kan de ambtenaar wegens plichtsverzuim disciplinair worden gestraft. Plichtsverzuim omvat zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van hetgeen een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
1.2 Ingevolge artikel 79, eerste lid, aanhef en onder g, van het AR is één van de disciplinaire straffen plaatsing in een andere betrekking voor bepaalde of onbepaalde tijd met of zonder vermindering van bezoldiging.
2 De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eisers waren werkzaam als handhavers bij het team Gemeentelijke Basisadministratie (GBA) van de dienst Stadstoezicht. Naar aanleiding van een incident op 23 juni 2009, waarbij eiser 4 en een collega tijdens diensttijd boodschappen hebben gedaan, is verweerder een intern onderzoek gestart. Dit onderzoek strekte zich aanvankelijk uit tot eiser 4 en genoemde collega, maar is later uitgebreid tot alle medewerkers van de GBA-teams. Het onderzoek heeft tot de volgende verwijten geleid.
Eisers wordt in de eerste plaats verweten dat zij de uitgiftelijsten hebben ingevuld zonder vermelding van de tijdstippen waarop een adres is bezocht en dat zij niet voldoen aan diverse verzoeken van de leidinggevende om de administratie accuraat af te wikkelen. Eiser 1, eiser 2, eiser 3 en eiser 5 wordt daarnaast verweten dat zij hun werkzaamheden niet conform het Protocol Huisbezoeken Stedelijke en Deelgemeentelijke Interventieteams Rotterdam (hierna: het Protocol) en werkinstructies hebben verricht. In aanvulling op het voorgaande wordt eiser 1 nog verweten dat hij niet op de uitgiftelijst heeft vermeld of een adres al dan niet bezocht is en dat hij adressen niet heeft bezocht, terwijl er wel gelegenheid toe was. Dit laatste wordt ook eiser 2 nog verweten. Eiser 3 wordt nog verweten dat hij adressen niet heeft bezocht, terwijl er wel voldoende tijd voor was. Eiser 4 wordt nog verweten dat hij bezoeken heeft gerapporteerd als zijnde afgelegd, terwijl hij niet in de nabijheid van dat adres is geweest, dat hij bezoeken heeft gerapporteerd op tijdstippen die niet overeenkomen met de werkelijke bezoektijden, dat hij bezoeken heeft gerapporteerd op tijdstippen waarop hij zich al op de Piekstraat (thuislocatie) bevond en dat hij adressen niet heeft bezocht, terwijl er wel gelegenheid toe was. Eiser 5 wordt nog verweten dat hij zonder toestemming van de leidinggevende met collega’s van team heeft geruild en heeft verzuimd dit op de uitgiftelijst te noteren, dat hij bezoeken heeft gerapporteerd op tijdstippen waarop het gebruikte voertuig zich al op de Piekstraat bevond en dat hij adressen niet heeft bezocht, terwijl er wel gelegenheid toe was.
3 Eisers stellen zich - samengevat weergegeven - op het volgende standpunt. Verweerder heeft de in de voertuigen ingebouwde black box uitgelezen en gebruikt voor intern onderzoek, maar dit is een ander doel dan waarvoor de black box bedoeld was en dat is onrechtmatig. Het Protocol is niet aan eisers verstrekt, kenbaar gemaakt of besproken en eisers zijn er niet op gewezen conform het Protocol te werken. De uitgiftelijsten zijn een leidraad ten behoeve van de route. In het dossier bevindt zich een andere lijst waarop gegevens dienen te worden genoteerd. Door de hoge werkdruk wordt invulling van de lijsten vaak verzuimd. De adressen betreffen vaak leegstaande panden, waar geen dossiers van worden meegenomen. De lijsten werden niet ingevuld en verweerder kan daarom niet stellen dat deze adressen niet zijn bezocht. Voor het eerder op het bureau aanwezig zijn dan het einde van de dienst kan een goede reden zijn, zoals een werkoverleg, en medewerkers kunnen gelet op de mail van de heer [naam] van 10 december 2008 om 15.45 uur binnenkomen als hun dienst om 16.30 uur eindigt. Bij de totstandkoming van de bestreden besluiten is uitgegaan van gepleegde feiten die niet alle plichtsverzuim opleveren, waardoor een te zware sanctie is opgelegd. Verweerder heeft zijn zaken niet op orde, waardoor medewerkers in hun belangen worden geschaad. Ook de ABC concludeert dat het onderzoek en het handelen van verweerder onzorgvuldig is. Slechts enkele, allochtone medewerkers is plichtsverzuim verweten en een sanctie opgelegd. De hele gang van zaken is kwetsend geweest ten aanzien van eisers.
4 Verweerder stelt zich op het standpunt dat het interne onderzoek zorgvuldig heeft plaatsgevonden en het enkele feit dat er een onderzoek heeft plaatsgevonden niet de conclusie rechtvaardigt dat er sprake is van kwetsende gedragingen door de dienst. Het uniform van Stadstoezicht roept agressie op en om de veiligheid zoveel mogelijk te kunnen waarborgen, is de werkwijze binnen Stadstoezicht dat altijd in een koppel gewerkt wordt. Dit volgt uit het Protocol, dat door de leidinggevende destijds aan alle medewerkers is verstrekt. Het oordeel van de ABC dat de handelwijze niet in strijd is met Protocol, zodat geen sprake is van plichtsverzuim, wordt niet gedeeld. Zelfs indien dit verwijt niet bij de strafmaat zou worden meegenomen, is de opgelegde maatregel niet onevenredig aan het geconstateerde plichtsverzuim.
5 De rechtbank oordeelt als volgt.
5.1 De rechtbank zal eerst beoordelen of de verweten gedragingen voldoende aannemelijk zijn gemaakt. Naar vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep, onder andere neergelegd in de uitspraak van 3 januari 2008 (LJN: BC1677), gelden in tuchtrechtelijke zaken als de onderhavige niet die strikte bewijsregels die in het strafrecht van toepassing zijn, doch is voor de constatering van plichtsverzuim dat tot disciplinaire bestraffing aanleiding kan geven wel noodzakelijk, dat op basis van deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging moet zijn verkregen, dat betrokkene zich aan de hem verweten gedragingen heeft schuldig gemaakt.
5.2 Ten aanzien van het onjuist en onvolledig invullen van de uitgiftelijsten wordt het volgende overwogen.
5.2.1 Uit de gedingstukken blijkt dat verweerder zijn medewerkers er meerdere malen op heeft gewezen dat de uitgiftelijsten niet goed werden ingevuld. Hiertoe zij verwezen naar de brief van [naam], manager Stedelijke Inzet, van 11 juni 2008, waarin staat dat eisers huisbezoeken, controles en dossiers volledig, zorgvuldig en secuur dienen af te werken. Deze brief is verzonden naar aanleiding van een bijeenkomst op 10 juni 2008, waar dat ook besproken is. Voorts blijkt ook uit de verklaring die [naam], teamleider van het team GBA, op 7 september 2009 heeft afgelegd in het kader van het interne onderzoek dat onder andere het op juiste wijze invullen van de stukken is besproken in meerdere werkoverleggen. Derhalve mocht verweerder verwachten dat het invullen van de uitgiftelijsten goed verliep.
5.2.2 Ook eisers hebben in het kader van het interne onderzoek door verweerder verklaringen afgelegd.
Uit de verklaring van eiser 1 van 17 september 2009 blijkt dat hij heeft verklaard dat hij slordig is geweest met het invullen van tijden op de uitgiftelijsten, dat hij en zijn collega’s daar als team meerdere malen op zijn aangesproken en dat hij niets met de opmerkingen van zijn leidinggevenden heeft gedaan. Tevens heeft hij verklaard dat het voorkomt dat er onvoldoende tijd is om alle bezoeken af te leggen en dat in die gevallen wordt ingevuld dat de bewoner niet thuis is terwijl men niet op dat adres is geweest.
Uit de verklaring van eiser 2 van 1 september 2009 blijkt dat hij heeft verklaard dat hij soms geen tijden op de uitgiftelijst heeft ingevuld omdat hij dat vanwege drukte is vergeten.
Uit de verklaring van eiser 3 van 18 augustus 2009 blijkt dat hij de uitgiftelijsten niet invult, omdat hij ervan uitgaat dat de auto registreert waar hij en zijn collega zijn, hij de checklisten in de dossiers invult en vindt dat het invullen van uitgiftelijsten dubbel werk is.
Uit de verklaring van eiser 4 van 24 augustus 2009 blijkt dat hij heeft erkend dat zijn collega’s her en der “koffieadresjes” hebben en dat zij bezoeken rapporteren als zijnde afgelegd omdat er door het bezoek aan de “koffieadresjes” niet wordt toegekomen aan de huisbezoeken.
Uit de verklaring van eiser 5 van 20 augustus 2009 blijkt dat hij heeft meegewerkt aan het rapporteren van bezoeken die niet afgelegd zijn en aan het aanpassen van de bezoektijden om de dienst vol te maken. Hij heeft erkend medeverantwoordelijk te zijn, ook al heeft hij zelf de uitgiftelijst niet ingevuld.
5.2.3 Gelet op het voorgaande kan de stelling van eisers, dat de uitgiftelijsten niet eerder dan na afronding van het interne onderzoek officieel zijn geworden, niet worden gevolgd. Het was eisers duidelijk dat hun leidinggevenden van hen verwachtten dat zij de uitgiftelijsten volledig en correct invulden. De stelling van eisers, dat het verzuim om de tijdstippen in te vullen voortkomt uit een slechte of foutieve instructie dan wel hoge werkdruk, kan evenmin worden gevolgd. Gezien het vorenstaande moet de instructie duidelijk zijn geweest. Voorts heeft verweerder - onbetwist - gesteld dat de bijrijder voldoende tijd heeft om de uitgiftelijst in te vullen tijdens de rit naar het volgende adres. Eiser 1 heeft bovendien verklaard dat het met de werkdruk doorgaans wel meeviel. Uit de gedingstukken komt dan ook veeleer een beeld naar voren dat eisers de lijsten wel juist en volledig konden invullen, maar dit niet altijd deden.
5.2.4 Uit de verklaring van 3 september 2009 van getuige [naam], een collega van eisers, blijkt dat hij de uitgiftelijsten altijd invult en dat al vaak is besproken dat alles op de uitgiftelijst moet worden ingevuld. [naam] heeft ter zitting als getuige verklaard dat het verslag van de door hem afgelegde verklaring niet klopt, omdat hij in de war was en onder druk werd gezet. Er is volgens hem slechts in algemene zin gesproken over het invullen van uitgiftelijsten. Wat hier verder ook van zij, het feit dat door de dienst meerdere malen in algemene zin aandacht is gevraagd voor het juist invullen van de uitgiftelijsten kan - gezien het vorenstaande - niet leiden tot de conclusie dat verweerder het onjuist en onvolledig invullen ervan ten onrechte aan eisers heeft tegengeworpen.
5.3 Eisers hebben aangegeven dat aan de bevinding uit de black box dat niet is geparkeerd bij de adressen, die zij stellen wel te hebben bezocht, geen doorslaggevende betekenis kan worden gehecht, omdat de bijrijder aanbelde en de motor bleef draaien. Verweerder heeft eisers verweten dat zij daarmee niet conform het Protocol hebben gewerkt.
5.3.1 Ten aanzien van het verwijt dat niet conform het Protocol is gewerkt stelt de rechtbank vast dat dit Protocol weliswaar eenduidig is op het punt van het huisbezoek als zodanig, te weten dat medewerkers tijdens huisbezoeken altijd bij elkaar dienen te blijven, maar dat het Protocol niet eenduidig is ten aanzien van het handelen tot aan het betreden van de woning. Hiertoe zij verwezen naar hoofdstuk 5 van het Protocol, waarin puntsgewijs is opgenomen aan welke voorwaarden en eisen moet worden voldaan uit een oogpunt van veiligheid. Verweerder kan in zoverre worden gevolgd in zijn stelling dat het alleen aanbellen terwijl een collega in de auto zit een onlogische werkwijze is, die niet klantvriendelijk, niet professioneel en niet effectief is. Immers, indien een bewoner thuis is en de bestuurder van de auto moet op dat moment nog een parkeerplaats zoeken, dan kan de situatie ontstaan dat een bewoner langer moet wachten totdat het huisbezoek kan beginnen, dan wel dat hij vervolgens niet meer opendoet of zelfs de woning verlaat. Wat daar ook van zij, er kan niet worden geconcludeerd dat de handelwijze van het alleen aanbellen in strijd is met het Protocol, nu daarin niet met zoveel woorden staat vermeld dat de medewerkers ten tijde van het verlaten van de auto en het moment van aanbellen al niet meer van elkaars zijde mogen wijken.
Nu verweerder in dit kader van het niet werken conform het Protocol echter tevens aan eisers heeft tegengeworpen dat zij bezoeken als afgelegd hebben gerapporteerd, terwijl zij niet in de buurt van de beweerdelijk gecontroleerde adressen zijn geweest, zal de rechtbank aan het vorenstaande thans nog geen conclusies verbinden. Aan eiser 4 is dit laatste ook nog als apart verwijt ten laste gelegd. Hoewel dit bij de anderen niet is gebeurd, is voor hen ook wel duidelijk geweest dat hen dit wordt verweten.
5.3.2 Uit de bevindingen, die ten aanzien van eisers telkens in een individueel onderzoeksrapport zijn vastgelegd, blijkt het volgende.
Uit het onderzoeksrapport van 30 september 2009 ten aanzien van eiser 1 blijkt dat het door hem, eiser 2 en/of eiser 3 gebruikte voertuig meerdere keren gedurende de gehele dienst niet in de nabijheid is geweest van de als bezocht gerapporteerde adressen. Uit de onderzoeksrapporten van 28 september 2009 ten aanzien van eiser 4 en van 30 september 2009 ten aanzien van eiser 5 blijkt hetzelfde. Eisers hebben hiervoor geen verklaring kunnen geven. Het laten draaien van de motor in verband met het aanbellen door alleen de bijrijder, waardoor niet wordt geregistreerd dat in een bepaalde straat is gestopt, kan immers niet verklaren dat het voertuig gedurende de hele dienst in het geheel niet in de buurt van het desbetreffende adres is geweest. Gezien het grote aantal adressen dat in een relatief korte periode had moeten worden bezocht maar blijkens de gegevens uit de black box niet is bezocht, kan de niet nader onderbouwde stelling van eisers - dat de adressen vaak leegstaande panden betreffen waarvan geen dossiers worden meegenomen - niet worden gevolgd.
5.3.3 Gezien het vorenstaande heeft verweerder voldoende gedocumenteerd dat eisers bepaalde huisbezoeken niet hebben afgelegd, maar deze wel hebben genoteerd. Deze onderzoeksresultaten worden bovendien ondersteund door de verschillende verklaringen van collega’s van eisers, te weten die van [naam] van 7 augustus 2009, [naam] van 20 augustus 2009, [naam] van 31 augustus 2009, [naam] van 31 augustus 2009, [naam] van 2 september 2009, [naam] van 2 september 2009, [naam] van 9 september 2009 en [naam] van 14 september 2009. Met betrekking tot de stelling van eisers, dat de black box is gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze was bedoeld, heeft verweerder in de verweerschriften terecht verwezen naar artikel 3, eerste lid, onder a en b, en artikel 10, vierde lid, van de Regeling gebruik dienstmotorvoertuigen Stadstoezicht, die als bijlage bij de verweerschriften is gevoegd. Van onrechtmatig gebruik van de black box is de rechtbank niet gebleken.
5.3.4 Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eisers niet conform het Protocol hebben gewerkt.
5.4 Ten aanzien van het verwijt aan eisers, dat zij adressen niet hebben bezocht terwijl daar wel gelegenheid toe en tijd voor was, overweegt de rechtbank als volgt. In zijn e-mail van 10 december 2008 heeft [naam] de afspraken over de werktijden herbevestigd. Uit deze mail blijkt dat de dagdienst loopt van 8.00 uur tot 16.30 uur en de avonddienst van 13.00 uur tot 21.30 uur, alsmede dat de medewerkers op zijn vroegst om 15.45 uur respectievelijk 20.45 uur mogen binnenkomen op de werkplek aan de Piekstraat om dossiers af te handelen.
5.4.1 Uit eerdergenoemd onderzoeksrapport ten aanzien van eiser 1 blijkt onder meer dat hij op 28 april 2009 (met eiser 3), 1 mei 2009 (met eiser 3), 9 juni 2009 (met eiser 2), 17 juni 2009 (met eiser 3) en 22 juni 2009 (met eiser 2) ruim eerder dan toegestaan is binnengekomen, terwijl uit dat rapport tevens blijkt dat die dag niet alle adressen zijn bezocht.
Uit eerdergenoemd onderzoeksrapport ten aanzien van eiser 4 blijkt ondermeer dat hij op 6 april 2009 om 10.55 uur het laatste adres heeft gerapporteerd als zijnde bezocht en om 15.30 uur, dus ruim voor het einde van de dienst, is gearriveerd op de Piekstraat. Voorts heeft op 10 april 2009 het door eiser 4 bestuurde voertuig vier uur en twee minuten stil gestaan en heeft hij op 20 april 2009 twee bezoeken gerapporteerd op een tijdstip waarop het gebruikte voertuig al was gestopt bij de Piekstraat. Op 28 april 2009 zijn vijf adressen niet bezocht, terwijl het gebruikte voertuig om 19.46 uur, dus ruim voor het einde van de dienst, is gestopt op de Piekstraat.
Uit eerdergenoemd onderzoeksrapport ten aanzien van eiser 5 blijkt dat hij op 25 mei 2009 en 29 mei 2009 bezoeken heeft gerapporteerd op een tijdstip waarop het gebruikte voertuig al was gestopt bij de Piekstraat. In beide gevallen is het voertuig ruim voor het einde van de dienst gestopt.
5.4.2 Eisers hebben hiervoor geen verklaring gegeven. De enkele stelling dat voor het eerder op de thuislocatie aanwezig zijn dan het einde van de dienst een goede reden kan bestaan, zoals bijvoorbeeld een werkoverleg, is daarvoor onvoldoende reeds omdat eisers niet hebben onderbouwd dat op die dagen een werkoverleg plaatsvond.
5.5 Met betrekking tot het verwijt van verweerder aan eiser 5, te weten dat hij zonder toestemming van de leidinggevende met collega’s van team heeft geruild en heeft verzuimd dit op de uitgiftelijst te noteren, stelt de rechtbank vast dat eiser 5 dit niet heeft bestreden.
5.6 Gelet op het vorenstaande moet worden geconcludeerd dat verweerder de verweten gedragingen voldoende aannemelijk heeft gemaakt en aan eisers heeft kunnen tegenwerpen dat zij zich schuldig hebben gemaakt aan plichtsverzuim. De stelling van eisers, dat slechts enkele, allochtone medewerkers plichtsverzuim is verweten, is uit de stukken niet aannemelijk kunnen worden. Uit de gedingstukken komt immers een beeld naar voren van een uitgebreid onderzoek, waarbij alle medewerkers, ook de autochtone, zijn gehoord en zonodig gestraft. Verweerder heeft ter zitting in dat kader onder andere bevestigd - zoals ook al uit pagina 4 van bijlage 4 bij het verweerschrift naar voren kwam - dat aan de heer [naam] eveneens een disciplinaire maatregel zou zijn opgelegd als hij zelf geen ontslag had genomen.
5.7 De vraag of het plichtsverzuim toerekenbaar is dient voorts bevestigend te worden beantwoord. Uit het voorgaande blijkt dat eisers de regels omtrent het afleggen van huisbezoeken, de bijbehorende administratie en hun werktijden hebben overtreden, ook nadat zij daarop meerdere malen zijn aangesproken, en niet de waarheid hebben gesproken over de door hen afgelegde huisbezoeken en de tijdstippen waarop dit zou zijn gebeurd. Van feiten of omstandigheden op grond waarvan het gepleegde plichtsverzuim niet zou kunnen worden toegerekend, is niet gebleken.
5.8 Gezien het vorenstaande was verweerder bevoegd eisers disciplinair te bestraffen. De opgelegde straffen zijn voorts niet aan te merken als onevenredig aan het gepleegde plichtsverzuim. De tijdelijke plaatsing in een andere functie voor de duur van zes maanden acht de rechtbank passend. Eisers hebben niet onderbouwd waarom dit een onevenredige bestraffing zou zijn. Ter zitting hebben eisers gesteld dat de achteruitgang in inkomen onevenredig is. Nu zij dit eerst ter zitting in algemene zin hebben gesteld en de gestelde onevenredigheid bovendien niet hebben onderbouwd, kan dit reeds hierom niet leiden tot de conclusie dat dit onderdeel van de straf onevenredig is aan het gepleegde plichtsverzuim.
5.9 De beroepen zijn ongegrond.
6 Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, en mr. A. van ’t Laar en mr. M.G.L. de Vette, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 30 juni 2011.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eisers worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: