Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 10/195 WET-T1
AWB 10/372 WET-T1
Uitspraak in de gedingen tussen
(10/195)
Productschap Vis, gevestigd te Rijswijk, eiser 1,
gemachtigde mr. M.E. Hoek-Weijdeveld,
(10/372)
Havenbedrijf Rotterdam N.V., gevestigd te Rotterdam, eiseres 2,
gemachtigde mr. W.J. Haeser, advocaat te Rotterdam,
en
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (thans: de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu), verweerder.
Aan de gedingen heeft mede als partij deelgenomen:
Eneco Wind B.V., Evelop Ontwikkeling B.V. en Scheveningen Buiten B.V. (vergunninghoudster),
gemachtigde mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 18 december 2009 heeft verweerder een vergunning verleend op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: Wbr) voor het oprichten, in stand houden en verwijderen van een offshore windturbinepark van maximaal 59 windturbines met de naam Scheveningen Buiten. Een gedeelte van de aanvraag (aan de west- en zuidwestzijde van het park, bestaande uit 30 windturbines en het tweede transformatorstation) is geweigerd.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) hebben eiser 1 bij brief van 29 december 2009 bij de rechtbank ’s-Gravenhage en eiseres 2 bij brief van 30 januari 2010 bij de rechtbank Rotterdam beroep ingesteld. Met toepassing van artikel 8:13, eerste lid, eerste volzin, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is de zaak van eiser 1 verwezen naar de rechtbank Rotterdam.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2010. Eiser 1 heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.G. Hart, bijgestaan door H.C. Demkes. Eiseres 2 heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en B.J. van Scherpenzeel.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.M. Nijboer, mr. I.C.G. Klein-Hendriks, mr. C.L.M. Verlaan, mr. M.C. Ferf, J. Asjes, Capt. J.F. Krijt, Master Mariner, JFK-Maritime, ir. J.M. van Doorn, werkzaam bij Marin's Nautical Centre MSCN, Maritime Research Institute Netherlands (hierna: MARIN), en F.L.A. Bloot, werkzaam bij het directoraat-generaal Luchtvaart en Maritieme Zaken. Namens vergunninghoudster was aanwezig haar gemachtigde, bijgestaan door R.E. van Leeuwen.
2 Overwegingen
2.1 Feiten
Evelop Netherlands B.V. heeft bij brief van 20 april 2006 een aanvraag ingediend voor een Wbr-vergunning voor het oprichten, in stand houden en verwijderen van een windturbinepark bestaande uit 89 windturbines met de naam Scheveningen Buiten. Het park ligt in blok P15 (conform blokindeling Mijnbouwwet), zoals nader aangegeven in bijlage 2 bij de aanvraag.
Verweerder heeft de aanvraag op 25 april 2007 als volledig beoordeeld en heeft deze in behandeling genomen. De vergunningaanvraag, de daarbij behorende milieueffectrapportage (hierna: MER) en de aanvullingen daarop zijn voor advies voorgelegd aan de Commissie voor de milieueffectrapportage (hierna: de Commissie) en aan de wettelijke adviseurs. Op 18 mei 2008 is het ontwerpbesluit genomen, waarin verweerder het voornemen heeft geuit de Wbr-vergunning te weigeren.
Op 1 december 2008 heeft verweerder het besluit genomen tot weigering van de Wbr-vergunning Scheveningen Buiten. De rechtbank Utrecht heeft het door de aanvrager hiertegen ingestelde beroep bij uitspraak van 17 augustus 2009, kenmerk SBR 09/130, gegrond verklaard, het besluit vernietigd, en bepaald dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van de uitspraak. Naar aanleiding daarvan, is het afwijzende ontwerpbesluit heroverwogen en is op 2 november 2009 een herzien ontwerpbesluit genomen. Dat besluit heeft van 6 november tot en met 3 december 2009 ter inzage gelegen. Hiertegen zijn zienswijzen ingediend. Verweerder heeft bij het bestreden besluit aan Evelop Ontwikkeling B.V. de Wbr-vergunning verleend voor maximaal 59 windturbines. Een gedeelte aan de west- en zuidwestzijde van het windturbinepark (30 turbines en het tweede transformatorstation) is geweigerd. De vergunning staat thans op naam van Scheveningen Buiten B.V.
2.2 Wettelijk kader
Met ingang van 22 december 2009 is de Waterwet (Stb. 2009, 490) in werking getreden en is de Wbr opgegaan in de Waterwet.
Ingevolge artikel 2.29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Invoeringswet Waterwet (Stb. 2009, 489) blijft het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van paragraaf 6.2 van de Waterwet van toepassing ten aanzien van de voorbereiding en vaststelling van een besluit op een voor die inwerkingtreding gedane aanvraag om een vergunning, ontheffing of concessie als bedoeld in artikel 2 van de Wbr.
Artikel 1, eerste lid, van de Wbr bepaalt dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder waterstaatswerken wordt verstaan: bij het Rijk in beheer zijnde wateren, waterkeringen en wegen alsmede, voor zover in beheer bij het Rijk, de daarin gelegen kunstwerken en hetgeen verder naar hun aard daartoe behoort.
Ingevolge het tweede lid wordt onder wateren mede verstaan de territoriale zee en de exclusieve economische zone (hierna: EEZ).
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wbr is het verboden zonder vergunning van de minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden.
Ingevolge het tweede lid kan een vergunning onder beperkingen worden verleend. Aan de vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wbr kan weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
Ingevolge het tweede lid kunnen de in het eerste lid bedoelde besluiten mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen.
Verweerder heeft beleidsregels opgesteld die de toepassing van onder meer de artikelen 2 en 3 van de Wbr betreffen. Deze Beleidsregels inzake toepassing Wet beheer rijkswaterstaatswerken op installaties in de exclusieve economische zone zijn op
29 december 2004 gepubliceerd in de Staatscourant (Stcrt. 2004, 252, hierna: de Beleidsregels).
In artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregels is bepaald dat geen Wbr-vergunning wordt verleend voor een installatie in een gebied dat voor andere functies wordt vrijgehouden.
Volgens artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregels, voor zover hier van belang, zijn voor de beslissing op een aanvraag om vergunning tot het maken en behouden van een installatie in elk geval de volgende door de aanvrager te verschaffen gegevens en bescheiden nodig:
(…)
d. gegevens over de gevolgen voor rechtmatig gebruik van de zee door derden;
e. gegevens over de gevolgen voor het milieu;
(…)
Uit de toelichting op deze bepaling blijkt dat, mede gelet op de verplichtingen op grond van de EG-richtlijn 85/337/EEG (PbEG L 175/40) zoals gewijzigd bij EG-richtlijn 97/11/EG (PbEG L 73/5), voor installaties als bedoeld in de bijlagen I en II bij genoemde richtlijn, waaronder een windturbinepark, niet eerder een vergunning zal worden verleend dan nadat de gegevens over de gevolgen voor het milieu in de vorm van een MER zijn overgelegd, de relevante bepalingen van hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer (Wm) zijn toegepast en de procedure omschreven in afdeling 13.2 van de Wm is gevolgd.
Artikel 5 van de Beleidsregels luidt als volgt:
"Bij de voorbereiding en de vaststelling van een beschikking inzake het verlenen, weigeren, wijzigen of intrekken van een vergunning wordt rekening gehouden met:
a. het behouden van mogelijkheden voor een doelmatig en veilig gebruik van de Noordzee door anderen dan de vergunninghouder,
b. de op de Noordzee betrekking hebbende onderdelen van de Nota Ruimte waarvoor het regeringsstandpunt op 27 april 2004 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer is toegezonden (Kamerstukken II 2003/04, 29 435, nrs. 1-2), en
c. andere op de Noordzee betrekking hebbende plannen en gebiedsaanwijzingen op grond van de Wet op de waterhuishouding, de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de Wet milieubeheer."
In de toelichting bij de Beleidsregels wordt artikel 5, onder a, als volgt toegelicht:
“De verzekering van een veilig en doelmatig gebruik van waterstaatswerken speelt in het kader van de Wbr een centrale rol bij de toetsing van vergunningaanvragen; dit komt tot uiting in artikel 5 van de Beleidsregels dat betrekking heeft op de toetsing van aanvragen. Daarbij gaat het om rechtmatig gebruik van de Noordzee door derden, zoals dat is geregeld in artikel 58 van het VN Zeerechtverdrag.
In dat artikel ligt besloten dat de kuststaat bij de uitoefening van zijn rechtsmacht in de EEZ ten aanzien van installaties en dergelijke rekening moet houden met de voor alle staten in die zone geldende rechten van scheepvaart, overvlucht, het leggen van onderzeese kabel- en buisleidingen en ander rechtmatig gebruik van de zee.
Het beleid op dit punt houdt met name een locatiebeleid in, waarbij rekening wordt gehouden met het ruimtebeslag van de installatie, met inbegrip van de veiligheidszone die rondom de installatie moet worden ingesteld (zie artikel 8 van de Beleidsregels), in relatie tot benodigde ruimte voor ander gebruik van de Noordzee.”
Wat artikel 5, onder b, van de Beleidsregels betreft, is het beleid van de op de Noordzee betrekking hebbende onderdelen van de Nota Ruimte uitgewerkt in het Integraal Beheerplan Noordzee 2015 (hierna: IBN 2015).
In hoofdstuk 6 van het IBN 2015 is een integraal afwegingskader voor vergunningverlening uitgewerkt. In het integraal afwegingskader zijn 5 toetsen opgenomen die in de Nota Ruimte zijn genoemd: 1. definiëren van de ruimtelijke claim, 2. voorzorg, 3. nut en noodzaak, 4. locatiekeuze en beoordeling ruimtegebruik en 5. beperking en compensatie van ecologische effecten.
Uit de Nota Ruimte en het IBN 2015 volgt dat nut en noodzaak (toets 3) van de bouw van windturbineparken in de EEZ in beginsel vaststaat, maar dat wel een locatie moet worden gezocht buiten de specifieke uitsluitingsgebieden. Deze gebieden zijn beschreven in hoofdstuk 5.1 van het IBN 2015, in samenhang te lezen met kaart 5 (militaire gebieden, olie- en gaswinning en scheepvaartroutes) en kaart 11 (kansenkaart windturbineparken).
Onder toets 4 valt onder meer het criterium “meervoudig ruimtegebruik waar mogelijk”. Dit houdt in dat een initiatiefnemer geen alleenrecht krijgt, maar dat anderen in overleg van dezelfde locatie gebruik kunnen maken, mits de eerste initiatiefnemer hier geen schade of hinder van ondervindt. Eventuele schade kan ook onderling worden verrekend. De tweede initiatiefnemer kan zo een afweging maken tussen de kosten van schadeloosstelling en de meerkosten van een andere locatie. De overheid kan aangeven in welke mate – al of niet toekomstig – medegebruik van een andere gebruiker moet worden geaccepteerd. In sommige gevallen kan de overheid het nodig vinden om de eerste gebruiker te verplichten een ander gebruik te accepteren. Als hieruit onevenredige schade voor de eerste gebruiker voortvloeit, kan de eerste gebruiker een beroep doen op schadevergoeding op grond van de Awb dan wel de Regeling Nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999.
Het voorzorgsbeginsel (toets 2) houdt in dat preventieve maatregelen genomen dienen te worden wanneer er redelijke gronden tot bezorgdheid bestaan dat de activiteit schade toebrengt aan het mariene milieu, de gezondheid van de mens en/of ander rechtmatig gebruik, zelfs wanneer er geen afdoende bewijs is voor een oorzakelijk verband tussen een activiteit en de gevolgen ervan. Dit betekent dat vooraf maatregelen worden genomen om langdurige, onomkeerbare en ongewenste effecten van activiteiten te voorkomen en, als de betrokken activiteit toelaatbaar lijkt, te beperken. Volgens de Nota Ruimte en het IBN 2015 geldt het voorzorgsbeginsel voor alle activiteiten op de Noordzee en is het voorzorgsbeginsel een belangrijk uitgangspunt bij de planning en het ontwerp van voorgenomen activiteiten op zee.
2.3 Ontvankelijkheid van het beroep van eiseres 2
Verweerder en vergunninghoudster hebben gesteld dat het beroep van eiseres 2 niet ontvankelijk is, omdat zij niet als belanghebbende bij het bestreden besluit kan worden aangemerkt.
Artikel 1:2 van de Awb luidt als volgt:
"1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
Artikel 2 van de Statuten van eiseres 2 luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
2.1 De vennootschap heeft ten doel: het (doen) uitoefenen van het havenbedrijf en in dat kader de positie van het Rotterdams haven- en industriecomplex in Europees perspectief zowel op de korte als lange termijn te versterken.
2.2 Onderdeel van het doel van de vennootschap zijn:
a. de bevordering van een effectieve, veilige en efficiënte afhandeling van het scheepvaartverkeer en het zorgdragen voor nautische en maritieme orde en veiligheid, alsmede het optreden als bevoegde havenautoriteit in het Rotterdams havengebied; en
b. ontwikkeling, aanleg, beheer en exploitatie van het haven- en industriegebied in
Rotterdam, in de ruimste zin van het woord.
2.3 De vennootschap probeert haar doel onder meer te bereiken door:
(…)
c. het verlenen van diensten op (…), technisch, (…) of bestuurlijk gebied,
(…)
e. de uitoefening van havenactiviteiten buiten de regio Rotterdam,
en overigens al hetgeen te doen dat dienstig kan zijn om het gestelde doel te bereiken, alles in de ruimste zin van het woord.
De gemachtigde van eiseres 2 heeft uitdrukkelijk aangegeven dat eiseres 2 niet als bestuursorgaan (bevoegde havenautoriteit in het Rotterdams havengebied) in beroep is gekomen, zodat de belanghebbendheid niet is gestoeld op het tweede lid van artikel 1:2 van de Awb. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de statuten en feitelijke werkzaamheden van eiseres 2 niet dat zij een algemeen of een collectief belang in het bijzonder behartigt. Het is niet zo dat eiseres 2, los van de belangen van de haven, een algemeen belang tot veiligheid van het scheepvaartverkeer nastreeft. Eiseres behartigt evenmin de collectieve belangen van de algehele scheepvaart op de Noordzee of die van scheepvaartbedrijven, zoals verladers, rederijen en vervoerders, die gebruik maken van de Noordzee. De doelstellingen van eiseres 2 hebben betrekking op de eigen (commerciële) exploitatie van de haven en daarmee verwante aangelegenheden, zodat eiseres 2 niet op grond van artikel 1:2, derde lid, van de Awb als belanghebbende kan worden aangemerkt.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres 2 als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij de onderhavige vergunningverlening kan worden aangemerkt, zodat haar beroep ontvankelijk is.
Het windturbinepark Scheveningen Buiten bevindt zich op een druk bevaren deel van de Noordzee op circa 16 nautische mijlen (NM) of ongeveer 30 km van de kust ten noordwesten van Rotterdam in de directe nabijheid van het Verkeersscheidingsstelsel Aanloop Hoek van Holland en diverse andere internationaal erkende scheepvaartroutes van en naar de Rotterdamse haven. Het ankergebied Maas Noord (5A) ligt zuidelijk op circa 1 tot 3 NM van Scheveningen Buiten. Het windturbinepark ligt nabij het voorzorgsgebied van de haven van Rotterdam. In het bestreden besluit is onder meer over het kruisend en afbuigend verkeer rondom Scheveningen Buiten (pagina 17 en figuur 1 op pagina 10 van het bestreden besluit) opgemerkt dat schepen in verkeersstroom 2 gehinderd worden bij eventuele uitwijkmanoeuvres voor verkeersstroom 4, omdat het windpark aan stuurboordzijde ligt. De afstand tussen het windpark en de verkeersbaan van het verkeerscheidingsstelsel waarin verkeersstroom 2 vaart bedraagt 0,6 NM. Verweerder erkent dat zich lastige kruisingssituaties kunnen voordoen als het er west-oostgaand verkeer ten zuiden van het park langs vaart, doch ziet, gelet op het kleine aantal schepen in verkeersstroom 4 hierin geen reden om meer ruimte te reserveren voor de scheepvaart. Hetzelfde geldt voor de kruising van verkeersstromen 2 en 3 met verkeersstroom 4 waar zich lastige kruisingssituaties voordoen als oost-west en west-oost gaande schepen vlak ten noorden van de veiligheidszone van het park langsvaren.
Verkeersstroom 3 komt uit op verkeersstroom 1, die via het verkeersscheidingsstelsel een directe vaarweg vormt van en naar de haven van Rotterdam en het ankergebied 5A dat is ingesteld ten behoeve van de Rotterdamse haven. Verkeersstroom 2 is een directe toegangsweg naar het aanloopgebied van de Rotterdamse haven en het ankergebied 5A. Realisatie van het windturbinepark Scheveningen Buiten heeft derhalve invloed op de wijze van benaderen door het scheepvaartverkeer van het havengebied van Rotterdam en op het vertrek daaruit.
Optimale bereikbaarheid en bereikbaarheid onder de veiligst mogelijke omstandigheden kan voor een havengebied als het onderhavige van groot belang voor en van directe invloed op de bedrijfsvoering van eiseres 2 worden geacht. Aantrekkelijkheid van een havengebied kan beïnvloed worden als sprake is van wijziging in die optimale bereikbaarheid of veiligheid.
In nautische termen is de afstand van het windturbinepark Scheveningen Buiten tot het havengebied Rotterdam niet zodanig groot dat die beïnvloeding afwezig moet worden geacht.
Eiseres 2 vervult een mainportfunctie en heeft in die hoedanigheid een bijzonder individueel belang bij een veilige en vlotte afhandeling van het verkeer naar en vanuit het havengebied. De veiligheid is per definitie van belang voor de positie van de Rotterdamse haven als mainport. Bovendien onderscheidt de haven van Rotterdam zich in de behartiging van dat belang tezamen met de haven van Amsterdam van alle overige spelers op dit gebied. Uit de statuten blijkt niet dat de activiteiten van eiseres 2 beperkt zijn tot de Rotterdamse haven in enge zin. De werkzaamheden van eiseres 2 ten aanzien van de vlotte en veilige toegang tot het havengebied strekken zich uit tot ver buiten dat havengebied zelf, en zelfs tot buiten het zogenoemde aanloopgebied ervan. Zo biedt eiseres 2 onder meer het zogenaamde Vessel Traffic Services-systeem (hierna: VTS) aan, waarvan het werkingsgebied zich uitstrekt tot 38 NM buiten de havenmonding. Het windturbinepark ligt in de directe nabijheid van belangrijke toegangswegen en ankergebieden voor de haven van Rotterdam.
Bij de beoordeling van de ontvankelijkheid is ook van belang dat eiseres 2 constant en direct moet concurreren met andere havengebieden zoals Antwerpen en Amsterdam, hoewel deze havengebieden op flinke afstand van het Rotterdamse havengebied liggen. Het is aannemelijk dat de invloed op de optimale en veilige bereikbaarheid van het havengebied Rotterdam, gevolgen kan hebben voor deze concurrentiepositie. Bij deze overweging is de rechtbank zich ervan bewust dat onderhavige vergunning niet is verleend aan een concurrerend havenbedrijf.
Het verband tussen de schepen die zich bevinden in de buurt van de locatie waar Scheveningen Buiten is voorzien op de Noordzee en het havengebied van Rotterdam is onlosmakelijk; een groot deel van die schepen vaart daar om de haven van Rotterdam aan te doen en daar zo snel mogelijk te kunnen laden of lossen of komt vanaf die haven.
De veiligheid van dat scheepvaartverkeer en de bereikbaarheid van die haven enerzijds en de werkzaamheden en bedrijfsvoering van eiseres 2 anderzijds zijn zodanig met elkaar verbonden dat eiseres 2 geacht moet worden door het bestreden besluit rechtstreeks in haar belangen te zijn geraakt. Het beroep van eiseres 2 is dan ook ontvankelijk.
2.4 Wbr en Beleidsregels
Volgens eiser 1 biedt de Wbr geen basis om de Beleidsregels vast te stellen.
De rechtbank overweegt dat artikel 4:81, eerste lid, van de Awb op zichzelf de mogelijkheid biedt om beleidsregels vast te stellen en dat, zoals verweerder terecht heeft gesteld, de wetgever uitdrukkelijk beoogd heeft beleidsregels in het leven te roepen om invulling te geven aan de wijze waarop de Wbr wordt toegepast bij bouwactiviteiten in de EEZ (Kamerstukken II 1999/2000, 26 961, nr. 5, pagina 4). In de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 april 2004 (LJN AO7486) en van 12 juli 2006 (LJN AY3670) is een eerdere versie van de Beleidsregels (besluit van 24 april 2002; Stcrt. 2002, 85) aan de orde geweest. Uit deze uitspraken volgt dat verweerder de bevoegdheid heeft om over de toepassing door hem van de Wbr op installaties in de EEZ beleidsregels vast te stellen. De rechtbank ziet geen reden om daar thans anders over te oordelen en ziet op basis van hetgeen eiser 1 heeft aangevoerd evenmin reden voor het oordeel dat de Beleidsregels in strijd zijn met het recht.
Verweerder zal op een consistente wijze invulling moeten geven aan de criteria die op grond van artikel 3 van de Wbr ten grondslag kunnen liggen aan onder meer een weigering, wijziging of intrekking van een vergunning. Verweerder mag beleid bepalen ter invulling van die criteria en daartoe dienen de Beleidsregels. De rechtbank toetst of verweerder, met inachtneming van dit beleid, terecht heeft geconcludeerd dat geen sprake is van een situatie waarin bescherming van de EEZ of verzekering van een veilig en doelmatig gebruik van die EEZ tot weigering van de gevraagde vergunning had kunnen en moeten leiden. Ook toetst de rechtbank of verweerder terecht heeft beslist dat weigering van de vergunning niet nodig was ter bescherming van milieubelangen waarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen. Toetsing vindt derhalve plaats aan de criteria die de Wbr stelt en er is, anders dan eiser 1 kennelijk meent, met de Beleidsregels geen sprake van ongeoorloofde zelfstandige normstelling.
Eiser 1 heeft aangevoerd dat het verlenen van de vergunning in strijd is met de in 2001 door de Minister van VROM vastgestelde Planologische Kernbeslissing-Plus Near Shore Windparken (hierna: PKB-Plus NSW), die een moratorium kent op vergunningverlening voor nieuwe parken.
De rechtbank stelt allereerst vast dat de PKB-Plus NSW niet van toepassing is op de EEZ. Het plaatsingsbeleid voor windturbineparken op zee maakt, zoals verweerder in het verweerschrift terecht heeft gesteld, onderdeel uit van de Nota Ruimte en de uitwerking daarvan in het IBN 2015. De PKB-Plus NSW is enkel van kracht voor zover het betreft de bepalingen over de instandhouding en beëindiging van het Near Shore Windpark (ook wel genoemd Offshore Windpark Egmond aan Zee, hierna: OWEZ). Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.5 Uniforme openbare voorbereidingsprocedure
Eiseres 2 heeft aangevoerd dat het (tweede) ontwerpbesluit van 2 november 2009 te kort, namelijk vier in plaats van zes weken, ter inzage heeft gelegen. Verweerder ontkent dit niet, maar stelt dat geen van de mogelijke belanghebbenden daardoor is geschaad.
Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.
Ingevolge artikel 3:11, vierde lid, in samenhang met artikel 3:16, eerste lid, van de Awb bedraagt de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen en het uitbrengen van adviezen als bedoeld in afdeling 3.3, zes weken.
De rechtbank overweegt dat er voor een bestuursorgaan geen wettelijke verplichting is om nogmaals een ontwerp van het te nemen besluit ter inzage te leggen als het van plan is om naar aanleiding van ingebrachte zienswijzen een ander besluit te nemen dan het oorspronkelijk ter inzage gelegde ontwerpbesluit. Indien het ervoor kiest om dit, bijvoorbeeld uit het oogpunt van zorgvuldige besluitvorming, toch te doen, dienen wel de daarvoor geldende wettelijke bepalingen in acht te worden genomen. De rechtbank stelt vast dat dit laatste niet is gebeurd. Verweerder heeft het nieuwe ontwerpbesluit vier in plaats van zes weken ter inzage gelegd waardoor de termijn voor het indienen van zienswijzen te kort is geweest. Het is de rechtbank evenwel niet gebleken dat (potentiële) belanghebbenden door de schending van dit voorschrift zijn benadeeld. Er zijn geen belanghebbenden die na de termijn van terinzagelegging van het ontwerpbesluit van 2 november 2009, zienswijzen hebben ingediend. Mogelijke belanghebbenden bij dat besluit zijn wel van het voornemen dat besluit te nemen op de hoogte gekomen door de publicatie ervan (Stcrt. van 5 november 2009, nr. 16710).
Tevens geldt dat mogelijke belanghebbenden bij de vergunningverlening, ook indien zij als gevolg van de termijn van terinzagelegging geen of te laat zienswijzen tegen het ontwerpbesluit van 2 november 2009 zouden hebben ingediend, wel beroep hadden kunnen instellen en daarbij hadden kunnen aanvoeren dat destijds de terinzagelegging niet correct is geweest waardoor zij in het indienen van een zienswijze zijn belemmerd. Dat is niet gebeurd. De rechtbank ziet daarom aanleiding het gebrek van een te korte zienswijzentermijn met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren.
2.6 Scheepvaart
Eiseres 2 is van mening dat het bestreden besluit in strijd is met het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS, hierna het VN Zeerechtverdrag).
Eiseres 2 betoogt, onder verwijzing naar de artikelen 56, tweede lid, en 60, zevende lid, van het VN Zeerechtverdrag, dat, indien een kuststaat gebruik wil maken van zijn soevereine rechten in de EEZ, de vrijheid van scheepvaart altijd gewaarborgd moet blijven. Bij mogelijke belemmering van de scheepvaart, of mogelijke negatieve gevolgen voor de scheepvaart, prevaleert altijd het belang van de scheepvaart, zodat er geen ruimte is voor een afweging van de belangen van de scheepvaart ten opzichte van ander gebruik van de EEZ.
Voorts stelt eiseres 2 dat sprake is van strijd met artikel 60, zevende lid van het VN Zeerechtverdrag. Verkeerstromen 1 tot en met 3 en de zuidelijke verkeersstroom 4 (in figuur 1 van het bestreden besluit) zijn krachtens de Mijnbouwwet aangewezen als clearway en moeten daarmee aangemerkt worden als “erkende scheepvaartroute” als bedoeld in deze bepaling en het ankergebied 5A maakt onderdeel uit van het internationaal erkende verkeersscheidingsstelsel nabij Rotterdam waar verschillende (internationale) verkeersstromen bij elkaar komen. Gelet op de positie van Scheveningen Buiten ten opzichte van deze verkeersstromen en het ankergebied 5A is het evident dat het windturbinepark het gebruik door het scheepvaartverkeer van dat ankergebied in ieder geval zou kunnen belemmeren.
Eiseres 2 meent dat verweerder artikel 60, zevende lid, van het VN Zeerechtverdrag onjuist interpreteert. Uit dit artikellid volgt volgens eiseres 2 dat windturbines niet mogen worden opgericht indien dat het gebruik van erkende scheepvaartroutes, die van wezenlijk belang zijn voor de internationale scheepvaart, zou kunnen verstoren. Verweerder komt dan aan een belangenafweging niet toe. In artikel 60, zevende lid wordt met "erkende scheepvaartroutes" bedoeld die routes die feitelijk door het internationale scheepvaartverkeer worden onderkend als van essentieel belang voor de scheepvaart, aldus eiseres 2.
De rechtbank overweegt dat het VN Zeerechtverdrag geen voorschriften bevat die rechtstreeks en onmiddellijk van toepassing zijn op particulieren en die bedoeld zijn om particulieren rechten of vrijheden te verlenen die zij tegen de staten kunnen inroepen. In het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap van 3 juni 2008,
C-308/06, EUR-Lex 62006J0308 (Intertanko), is in de daar aan de orde zijnde situatie overwogen dat het VN Zeerechtverdrag beoogt een rechtvaardig evenwicht tot stand te brengen tussen de belangen van kuststaten en die van vlaggenstaten in (onder meer) de EEZ en dat particulieren in beginsel geen autonome rechten en vrijheden krachtens dit verdrag genieten.
De rechtbank is van oordeel dat dit in de hier aan de orde zijnde situatie niet anders is. Het is aan de kust- en vlaggenstaten om de belangen van de internationale scheepvaart te verzekeren en te behartigen. Gelet hierop kan eiseres 2 in onderhavig beroep niet met succes een rechtstreeks beroep doen op artikel 60, zevende lid, van het VN Zeerechtverdrag.
Eiseres 2 heeft daarnaast hierover onder paragraaf 3.2 van de reactie van 25 oktober 2010 op het verweerschrift nog het volgende gesteld: “Op grond van artikel 3, aanhef en onder b, van de Rijkswet instelling exclusieve economische zone heeft Nederland “met inachtneming van de grenzen die het volkenrecht stelt” in de exclusieve economische zone rechtsmacht ten aanzien van de bouw en het gebruik van kunstmatige eilanden, installaties en inrichtingen, het wetenschappelijk zeeonderzoek en de bescherming en het behoud van het mariene milieu. In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat bij de grenzen die het volkenrecht stelt “in het bijzonder” op het VN-Zeerechtverdrag wordt gedoeld (TK 1996-1997, 25 446, nr. 3, p. 13). Door middel van deze wet zijn de grenzen die uit UNCLOS volgen geïncorporeerd in het Nederlands recht.”
Ook het vergunningstelsel van de Wbr strekt er toe om onder meer de belangen van de scheepvaart en vrije doorvaart te beschermen. Handelen in strijd met het VN Zeerechtverdrag dient derhalve te leiden tot vernietiging van de vergunning, los van de vraag of dat verdrag rechtstreekse werking heeft voor particulieren. Nu het ankergebied 5A en de verkeersstromen 1 tot met 4 als erkende scheepvaartroutes, die van wezenlijk belang zijn voor de internationale scheepvaart, van het windturbinepark hinder ondervinden, is van handelen in strijd met genoemd verdrag sprake, zodat de vergunning op grond van de Wbr had moeten worden geweigerd, aldus eiseres 2.
De rechtbank overweegt dat het stellen en beantwoorden van de vraag of verweerder met het bij de vergunningverlening gehanteerde toetsingskader van de Wbr, waarin een belangenafweging is gemaakt, op juiste wijze rekening heeft gehouden met het belang van de scheepvaart in de EEZ, alsnog zou neerkomen op het door eiseres 2 rechtstreeks inroepen van de bepalingen van het VN Zeerechtverdrag. Bovendien maakt het feit dat dit verdrag genoemd wordt in (de toelichting op) de hierboven genoemde Rijkswet, niet dat de bepalingen ervan daardoor wel rechtstreekse werking zouden krijgen in die zin dat (rechts)personen als eiseres 2 die rechtstreeks tegen de Nederlandse staat zouden kunnen inroepen. Deze bepalingen zijn hiermee niet geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving als toetsingsmaatstaf. De toetsingsmaatstaf is neergelegd in de Wbr, zoals onder punt 2.2 is weergegeven. Met de tekst zoals door eiseres 2 uit de memorie van toelichting aangehaald, is andermaal benadrukt dat Nederland zich in de EEZ ten opzichte van andere staten aan het volkenrecht zal dienen te houden. Of verweerder zich aan zijn verdragsrechtelijke verplichtingen houdt is primair ter beoordeling aan de lidstaten bij dat verdrag en de rechterlijke instantie die daarover moet oordelen.
2.7 International Maritime Organization (IMO)
Eiseres 2 stelt dat door het realiseren van het windturbinepark Scheveningen Buiten, feitelijk een verkeersscheidingsstelsel wordt ingesteld, waartoe uitsluitend de IMO bevoegd is. Daarnaast is zij van mening dat het zorgvuldiger en materieel in overeenstemming met de internationale regels geweest was indien verweerder een formal safety assessment had laten uitvoeren voor het gehele gebied en die aan de IMO had voorgelegd, alvorens een besluit te nemen over de Wbr-vergunning voor de windturbineparken.
De rechtbank overweegt dat het voorleggen van de onderhavige situatie aan de IMO niet om de door eiseres 2 genoemde reden aan de orde hoefde te zijn. Van het instellen van verplichte vaarwegen en richtingen is door realisatie van het windpark geen sprake. Schepen blijven rondom het park vrij om een vaarroute te kiezen, met uitzondering van de veiligheidszone die om het park komt te liggen.
2.8 Scheepvaartveiligheid
2.8.1 Wettelijke toetsingsnorm
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wbr geldt als wettelijke norm voor de toetsing van het bestreden besluit op dit punt dat de vergunning kan worden geweigerd ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van waterstaatswerken. De EEZ is een waterstaatswerk in de zin van de Wbr.
Deze norm is uitgewerkt in artikel 5, aanhef en onder a, van de Beleidsregels, waarin is opgenomen dat bij de voorbereiding en de vaststelling van een beschikking inzake een Wbr-vergunning rekening wordt gehouden met het behouden van mogelijkheden voor een doelmatig en veilig gebruik van de Noordzee door anderen dan de vergunninghouder.
Verweerder heeft verder, in aansluiting op het voorzorgsprincipe in het IBN 2015, voor de beoordeling van de effecten op de scheepvaartveiligheid aangegeven dat het beleid er op is gericht om de scheepvaartveiligheid op de Noordzee op hetzelfde niveau te handhaven en waar mogelijk permanent te verbeteren (IBN 2015 pagina 27).
Bij de besluitvorming over vergunningverlening heeft verweerder in het bestreden besluit rekening gehouden met de effecten van het realiseren van de windturbineparken (waaronder Scheveningen Buiten) op het veilig en doelmatig gebruik van de Noordzee door de scheepvaart. Verweerder heeft onderzocht of het windturbinepark geen onaanvaardbare belemmering oplevert voor de vrije en veilige scheepvaart in de buurt van het park.
2.8.2 Gehanteerd toetsingskader algemeen
Bij de beoordeling van de aanvraag heeft verweerder allereerst gekeken naar de effecten van het windturbinepark op het aantal scheepvaartongevallen, zoals berekend in de MER met behulp van het SAMSON-model. Aan de hand van dit model is, mede op basis van gegevens over de vaarpraktijk die dat model bevat, een inschatting gemaakt van de kansen op en consequenties van ongevallen op zee, als gevolg van de realisatie van het windturbinepark Scheveningen Buiten.
Over deze gegevens is geadviseerd door de Commissie en ze zijn onderwerp geweest van de inspraak. Nadat vanuit de nautische sector (onder meer vanuit het DG Luchtvaart van verweerders eigen ministerie, de Havenmeesters en loodsenorganisaties) grote zorg was geuit over de ontwikkelingen rond de windparken op zee in relatie tot de scheepvaartveiligheid heeft verweerder, om een breder beeld te krijgen van de effecten per windturbinepark op de scheepvaartveiligheid, een nadere afweging daarover gemaakt aan de hand van kennis van en ervaring met de vaarpraktijk (hoe schepen zich onderling en ten opzichte van obstakels kunnen gedragen) in het betreffende gebied, waarbij goed zeemanschap en de menselijke factor een belangrijke rol hebben gespeeld. Om dat te kunnen doen heeft verweerder de Nautische adviesgroep, bestaande uit deskundigen op het gebied van de scheepvaart, gevraagd te adviseren over de effecten van Scheveningen Buiten op de scheepvaart. De Nautische adviesgroep komt in haar advies (hierna: het Nautisch advies) tot de conclusie dat het windturbinepark een nadelige invloed heeft op de veiligheid van de scheepvaart en dat het gebruik en de bereikbaarheid van het ankergebied door het windturbinepark onacceptabel wordt beperkt. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 17 augustus 2009, waarin deze rechtbank in het Nautisch advies grond zag tot vernietiging van het besluit tot weigering van een Wbr-vergunning voor Schevening Buiten, heeft verweerder besloten zijn besluitvorming over de scheepvaartveiligheid niet langer te baseren op het advies van de Nautische adviesgroep. Verweerder heeft tevens, in aanvulling op de gegevens over verkeersstromen en aantallen schepen uit de MER, aan MARIN verzocht om aan de hand van gegevens van het Automatic Identification System (hierna: AIS) over het gehele jaar 2008 informatie over routes en grootte van verkeersstromen in het gebied rondom de geplande windturbineparken te overleggen (figuur 2 in het bestreden besluit). Deze gegevens zijn opgenomen in het MARIN-rapport “Intensiteit scheepvaart nabij voorgenomen windparken” van 20 mei 2009. Tevens is aan de hand van AIS-gegevens over scheepsposities in een week in juli 2008, een beeld verkregen van de aard en ligging van de verkeersstromen.
2.8.3 Verweerder heeft vervolgens aan de hand van onder meer de routegegevens, de vaarpraktijk en de regels daarvoor, en de grootte van de schepen, bij alle parken de benodigde vaarwegbreedte voor deze verkeersstromen en de benodigde afstand van die routes tot het desbetreffende windturbinepark, als volgt berekend.
Berekening benodigde vaarwegbreedte door verweerder
Voor het bepalen van benodigde vaarwegbreedtes op open zee in relatie tot windparken bestaan geen algemeen geaccepteerde modellen of methodes. Verweerder heeft, zoals hij ook heeft aangegeven op pagina 14 van het bestreden besluit, bij die berekening de volgende beschikbare gegevens gehanteerd:
- de te verwachten scheepvaartintensiteit in de betreffende scheepvaartroutes gedurende de
komende 20 jaar (dit is de levensduur van een windpark);
- de te verwachten scheepslengtes van schepen op de Noordzee gedurende de komende 20
jaar;
- de eigen ruimte die een varend schip nodig heeft onder normale omstandigheden;
- de draaicirkels van schepen ten behoeve van het maken van een crashmanoeuvre (een
rondtorn van 360o);
- de toegepaste verkeersrichtingen op de scheepvaartroute (één- of tweerichtingsverkeer), en
- het vaargedrag van schepen in scheepvaartroutes.
Verweerder heeft voor de berekening van de benodigde vaarwegbreedte eveneens gebruik gemaakt van hoofdstuk 5 van het rapport “Approach Channels, a Guide for Design” final report of the joint PIANC-IAPH working Group II-30. Deze richtlijn is internationaal geaccepteerd als methode voor het vormgeven van aanlooproutes naar havens. Het klopt, aldus verweerder, dat deze ontwerprichtlijnen bedoeld zijn voor het bepalen van de afmetingen van aanloopgebieden naar havens. Het rapport benoemt daarbij normen en factoren voor het berekenen van de benodigde vaarruimte. Deze normen en factoren zien op soortgelijke schepen als die in de omgeving van Scheveningen Buiten varen en zijn daarom goed bruikbaar voor de berekening van de benodigde vaarruimte voor deze schepen op de open zee. Om recht te doen aan de omstandigheden op de open zee heeft verweerder de criteria gehanteerd geldend voor “worst case” omstandigheden en heeft verweerder rekening gehouden met varen op zeesnelheid en de grotere golfhoogte en golflengte op zee.
Bij de berekening heeft verweerder de voor een rondtorn bij een uitwijk- of crashmanoeuvre gehanteerde criteria voor testsituaties van de IMO gebruikt. Verweerder is er in het bestreden besluit van uitgegaan dat schepen die een crashmanoeuvre moeten uitvoeren, daarvoor een ruimte nodig hebben van 6 scheepslengtes van 400 meter. Dit is één scheepslengte meer dan de ruimte die een schip maximaal voor een rondtorn zou mogen benutten volgens de standaard ontwerpcriteria van de IMO voor grote schepen (schepen groter dan 100 meter). Verweerder is bewust uitgegaan van een draaicirkel van 6 in plaats van 5 lengtes, omdat de testcondities die de IMO als standaard voorschrijft voor het testen van schepen op de ontwerpcriteria, mogelijk niet aanwezig zullen zijn op het moment van een crashmanoeuvre op open zee. Deze standaard testcondities staan in de IMO Resolutie 137 (76) en zijn nader uitgewerkt in Circulaire MSC/Circ. 1053. Daarin staat vermeld dat de manoeuvreerprestaties van schepen getest moeten worden onder standaard (vergelijkbare) omstandigheden, zoals neutrale weersomstandigheden en een snelheid van 85% van het motorvermogen. Dit leidt tot het ontwerpcriterium dat schepen een draaicirkel van maximaal 5 scheepslengtes moeten kunnen maken. In werkelijkheid kunnen tijdens het varen andere condities optreden dan de standaard testcondities. Verweerder heeft hiermee rekening gehouden en is uitgegaan van een veiliger draaicirkel van 6 scheepslengtes, gerekend met een maatgevend schip van 400 meter.
Berekening verweerder benodigde afstand van de vaarroute tot het windturbinepark
Bij de vaarpraktijk heeft verweerder de regels van het Verdrag inzake de Internationale Bepalingen ter voorkoming van aanvaringen op zee, 1972, (hierna: BVA) en de Leidraad bij de bepalingen ter voorkoming van aanvaringen op zee (Nederlandse uitgave van de Internationale bepalingen ter voorkoming van aanvaringen op zee, 1972 voorzien van toelichting en jurisprudentie, hierna: Leidraad) gehanteerd.
Deze verkeersregels gelden ook in de omgeving van het onderhavige windturbinepark.
Verweerder is van mening dat een ruimte van 1 NM (tot aan de veiligheidszone van het desbetreffende park) voldoende is voor uitwijkmanoeuvres van kruisend verkeer. Verweerder heeft zich daarbij onder meer gebaseerd op simulaties, waaruit dit naar voren is gekomen.
De veiligheidszone rondom het windturbinepark
In het bestreden besluit heeft verweerder bepaald dat een veiligheidszone van 500 meter zal worden ingesteld rondom het windturbinepark. De instelling van die zone geschiedt bij apart besluit. Krachtens artikel 6 van de Wbr, welke bepaling refereert aan die van artikel 60, vierde lid, van het VN Zeerechtverdrag, kan verweerder de toegang tot bepaalde delen van de EEZ verbieden door middel van het instellen van een veiligheidszone van ten hoogste 500 meter. In artikel 8 van de Beleidsregels is nader uitgewerkt dat rondom installaties in de EEZ een veiligheidszone van 500 meter wordt aangehouden.
2.8.4 Deze aspecten (benodigde vaarwegbreedt en -afstand, en veiligheidszone) beoordelend aan de hand van de gegevens over (1) de verkeersstromen rondom het windturbinepark, (2) het kruisend verkeer ter hoogte van het windturbinepark, (3) de bereikbaarheid van het ankergebied (4) de risico’s van het park voor de niet-routegebonden (kleinere) scheepvaart, (5) het inzetten van een begeleidingsschip of zeesleepboot, (6) de cumulatieve effecten van meerdere windturbineparken, heeft verweerder uiteindelijk, en soms in afwijking van eerdere adviezen, beslist of al of niet vergunning voor het desbetreffende park kon worden verleend.
2.8.5 Beoordeling door verweerder van de genoemde aspecten bij Scheveningen Buiten
(ad 1) Bij Scheveningen Buiten heeft verweerder 4 verkeersstromen van belang geacht:
1. noordwest gaand verkeer van Maas Center naar de oostkust van Engeland
2. zuid gaand verkeer van Texel verkeersscheidingsstelsel naar Maas Center
3. noord gaand verkeer van Schouwenbank naar Texel verkeersscheidingsstelsel
4. oost-west gaand en west-oost gaand verkeer tussen Scheveningen/IJmuiden en Engeland.
Verweerder heeft onderzoek gedaan naar de verkeersstromen, ieder afzonderlijk, en is daarbij tot de conclusie gekomen dat de verkeersstromen rond het windturbinepark nauwelijks hinder zullen ondervinden van het windpark. Er is berekend dat er voor de verschillende verkeersstromen voldoende ruimte is om het park veilig te kunnen passeren.
(ad 2) Uit onderzoek naar het kruisende verkeer heeft verweerder het volgende geconcludeerd. Het noordgaand verkeer van Schouwenbank naar Texel verkeersscheidingsstelsel in verkeersstroom 3 heeft onvoldoende ruimte om na een uitwijkmanoeuvre voor verkeersstroom 1 terug te sturen naar de oorspronkelijke koerslijn, omdat verkeersstroom 3 direct grenst aan de veiligheidszone van het windpark. Aan de westzijde van het windturbinepark dient circa 1 NM vrijgehouden te worden tot verkeersstroom 3 om veilig terugsturen mogelijk te maken.
De kans dat er lastige kruisingssituaties noord en zuid van het windpark ontstaan tussen oost-west en west-oostgaand verkeer van/naar IJmuiden en Scheveningen in verkeersstroom 4 en de verkeersstromen 2 en 3 is vanwege de kleine aantallen schepen in verkeersstroom 4 verwaarloosbaar, zodat verweerder hierin geen reden ziet om meer ruimte te reserveren voor de scheepvaart.
(ad 3) Ten zuiden van Scheveningen Buiten bevindt zich ankergebied 5A. De bereikbaarheid van ankergebied 5A vanuit alle richtingen is noodzakelijk voor het behoud van ordening in de verkeerssituatie in het drukke aanloopgebied van Rotterdam. Vanuit het noorden is het ankergebied veilig aan te lopen indien het windpark wordt gebouwd. Het windpark levert echter een complicatie op voor het aanlopen van het ankergebied vanuit het noordwesten. Uit simulatiestudie “Bereikbaarheid ankergebieden 5A” van MARIN van
28 oktober 2009 blijkt dat om de aanloop veilig te kunnen uitvoeren een afstand van 2,5 NM nodig is tussen het windpark en het ankergebied. Het aangevraagde windturbinepark ligt gedeeltelijk binnen deze zone. Verweerder heeft de weigering van de vergunning afgewogen tegen het belang bij gedeeltelijke vergunningverlening. Aangezien de economische uitvoerbaarheid van een kleiner windturbinepark niet in geding is, heeft verweerder heeft aanleiding gezien het gedeelte van de aanvraag voor zover gelegen binnen de zone van 2,5 NM te weigeren.
(ad 4 en 5) Ten aanzien van de risico's voor de kleinere, niet routegebonden scheepvaart heeft verweerder geconcludeerd dat ook deze schepen in toenemende mate verplicht of vrijwillig gebruik maken van het AIS, waardoor zij beter waarneembaar zijn. Deze schepen kunnen bovendien sneller en gemakkelijker manoeuvreren dan de grote routegebonden schepen, en hebben daarbij ook minder ruimte nodig. Mogelijke afname van de verkeersveiligheid voor de kleine schepen acht verweerder beperkt.
Toezicht houden op de verkeerssituatie om schepen bij te sturen in hun vaargedrag behoeft niet vanaf een begeleidingsschip, maar kan vanaf de wal door radartoezicht worden gerealiseerd. Tijdens de bouwfase is wel een begeleidingsschip ter plaatse nodig. De in het MER berekende risico van schepen die op drift raken en die door een zeesleepboot van het windturbinepark weggesleept zouden moeten worden, is te klein om daarvoor permanent een zeesleper bij het park aanwezig te moeten hebben.
(ad 6) Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit waren in de directe omgeving van Scheveningen Buiten geen andere windturbineparken aanwezig. Wel was op dat moment al een vergunning afgegeven voor het windturbinepark West Rijn en een ontwerpbesluit voor het windturbinepark Beaufort strekkende tot vergunningverlening genomen. Deze parken liggen respectievelijk oostelijk en westelijk van Scheveningen Buiten. Realisering van het windturbinepark Scheveningen Buiten in combinatie met het windturbinepark Beaufort levert geen extra complicaties op voor de tussenliggende verkeersstroom 2. Het windpark Beaufort is reeds gepasseerd als het windpark Scheveningen Buiten gepasseerd wordt. De verkeersstroom wordt daarom niet ingeklemd. Realisering van het windpark Scheveningen Buiten in combinatie met het windpark West Rijn levert echter wel een begrenzing op voor verkeersstroom 3 die over een korte afstand aan twee kanten begrensd wordt door windparken. De vaarweg tussen de veiligheidszones van de windparken is, indien de zuidwesthoek van Scheveningen Buiten niet wordt vergund, circa 2,7 NM breed. Dit is voldoende voor het aantal schepen dat er passeert. De afstand waarover de begrenzing optreedt is ongeveer 1 NM, zodat niet kan worden gesproken van een over een lang traject aan twee zijden begrensde vaarweg waarbij extra veiligheidsmarges wellicht nodig zouden zijn. Verweerder constateert dat verkeersstroom 3 over een kleine afstand wordt beperkt in vaarwegbreedte, maar acht dit geen onaanvaardbaar gevaar voor de verkeersveiligheid.
De verkleining van Scheveningen Buiten als hierboven onder ad 2 en ad 3 besproken (figuur 9 van het bestreden besluit) heeft tot gevolg dat 30 windturbines en het tweede transformatorstation niet kunnen worden vergund. Verweerder is van mening dat met deze mitigerende maatregel een aanvaardbaar veiligheidsniveau voor de scheepvaart ontstaat.
2.8.6 Gronden van beroep die zien op het door verweerder gehanteerde systeem
Eiseres 2 heeft aangevoerd dat in het bestreden besluit niet de werkelijke verkeersstromen zijn beoordeeld, maar slechts de scheepsposities binnen één week in juli 2008.
Daarnaast heeft zij gesteld dat de benadering die in het bestreden besluit is gevolgd, een te theoretische benadering is van de benodigde vaarruimte, die niet empirisch is onderbouwd.
Verweerder heeft het daadwerkelijk gedrag van schepen niet onderzocht. Voor de benadering die verweerder heeft toegepast, bestaat geen wetenschappelijke onderbouwing. De benadering neemt niet weg dat mensen uit de praktijk de vaarruimte als te klein en onveilig zullen beschouwen. De benadering van verweerder is niet gemaakt voor vaarwegen op open zee. De factoren die volgens deze methode relevant zijn voor aanlooproutes naar havens kunnen niet zomaar worden overgenomen in een andere situatie. Naar de mening van eiseres 2 blijkt uit niets dat het uitgaan van 6 scheepslengtes toereikend is om andere factoren, zoals reactiesnelheid en zichtbaarheid, te verdisconteren. Verweerder heeft niet aangegeven welke factoren wel zijn verdisconteerd. Enige onderbouwing hiervoor ontbreekt, aldus eiseres 2.
Ten aanzien van de benodigde afstand van de vaarweg tot het windturbinepark heeft
eiseres 2 aangevoerd dat, waar sprake is van kruisend verkeer dat moet uitwijken, een afstand van minimaal 2 NM tussen de vaarweg en de veiligheidszone van het windturbinepark moet worden aangehouden. De variabelen die verweerder hanteert zijn willekeurig gekozen. De motivering van de vrij te houden ruimte mist een draagkrachtige motivering. Een afstand van 2 NM ten opzichte van de oorspronkelijke koers zou leidend moeten zijn. Eiseres 2 heeft ter onderbouwing van haar standpunt reeds in haar zienswijze gewezen op het feit dat in de Beleidsnota Noordzee verweerder zelf ook uitgaat van een benodigde afstand van minimaal 2 NM. Verweerder heeft bovendien ten onrechte 1 NM aangehouden vanaf het kruispunt van verkeersstromen; dat had 2 NM moeten zijn vanaf de rand van de verkeersstroom of van de oorspronkelijke koers van het schip.
Naar de mening van eiseres 2 valt voorts niet in te zien waarom de simulatiestudie “Bereikbaarheid ankergebieden 5A” van MARIN dient te prevaleren boven het advies van de Nautische adviesgroep. De keuze van verweerder voor de studie van MARIN getuigt van willekeur.
Eiseres 2 heeft ter onderbouwing van haar standpunt twee rapporten ingebracht: de Nautische visie windturbineparken op zee (hierna: Nautische visie) van september 2008 en het rapport Required Manoeuvring Space for Vessels at Sea Speed, Simulator Based Safety Experience Study van STC B.V. van mei 2009 (hierna: STC-rapport). In de Nautische visie wordt gepleit voor veiligheidsafstanden van minimaal 2 NM tussen de buitengrenzen van windmolenparken en vaarroutes. Uit het STC-rapport blijkt volgens eiseres 2 dat voor grote schepen uit oogpunt van veiligheid een manoeuvreerruimte van 2 NM nodig is. Zij wijst erop dat in het IBN 2015 niet onderzocht is wat de afstand van windturbineparken tot scheepvaartroutes zou moeten zijn. In het nieuwe beleid, zoals neergelegd in het Nationaal Waterplan, is wel zo’n afstand bepaald, namelijk 2 NM. Ook in de Nautische visie worden andere normen gehanteerd voor met name afstanden van windturbineparken ten opzichte van vaarroutes en verkeersscheidingsstelsels. Nu deze afstanden door verweerder niet zijn gehanteerd had vergunning moeten worden geweigerd.
Eiseres 2 heeft daarnaast aangevoerd dat verweerder afwijkt van de Beleidsbrief Zeevaart (Kamerstukken II 2008-2009, 31 409, nr. 1), waarin is vermeld dat het scheepvaartverkeer in de aanloopgebieden van havens en langs de kust drukker wordt, en dat de grootte van de schepen zal toenemen. Enig inzicht in de ontwikkelingen op de lange termijn ontbreekt in het bestreden besluit. Verweerder heeft ten onrechte verzuimd om de te verwachten ontwikkelingen van het scheepvaartverkeer en de consequenties van Scheveningen Buiten op die situatie te onderzoeken en in het bestreden besluit te betrekken.
2.8.7 Oordeel rechtbank over het door verweerder gehanteerde systeem
Ten aanzien van de berekening van de benodigde vaarwegbreedte constateert de rechtbank dat de stelling dat bij de gegevens over de aantallen schepen en de verkeersbewegingen slechts de scheepsposities binnen één week in juli 2008 zijn beoordeeld, niet juist is. De AIS-gegevens zien op geheel 2008. Wel heeft verweerder in figuur 2 van het bestreden besluit een beeld gegeven van de scheepsposities in één week van juli 2008, om de feitelijke locaties waarlangs de verkeersstromen zich verplaatsen inzichtelijk te maken. Verweerder heeft voorts gebruik gemaakt van het onderzoek van MARIN van 20 mei 2009 over de intensiteit van scheepvaart nabij voorgenomen windparken, op basis waarvan verwacht wordt dat de scheepvaartintensiteit in de scheepvaartroutes gedurende de komende 20 jaar niet noemenswaardig toeneemt. Voorts heeft verweerder zich gebaseerd op onderzoek van prof. Wijnolst en prof. Wergeland (Shipping Innovations 2009) en van Lloyd’s Register (Ship dimensions 2030), over de verwachte toename van de grootte van schepen.
De rechtbank constateert dat uit de Beleidsbrief Zeevaart naar voren komt dat de gevolgen van de windturbineparken op de veiligheid nader geanalyseerd moeten worden. Verder schetst verweerder daarin een algemeen beeld. Eiseres 2 heeft naar dit algemene beeld verwezen. Het onderzoek naar de verkeersintensiteit nabij windparken heeft specifiek op de aangevraagde locatie betrekking.
Uit de Beleidsbrief Zeevaart en het onderzoek waarnaar daarin verwezen wordt (zie bijvoorbeeld het in noot 28 op pagina 8 van deze Beleidsbrief genoemde onderzoek zoals dat op het Noordzeeloket is gerelateerd) blijkt qua toename van het scheepvaartverkeer een genuanceerd beeld: het gemiddelde aantal schepen dat zich op een bepaald moment op de Noordzee (territoriaal en EEZ) bevindt, neemt iets af, hetgeen vermoedelijk te maken heeft met schaalvergroting. De diepwaterroutes zijn aanzienlijk drukker geworden. Er mag van worden uitgegaan dat die toegenomen drukte in de cijfers die verweerder heeft gehanteerd is meegenomen; verweerder heeft immers de daadwerkelijke aantallen schepen in de verkeersstromen gebruikt. Verder blijkt dat een deel van de toename zit in het recreatief gebruik door de pleziervaart (pagina 50 van de Beleidsbrief). Dus enerzijds is er een afname van het gemiddeld aantal schepen als gevolg van schaalvergroting en anderzijds is er een toename van de verkeersdrukte in de diepwaterroutes en van het recreatief gebruik.
Eiseres 2 heeft daar geen argumenten tegen aangevoerd.
Gelet op het genuanceerde beeld dat de Beleidsbrief Zeevaart schetst en gelet op de overige door verweerder ter onderbouwing daarvan gehanteerde gegevens kan niet worden geconcludeerd dat verweerder inconsistent is in zijn beleidsvorming.
Ten aanzien van de stelling van eiseres 2 over de benodigde ruimte voor een rondtorn in verband met de reactiesnelheid en zichtbaarheid overweegt de rechtbank dat reactiesnelheid geen onderdeel uitmaakt van de standaard IMO testcondities, aangezien de snelheid van reageren geen invloed heeft op de omvang van de crashmanoeuvre als zodanig. De factor zichtbaarheid is onderdeel van de weersomstandigheden tijdens de test. Ten einde rekening te houden met onder meer de afwijkende weerscondities ten opzichte van de standaard testcondities heeft verweerder in het bestreden besluit een veiligheidsmarge aangehouden van 1 extra scheepslengte van een maatgevend schip van 400 meter.
Gelet op het bovenstaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderbouwd en inzichtelijk gemaakt waarom kon worden uitgegaan van een draaicirkel van 6 scheepslengtes voor een rondtorn.
Verweerder heeft ter zitting desgevraagd toegelicht dat de benodigde afstand van 1 NM van de kruising van vaarroutes tot de veiligheidszone van het windturbinepark is berekend aan de hand van de voorschriften zoals opgenomen in de Leidraad. Figuur 3.3 van deze Leidraad geeft weer welke maatregelen een schip dat moet uitwijken, moet nemen ter vermijding van een aanvaring (voorschrift 8 van de Leidraad). Een van die maatregelen kan zijn dat een schip dat moet uitwijken een koersverandering inzet van tenminste 30 graden, maar bij voorkeur groter. Een dergelijke grote koersverandering zal (bij zicht) gemakkelijker worden opgemerkt door het niet uitwijkplichtige schip. Bij nacht en slecht zicht zal daardoor het boordlicht van de andere boeg voor dat niet uitwijkplichtige schip zichtbaar worden, waardoor voor het andere schip duidelijk is dat het uitwijkplichtige schip daadwerkelijk van koers verandert. Voor een dergelijke uitwijkmanoeuvre is tenminste 1 NM nodig. Daarom heeft verweerder, uitgaande van een schip dat vaart aan de uiterste grens van een kruisende verkeersstroom die moet uitwijken voor een van stuurboord komende verkeersstroom, een afstand van 1 NM tot aan de veiligheidszone van het windturbinepark aangehouden als benodigde afstand om veilig te kunnen uitwijken. Op grond van diezelfde Leidraad moet een uitwijkplichtig schip tevens tijdig maatregelen nemen om een uitwijkmanoeuvre te kunnen maken (voorschrift 8 en voorschrift 16 van de Leidraad).
Verweerder heeft deze theoretische afstandsbepaling nog laten toetsen door middel van een simulatieonderzoek (Bereikbaarheid ankergebieden 5A, rapport van MARIN van 28 oktober 2009). De aanleiding voor dit simulatieonderzoek is de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 17 augustus 2009 geweest. In deze uitspraak is geoordeeld dat verweerder het besluit tot weigering van de vergunning niet heeft kunnen baseren op het advies van de Nautische adviesgroep en is verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen dat moest berusten op hardere en meer toetsbare gegevens. Gelet hierop is, anders dan eiseres 2 heeft gesteld, van een situatie waarin verweerder willekeurig het advies van de Nautische adviesgroep buiten beschouwing heeft gelaten en de simulatiestudie van MARIN heeft laten prevaleren geen sprake. Doel van het onderzoek van MARIN is expliciet geweest om de minimale afstand die nodig is tussen het windpark Scheveningen Buiten en het ankergebied 5A vast te stellen. Onder “minimaal” wordt blijkens hoofdstuk 2 van dit rapport verstaan de afstand die nodig is om een normale ankermanoeuvre te maken zonder daarbij “kunstgrepen” uit te halen. Kapiteins mogen bij deze minimale afstand niet worden afgeschrikt om het ankergebied te gebruiken. Een van de conclusies ten aanzien van de minimale passageafstanden is dat voor het type schepen dat onderzocht is (tanker en container) een passage afstand van 1 NM tot het windpark als acceptabel wordt beschouwd. Deze afstand komt overeen met ongeveer 5,5 scheepslengten (conclusie 4 van het rapport).
In het STC-rapport is in een simulatieonderzoek aangetoond dat een schip (een cruiseliner) voor een uitwijkmanoeuvre 1,5 NM afwijkt van zijn oorspronkelijke koers, danwel 2,2 NM of 1,7 NM naar stuurboord plus 0,9 NM naar bakboord bij een rondtorn, en respectievelijk 1,4 en 2,3 NM bij de situatie weergegeven in figuur 8 en 12. Voor manoeuvres met een containerschip is een afwijking van de oorspronkelijke koers van 2,0 NM gemeten (figuur 10). Voor een tanker die wil gaan ankeren en daarvoor een oversteek moet maken is tweemaal een koersafwijking van 1,4 NM gemeten (figuur 14 tot en met 17). Conclusie van het STC-rapport is dat een manoeuvreerruimte van minimaal 2 NM nodig is voor schepen die op zeesnelheid varen.
Verweerder heeft in de reactie op de zienswijzen en ter zitting aangevoerd dat uitwijkmanoeuvres in de STC-studie niet zijn ingezet zoals verplicht volgens de Leidraad omdat onder andere de uitwijkmanoeuvre zoals weergegeven in figuur 2 van het STC-rapport veel te laat is ingezet en er niet tijdig vaart is geminderd. Ook zijn in het STC-rapport (voornamelijk) situaties weergegeven waarin een cruiseschip heeft moeten uitwijken voor een ander schip; dat doet een cruiseschip buiten een noodsituatie nu eenmaal anders dan andere schepen (de glazen moeten op tafel blijven staan). Verweerder acht de resultaten in het STC-rapport tevens onvoldoende onderbouwd omdat uit het rapport niet blijkt welke maatregelen de kapitein heeft gekozen om de manoeuvre uit te voeren, zoals gekozen roerhoek en snelheid. Voorts is van belang dat de stelling van eiseres 2 dat verweerders berekening is gebaseerd op noodsituaties niet onderbouwd is. Verweerder heeft aangevoerd dat de simulatie door MARIN is gebaseerd op de normale vaarpraktijk. De kapiteins die de simulaties hebben uitgevoerd moesten normale situaties nabootsen. Dit is ter zitting bevestigd door Capt. J.F. Krijt, die aan het simulatieonderzoek van MARIN heeft deelgenomen. Relevant is verder dat de simulaties door MARIN zijn uitgevoerd door meerdere kapiteins, waarbij de resultaten per persoon fors verschilden. Uit het STC-rapport blijkt niet dat de simulaties door meerdere kapiteins zijn uitgevoerd en wat de resultaten per persoon waren. Tevens bevat het MARIN-rapport een veel uitgebreidere onderbouwing van de testresultaten, inclusief antwoorden op de enquêtevragen.
Verweerder heeft ten aanzien van de Nautische visie in de stukken en ter zitting gesteld dat deze visie geen formele status heeft en een objectieve onderbouwing mist. Bovendien heeft de Nautische visie geen betrekking op het onderhavige windturbinepark, maar ziet in zijn algemeenheid op windparken op zee. In het bestreden besluit is uitdrukkelijk uitgegaan van de locatiespecifieke omstandigheden bij Scheveningen Buiten. Deze omstandigheden worden niet weersproken of weerlegd door de Nautische visie. Overigens heeft verweerder opgemerkt dat de ervaringsdeskundigen die de Nautische visie hebben opgesteld niet eensgezind de opvatting huldigen dat een grotere afstand (van minimaal 2 NM) tot windturbineparken zou moeten worden aangehouden. Verweerder heeft ter toelichting verwezen naar het actuele standpunt van de Kustwacht, zoals verwoord in een brief van
19 april 2010.
Onder al deze omstandigheden en gelet op hetgeen ter zitting is besproken en verklaard door de aldaar aanwezige (ervarings)deskundigen op dit gebied, ziet de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan de door verweerder gemaakte berekening van de benodigde afstand van 1 NM van het windturbinepark tot de kruising van de verkeersstromen.
Met betrekking tot het door verweerder gehanteerde uitgangspunt van een veiligheidszone rondom het park van 500 meter, is de rechtbank van oordeel dat van een noodzaak om een grotere veiligheidszone dan 500 meter aan te houden niet is gebleken. De zone van 500 meter is conform het nationale en internationale recht en bepaalt de buitenste grens van het windturbinepark ten opzichte van al het scheepvaartverkeer en daarmee de afstand die het scheepvaartverkeer uit het oogpunt van veiligheid minimaal moet aanhouden ten opzichte van het park. Buiten de veiligheidszone van 500 meter kan niet worden verboden dat de scheepvaart zich vrijelijk verplaatst. De stelling van eiseres 2 dat verweerder de vergunning had moeten weigeren omdat de schepen een afstand van meer dan 500 meter aanhouden kan niet slagen.
De rechtbank is ten aanzien van het door verweerder gehanteerde toetsingskader zoals hierboven onder 2.8.2 en 2.8.3 weergegeven, van oordeel dat het een duidelijk en helder kader vormt. De bronnen die verweerder bij het vormgeven van dit kader heeft gebruikt (SAMSON-model, PIANC-IAPH richtlijnen, de Leidraad enz.) zijn deugdelijk en algemeen aanvaard. Verweerder heeft de door hem geformuleerde standaarden bovendien getoetst aan de praktijk door middel van de simulatiestudie van MARIN.
De rechtbank acht dit een in voldoende mate overtuigend kader om te beoordelen of sprake is van behoud van mogelijkheden voor een doelmatig en veilig gebruik van de Noordzee door anderen dan de vergunninghoudster. Dit beoordelingskader gaat de grenzen van een redelijke beleidsbepaling ter invulling van dit criterium niet te buiten.
De vraag of verweerder op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat van een dergelijk behoud gesproken kan worden beoordeelt de rechtbank in het hiernavolgende.
De beoordeling of verweerder ook overigens conform zijn eigen beleid - om de scheepvaartveiligheid op de Noordzee op hetzelfde niveau te handhaven en waar mogelijk permanent te verbeteren - heeft gehandeld, volgt daarna.
2.8.8 Toepassing van het systeem op Scheveningen Buiten. Had behoud van doelmatig en veilig gebruik door anderen tot weigering van de vergunning moeten leiden?
Eiseres 2 heeft in beroep betoogd dat de vergunningverlening voor Scheveningen Buiten een vlot en veilig scheepvaartverkeer in de aanloop naar het havengebied Rotterdam in gevaar brengt.
Eiseres 2 heeft in dit verband allereerst aangevoerd dat de overweging over verkeersstroom 2 op pagina 16 van het bestreden besluit onbegrijpelijk is. Verweerder stelt daarin vast dat de breedte van de verplichte vaarbaan van het verkeersscheidingsstelsel waarin de schepen zich bevinden 2 NM is, dat om de scheepvaart in geval van een crashmanoeuvre voldoende ruimte te geven nog 0,6 NM extra ruimte nodig is en dat die ruimte beschikbaar is tussen de verkeersbaan en de veiligheidszone van het windturbinepark. In het onderschrift bij figuur 3 staat echter vermeld dat de afstand voor een uitwijk(crash)manoeuvre van een schip 1,3 NM is. De afstand tussen de verkeersbaan en de veiligheidszone van Scheveningen Buiten zou dus volgens verweerders eigen berekening niet 0,6 NM maar in ieder geval 1,3 NM moeten zijn. Die ruimte is niet beschikbaar, aldus eiseres 2.
Eiseres 2 heeft voorts aangevoerd dat het windturbinepark Scheveningen Buiten het gebruik van het ankergebied 5A belemmert. Op basis van het simulatierapport van MARIN kan niet worden geconcludeerd dat bij de oprichting van het windturbinepark het veilig en doelmatig gebruik van de EEZ gewaarborgd is. De onveiligheid blijkt uit het feit dat niet het gehele ankergebied 5A onder alle omstandigheden veilig is aan te lopen om in de lokale behoefte van de scheepvaart te voorzien. Ook wordt door de vergunningverlening voor Scheveningen Buiten het samenhangend stelsel van ankergebieden doorkruist, zoals dit is beschreven in het Formal Safety Assessment (FSA) van MARIN ten behoeve van het gewijzigd Verkeersscheidingsstelsel aanloop Hoek van Holland van juli 2008. Deze locatie had bewaard moeten blijven voor het noordelijk deel van het ankergebied Maas Noord (ankergebied 5B). Volgens het FSA is het met het oog op scheepvaartveiligheid essentieel dat er voldoende ankercapaciteit is in Maas Noord. Windturbinepark Scheveningen Buiten belemmert echter de uitbreiding van de ankercapaciteit.
Volgens eiseres 2 bestaat er geen goed beeld van de cumulatie van windturbineparken en de effecten daarvan op de langere termijn op verkeerstromen. Zij heeft er in dit verband op gewezen dat het verkeer van met name grote schepen in verkeersstroom 3 door de vergunningverlening van Scheveningen Buiten 1-2 NM westelijker en vanwege West Rijn 1-2 NM oostelijker opschuift, bij een breedte van de verkeersstroom van 2 NM.
Aan de hand van de stukken en de toelichting van verweerder ter zitting stelt de rechtbank vast dat eiseres 2 de benodigde vaarwegbreedte bij oplopen verwart met de ruimte die nodig is in kruisingssituaties. De berekening op pagina 16 van het bestreden besluit heeft betrekking op de benodigde ruimte voor een crashmanoeuvre voor oplopende schepen. Deze ruimte bedraagt 6 maal de scheepslengte (in totaal 2,6 NM) en is in verkeersstroom 2 ook beschikbaar.
De algemene argumenten met betrekking tot de benodigde breedte zijn door de rechtbank beoordeeld onder punt 2.8.7 van deze uitspraak. Uit de berekening in het bestreden besluit van de verkeersstromen 1 tot met 4 blijkt dat er voldoende ruimte aanwezig is voor het scheepvaartverkeer. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de door verweerder gemaakte berekeningen.
Ten aanzien van het kruisend verkeer heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank kunnen concluderen dat met een verkleind park, zoals weergegeven in figuur 9 van het bestreden besluit, voldoende ruimte is gecreëerd voor de verkeersstroom 3 noordgaand om veilig te kruisen en uit te wijken voor verkeersstroom 1 westgaand. In het algemeen kan een afstand van 1 NM daarbij voldoende worden geacht, zoals hiervoor onder 2.8.7 is overwogen. Verweerder heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat voor het veilig kunnen kruisen en uitwijken, die afstand van 1 NM voor deze verkeersstromen eveneens voldoende is. De afstand tussen het windpark en de verkeersbaan van het verkeersscheidingsstelsel waarin verkeersstroom 2 vaart bedraagt 0,6 NM. Hoewel zich hierdoor mogelijk lastige kruisingssituaties met verkeersstroom 4 zouden kunnen voordoen is de kans daarop gezien de kleine aantallen schepen in verkeerstroom 4 zeer klein. Hetzelfde geldt voor de kruisingssituaties van verkeersstroom 3 met verkeersstroom 4. De rechtbank acht, nu het gaat om een gering aantal niet-routegebonden schepen, de beslissing van verweerder om voor deze kruisingssituaties geen extra ruimte vrij te houden niet onaanvaardbaar voor de verkeersveiligheid.
In het MARIN-rapport van 28 oktober 2009 is geconstateerd dat ankergebied 5A vooral wordt gebruikt door containerschepen die het gebied vanuit het noorden naderen en door tankers die vanuit het noordwesten of vanuit Rotterdam naderen. In dit rapport zijn zowel het (oorspronkelijke) aanvraagde windturbinepark Scheveningen Buiten als een kleiner park gesimuleerd. In beide gevallen zijn worst-case situaties gesimuleerd, waarbij rekening is gehouden met een slecht manoeuvrerend schip, slechte weersomstandigheden, een groot aantal ankerliggers en moeilijke uitgangsposities. Uit het onderzoek blijkt dat in een aantal gevallen enkele manoeuvres door kapiteins als moeilijk werden ervaren, en dat daarom een grotere minimale afstand tot het windturbinepark nodig is. De aanbeveling van de kapiteins (conclusie 10 van het rapport) om een afstand van 2,5 NM aan te houden tussen het windturbinepark en het verkeersscheidingsstelsel (verkeersstroom 1) is in het bestreden besluit overgenomen. Met verweerder komt de rechtbank tot de conclusie dat met een verkleind park, zoals weergegeven in figuur 9 bij voorschrift 3 van het bestreden besluit, voldoende ruimte is gecreëerd voor de verkeersstromen rondom Scheveningen Buiten om veilig te kruisen en uit te wijken.
Per 1 juli 2008 is het verkeersscheidingsstelsel Aanloop Hoek van Holland van kracht geworden. In het verweerschrift heeft verweerder met juistheid betoogd dat uit het voorstel tot wijziging van dit verkeersscheidingsstelsel, dat door de betrokken ministeries in 2007 bij het IMO in procedure is gebracht, blijkt dat het FSA niet is opgesteld in het kader van het aanwijzen van het ankergebied Maas Noord 5A en 5B. Het ankergebied maakt ook geen onderdeel uit van het verkeersscheidingsstelsel. Tegelijkertijd met het in procedure brengen van de wijziging van het verkeersscheidingsstelsel heeft eiseres 2 verweerder te kennen gegeven het aantal ankergebieden te willen uitbreiden met het ankergebied Maas Noord 5A (zuidelijk deel) en 5B (noordelijk deel). Verweerder heeft vervolgens besloten het ankergebied 5A aan te wijzen. Van de aanwijzing van ankergebied 5B heeft verweerder afgezien, omdat op dat moment al een aanvraag voor een Wbr-vergunning voor Scheveningen Buiten voor dezelfde locatie was ingediend. Daarbij was de verwachting van eiseres 2 dat de behoefte tot ingebruikname van het ankergebied 5B niet eerder dan in 2018 zou ontstaan. Uit het bovenstaande concludeert de rechtbank dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen sprake was van een aangewezen ankergebied of van afspraken dat dit gebied tot 2018 voor het gebruik als ankerplaats gereserveerd zou blijven. Gelet op het bovenstaande is niet in te zien dat met de vergunningverlening van Scheveningen Buiten het samenhangend stelsel van ankergebieden wordt doorkruist.
Ten aanzien van de cumulatieve effecten stelt de rechtbank vast dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit het windturbinepark West Rijn was vergund en voor het windturbinepark Beaufort een ontwerpbesluit was genomen strekkende tot vergunningverlening. Scheveningen Buiten levert in combinatie met Beaufort geen extra complicatie op voor de tussenliggende verkeersstroom 2 omdat Beaufort al gepasseerd is, wanneer Scheveningen Buiten gepasseerd wordt. Scheveningen Buiten in combinatie met West Rijn levert wel een begrenzing van het scheepvaartverkeer in verkeersstroom 3 op. In het besluit van West Rijn heeft verweerder evenals in het bestreden besluit over Scheveningen Buiten geconstateerd dat de benodigde ruimte 2,2 NM is en dat de vaarweg, na weigering van de zuidwesthoek van Scheveningen Buiten circa 2,7 NM breed is. Dit is voldoende voor het aantal schepen dat passeert. De omstandigheid dat de vaarweg over een kleine afstand van ongeveer 1 NM wordt beperkt in vaarwegbreedte acht de rechtbank met verweerder niet onaanvaardbaar voor de verkeersveiligheid.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder, onder toepassing van het door hem geformuleerde en gehanteerde toetsingskader zoals dat uit de overwegingen 2.8.2 t/m 2.8.4 naar voren komt, op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat doelmatig en veilig gebruik van de Noordzee door anderen dan de vergunninghoudster van Scheveningen Buiten, na realisatie van dit windturbinepark ter plekke, op het gebied van de scheepvaart verzekerd is en dat handhaving van de scheepvaartveiligheid op hetzelfde niveau aldaar mogelijk is. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van strijd met het in het IBN 2015 geformuleerde beleid dat de scheepvaartveiligheid op de Noordzee op hetzelfde niveau gehandhaafd moet worden. Verweerder had dan ook geen grond om de vergunning om de aangevoerde redenen van scheepvaartveiligheid te weigeren.
2.8.9 Overige gronden van eiser 1 en eiseres 2 en het oordeel van de rechtbank daarover.
Voorts heeft eiseres 2 aangevoerd dat vergunning voor Scheveningen Buiten op deze plek sowieso had moeten worden geweigerd omdat de in het ontwerpbesluit genoemde nadelige effecten voor de scheepvaart zich elders (in de in het IBN 2015 als kansrijk aangegeven gebieden voor windenergie) niet voordoen. De daarover in het IBN 2015 reeds gemaakte afweging dat windparken slechts buiten de scheepvaartroutes mogen worden opgericht is onvoldoende duidelijk en concreet om als afweging in het individuele geval te dienen.
Verweerder had moeten toetsen of een windturbinepark op een andere locatie minder nadelige effecten heeft voor de scheepvaart. Het is in strijd met het subsidiariteitsbeginsel om dit niet te doen, zo meent eiseres 2. De vraag of de locatie die door de aanvrager is gekozen wel of niet wenselijk is, dient volgens eiseres 2 bij de vergunningverlening aan de orde te komen. Als een andere locatie geschikter zou zijn dan de aangevraagde, dan had de vergunning moeten worden geweigerd.
De rechtbank overweegt hierover dat voor verweerder in zijn algemeenheid geen verplichting bestaat om te onderzoeken of een andere locatie geschikter is dan de aangevraagde. Ook in het geval van Scheveningen Buiten is die verplichting er niet, omdat Scheveningen Buiten niet in een uitsluitingsgebied ligt. Verweerder was niet gehouden een alternatieve locatie te onderzoeken.
Voorts heeft eiseres 2 aangevoerd dat verweerder door een vergunning te verlenen voor Scheveningen Buiten ten onrechte vooruit loopt op de aanwijzing van windenergiegebieden op basis van een integrale afweging voor alle verschillende functies voor de Noordzee, zoals is voorzien in het Nationaal Waterplan. De vergunningverlening belemmert de optimale afweging voor de situatie op de langere termijn.
De rechtbank overweegt dat vergunningverlening voor Scheveningen Buiten strekt tot uitvoering van de korte termijndoelstelling om 950 MW windenergie op zee te realiseren en geen betrekking heeft op de doelstelling voor de lange termijn, die moet leiden tot 6000 MW windenergie op zee. Of de vergunningverlening voor Scheveningen Buiten die doelstelling in de weg staat is thans niet aan de orde.
Ten aanzien van de scheepvaartveiligheid heeft eiser 1 nog aangevoerd dat uit eerdere berekeningen blijkt dat per 1.000 MW aan windturbinevermogen op zee de kans op een aanvaring/aandrijving met een windturbine gemiddeld 23% per jaar bedraagt. Als deze berekening wordt doorgerekend naar de doelstelling om voor 2020 6.000 MW aan geïnstalleerd windturbinevermogen op zee te hebben geplaatst, dan bedraagt de kans op een aanvaring/aandrijving naar de mening van eiser 1 gemiddeld 138% per jaar.
De rechtbank overweegt dat eiser 1 desgevraagd niet heeft kunnen uitleggen uit welke bron hij de 23% heeft afgeleid. Dit percentage blijkt niet uit het SAMSON-model of uit de MER. Voorts constateert de rechtbank dat een kans die hoger ligt dan 100% in zijn algemeenheid niet mogelijk is. De rechtbank kan eiser 1 dan ook niet volgen in deze stelling en verwijst in dit verband naar de door verweerder overgelegde memo van 16 april 2010 waarin een aanvullende berekening is gemaakt voor alle vergunde windturbineparken tezamen. Deze berekening leidt volgens dit memo tot een cumulatief risico van (naar boven afgerond) 0,6 aanvaringen en /of aandrijvingen per jaar. Eiser 1 heeft deze berekening niet weerlegd.
Deze overige gronden maken het oordeel van de rechtbank over de scheepvaartveiligheid als weigeringsgrond zoals hierboven onder 2.8.8 is weergegeven niet anders en kunnen niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.9 Visserij
2.9.1 Toetsingskader
Het toetsingskader voor de vergunningverlening voor het aspect visserij wordt gevormd door artikel 3, eerste en tweede lid van de Wbr en is uitgewerkt in artikel 5, aanhef en onder a en b, van de Beleidsregels.
In de Nota Ruimte (paragraaf 4.8.3.1) zijn nut en noodzaak van het ruimtebeslag van de windturbines op de Noordzee in de EEZ reeds afgewogen en vastgelegd. Realisatie van deze windturbineparken tot een totaal vermogen van 6000 MW in 2020 geschiedt om dwingende redenen van groot openbaar belang. In het IBN 2015 zijn de effecten voor de visserij in ogenschouw genomen en afgewogen. Er is onderzocht waar binnen de Noordzee welke visserij plaatsvindt en welke delen het intensiefst worden bevist. Naar verwachting blijven de effecten voor niet-routegebonden verkeer beperkt, omdat dit verkeer zich nog steeds in de gebieden buiten de vrijgehouden vaarroutes mag begeven. Bovendien zullen deze parken met een totaal vermogen van 6000 MW een ruimtebeslag innemen van niet meer dan 2% van het Nederlands Continentaal Plat.
Voor de ecologische effecten van het windturbinepark en de gevolgen daarvan voor de visserij houdt het afwegingskader van de Beleidsregels en het IBN 2015 in dat bij een vergunningaanvraag getoetst wordt of significante gevolgen voor Natura 2000 gebieden kunnen worden uitgesloten. Het IBN 2015 neemt daarbij het toetsingskader van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn als uitgangspunt. Voor elk project dat niet direct verband houdt met het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen ervan. Gelet op de conclusies van de passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied geeft verweerder slechts toestemming voor het project nadat zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zullen worden aangetast. Verweerder houdt in het afwegingskader bij de vergunningverlening tevens rekening met het voorzorgsbeginsel.
2.9.2 MER
2.9.2.1 Vergelijking met OWEZ
Eiser 1 acht het noodzakelijk dat in de MER een vergelijking wordt gemaakt met het OWEZ op het gebied van kosten en risico's.
Dienaangaande overweegt de rechtbank dat bij het OWEZ een Monitorings- en Evaluatieprogramma (hierna: MEP) loopt en dat in de aanvraag en de MER de op dat moment beschikbare onderzoeksgegevens van het OWEZ zijn meegenomen. Een kostenvergelijking behoort niet tot het toetsingskader van de Wbr.
2.9.2.2 Effecten op vissen en vislarven
Eiser 1 voert aan dat de vergunning niet verleend had mogen worden omdat er nader onderzoek nodig is naar de effecten van de windparken op vissen en vislarven. Volgens eiser 1 worden in de MER en de Passende Beoordeling te veel of onjuiste aannames gedaan met betrekking tot de sterftepercentages en de effecten van geluid op vissen en vislarven.
In de MER is vermeld dat ten gevolge van het geluid tijdens de constructie van het windturbinepark sterfte onder vissen kan optreden. Gezien de omvang van de schadelijkheids- en beïnvloedingszone in relatie tot het totale areaal op het Nederlands Continentaal Plat (respectievelijk 0,2% en 1,5%) worden geen blijvende effecten op populaties verwacht, temeer omdat de effecten tijdelijk zijn.
Aangezien voor het onderwaterleven niet op voorhand kan worden uitgesloten dat er significante effecten optreden op de instandhoudingsdoelstellingen in de Natura 2000-gebieden, heeft een nadere analyse op significantie plaatsgevonden in een locatiespecifieke Passende Beoordeling. Ten aanzien van vissen wordt in de Passende Beoordeling geconcludeerd dat er geen significante effecten op Natura 2000-gebieden zijn te verwachten.
Wat betreft de reductie van vislarven blijkt uit modelberekeningen dat de effecten op de aanvoer naar alle gebieden min of meer vergelijkbaar zijn, met een maximale afname in de larvenaanvoer van 7-10% voor haring, 0-3% voor schol en tussen 0 en 1% voor tong. Op basis van het belang van de Waddenzee als kinderkamer voor de verschillende soorten, is de doorwerking van deze larvenreductie op de juvenielen bepaald. De kinderkamerfunctie bestaat uit drie verschillende onderdelen: de randvoorwaarden voor de kinderkamerfunctie, het functioneren van de kinderkamer (doorwerking juvenielen) en de doorvertaling naar de effecten op de gehele visstand. In alle gevallen kunnen significante effecten worden uitgesloten. De conclusie in de Passende Beoordeling is dat de aanleg en de aanwezigheid van het windturbinepark Scheveningen Buiten niet leidt tot significante negatieve effecten op de relevante Natura 2000-gebieden in Nederland, Duitsland of het Verenigd Koninkrijk.
De Commissie heeft ten aanzien van vislarven overwogen dat ondanks de onzekerheden in het model het navolgbaar is dat de Passende Beoordeling concludeert dat mortaliteit van vislarven niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden. Om te voorkomen dat door cumulatie met de gevolgen van een volgend heiseizoen alsnog aantasting van natuurlijke kenmerken kan optreden, is het belangrijk te monitoren en de resultaten hiervan te toetsen alvorens met een volgende heiperiode te starten. Uit de beschikbare informatie blijkt dat met de maximale inzet van mitigerende maatregelen negatieve effecten van onderwatergeluid waarschijnlijk aanzienlijk te beperken zijn voor al het onderwaterleven. Het gaat hierbij om een combinatie van innovatieve technische maatregelen die de geluidsproductie tijdens het heien verminderen en om het in gevoelige periodes uitsluiten van heiwerkzaamheden.
De rechtbank stelt vast dat in de MER en de Passende Beoordeling gebruik is gemaakt van worst case aannames, waarbij uitgegaan is van hei-activiteiten in de paaitijd en juveniele periode, 100% sterfte als gevolg van het heien en sterfte op grote afstand (1000 m). Gelet op dit worst case scenario is niet in te zien dat, voor zover hierbij aannames zijn gedaan, is uitgegaan van te positieve aannames. Hetgeen eiser 1 heeft aangevoerd over de effecten van heigeluid en achtergrondgeluid op het onderwaterleven leidt niet tot het oordeel dat de gevolgen van Scheveningen Buiten voor vissen en vislarven in de MER onvoldoende zorgvuldig en toereikend zijn beoordeeld. Aan de vergunning zijn in verband hiermee de voorschriften 6 en 16 verbonden. Eiser 1 heeft geen rapporten ingebracht waaruit blijkt dat de MER en de Passende Beoordeling zodanige gebreken bevatten dat verweerder zich bij het nemen van het bestreden besluit niet (mede) daarop heeft kunnen baseren.
2.9.2.3 Nulmeting
Eiser 1 heeft in dit verband ook aangevoerd dat een goede nulmeting ontbreekt. Eiser 1 vreest dat de effecten van vislarvensterfte wel significant negatief zullen zijn voor bepaalde visbestanden en dat deze effecten worden toegerekend aan de visserijsector.
De rechtbank overweegt hierover dat in paragraaf 2.3.4. van de MER een beschrijving is opgenomen over de kwaliteit en kwantiteit van verschillende soorten vispopulaties in de Noordzee. Voorts is aan de vergunning voorschrift 16 verbonden waarin is bepaald dat vergunninghoudster een gedetailleerde uitwerking van een MEP dient op te stellen en uit te voeren conform het gestelde in bijlage 1 bij deze voorschriften. In bijlage 1 is aangegeven dat er voor, tijdens en na de heiwerkzaamheden metingen moeten worden verricht naar de omvang van de vispopulatie. Voorts is van belang dat uit het derde en vierde lid van voorschrift 16 blijkt dat geen gebruik kan worden gemaakt van de vergunning, totdat het MEP door het bevoegd gezag schriftelijk is goedgekeurd. Gelet voorts op de mate van gedetailleerdheid van het MEP, die op grond van bijlage 1 wordt vereist met betrekking tot methodes, tijdsaspecten en nauwkeurigheid van de monitoring en evaluatie, bestaat geen grond voor de vrees van eiser 1 dat de monitoring onvoldoende specifiek zal zijn.
Een situatie waarin eventuele negatieve effecten op de visstand op de visserijsector zullen worden afgewenteld zal door deze vorm van monitoring worden voorkomen.
2.9.2.4 Refugiumfunctie
Volgens eiser 1 is er in de MER en de Passende Beoordeling te snel van uitgegaan dat windparken een positief effect zullen hebben op visbestanden vanwege de refugiumwerking. Onduidelijk is welke gevolgen de refugiumfunctie voor migrerende en lokale soorten heeft.
De MER vermeldt in paragraaf 2.2.11 dat het verbod op commerciële visserij rond en in het windpark tot toename van de biomassa van bodemdieren zal leiden, hetgeen weer zal leiden tot een toename van de aantallen vissoorten in het plangebied. Het windpark zal daarbij als vluchtplaats (refugium) dienen, maar is naar verwachting niet groot genoeg om van invloed te zijn op populatiegroottes, omdat de vissen op een gegeven moment toch uit het park zullen trekken. In paragraaf 2.3.4. van de MER is uitgegaan van verschillende soorten vissen in de Noordzee, waaronder ook de migrerende en lokale soorten die eiser 1 noemt, zodat de conclusie over de refugiumwerking ook deze soorten omvat. De rechtbank stelt vast dat het refugiumeffect hier als een mogelijk neveneffect is beschreven, waarvan geconcludeerd wordt dat dit geen negatieve gevolgen heeft. Deze conclusie wordt bevestigd in het monitoringsrapport “Residence time and behaviour of sole and cod in the Offshore Wind Farm Egmond aan Zee (OWEZ)” van IMARES van 16 september 2010. Eiser 1 heeft geen rapporten overgelegd waaruit blijkt dat dit anders is.
2.9.3 Voorzorgsbeginsel
Eiser 1 stelt zich op het standpunt dat het voorzorgsbeginsel had moeten worden toegepast.
De rechtbank stelt vast dat verweerder het voorzorgsbeginsel heeft toegepast. Ten einde te garanderen dat de instandhoudingsdoelstellingen voor de Natura 2000-gebieden niet in gevaar komen, is verweerder bij de beoordeling van de ecologische effecten van Scheveningen Buiten in verband met eventuele kennisleemtes consequent uitgegaan van een worst case scenario. Gelet op het belang van de vislarven voor de voedselketen op de Noordzee en de te betrachten voorzorg, heeft verweerder in voorschrift 6, lid 5, bepaald dat in de periode van 1 januari tot 1 juli geen heiwerkzaamheden mogen plaatsvinden. Voorts is in voorschrift 6, lid 6, voorgeschreven dat op de Noordzee gedurende één bouwseizoen steeds één windturbinepark geheid mag worden en is in voorschrift 16 een MEP voorgeschreven. Dit alles strookt met het voorzorgsbeginsel, zoals dat is beschreven op pagina 70 van het IBN 2015. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee wat betreft de visstand in voldoende mate toepassing gegeven aan het voorzorgsbeginsel.
2.9.4 Belangenafweging en nadeelcompensatie
Eiser 1 heeft aangevoerd dat de vergunningverlening voor windturbineparken nadelige gevolgen heeft voor de visserijsector vanwege het verlies aan visgronden, maar dat een adequate schadevergoedingsregeling of nadeelcompensatieregeling ontbreekt.
De rechtbank stelt vast dat met de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 (Stcrt. 1999, nr. 172) is voorzien in de mogelijkheid tot schadevergoeding voor schade die gebruikers niet redelijkerwijs zelf dienen te dragen en die buiten het normaal maatschappelijk risico valt. Het staat de visserijbedrijven waaraan eiser 1 refereert vrij om een verzoek om schadevergoeding te doen op basis van deze regeling. Mede gelet op de hierna volgende conclusie en alle overwegingen waarop de conclusie gebaseerd is, is er geen aanleiding te oordelen dat verweerder het onderhavige besluit niet had mogen nemen zonder daarin een schadevergoeding ten aanzien van de visserij op te nemen.
In het kader de MER en de Passende Beoordeling is specifiek onderzoek verricht naar de effecten van Scheveningen Buiten op de visserij. Vastgesteld is dat de locatie waar het windturbinepark is voorzien, intensief wordt bevist. Van een significant effect van Scheveningen Buiten op de visserij is evenwel geen sprake, omdat het park slechts 0,08% van het Nederlands Continentaal Plat beslaat en een wezenlijke inperking van de vangstmogelijkheden niet aan de orde is. Scheveningen Buiten heeft geen invloed op de aanwezigheid van vis in de Noordzee. Naar verwachting zal de visserij zich slechts verplaatsen en niet aangetast worden in de omvang en aard van haar activiteiten. Ook indien de oppervlakte van alle in deze ronde vergunde windturbineparken met een totaal vermogen van 1.000 MW wordt opgeteld blijft het verlies aan visgronden ruim onder het in de Nota Ruimte genoemde ruimtebeslag van niet meer dan 2% van het Nederlands Continentaal Plat, behorende bij een totaal vermogen van 6.000 MW.
Gelet op het voorgaande behoefde verweerder in de door eiser 1 aangevoerde gronden met betrekking tot de visserij geen aanleiding te zien om Wbr-vergunning voor Scheveningen Buiten te weigeren. Verweerder is op goede gronden tot de conclusie gekomen dat behoud van de mogelijkheid van doelmatig en veilig gebruik van de Noordzee door de visserij voldoende verzekerd is. Evenmin is sprake van aantasting van belangen van natuur en milieu.
Eiser 1 heeft eerst ter zitting nog gesteld dat Scheveningen Buiten in de directe aanlooproute van de haven van Scheveningen ligt en dat het gebied rond het windpark, dat met name wordt aangedaan door niet-routegebonden verkeer, vanwege het vaarverbod en de veiligheidszone in en om het windpark niet meer toegankelijk zal zijn. Naar de verwachting van eiser 1 kan de haven van Scheveningen hierdoor minder aantrekkelijk worden voor de Noordzeevisserij. Er is geen reden te veronderstellen dat eiser 1 deze grond, die hij overigens niet nader heeft onderbouwd, niet eerder heeft kunnen aanvoeren, zodat hij in zoverre heeft gehandeld in strijd met de goede procesorde. De rechtbank heeft deze grond niet in de oordeelsvorming betrokken.
2.10 Conclusie
Gelet op al het vorenstaande is het beroep van eiser 1 en eiseres 2 ongegrond.
Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gedaan door mr. P. Vrolijk, voorzitter, en mr. E.R. Houweling en
mr. R.H.L. Dallinga, leden, in tegenwoordigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2011.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eisers worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: