Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 09/4200 WET-T1
Uitspraak in het geding tussen
Dana Petroleum Netherlands B.V. (voorheen: Petro-Canada Netherlands B.V.) gevestigd te 's-Gravenhage, gemachtigde mr. F.M.G.M. Leijendeckers, advocaat te Utrecht, eiseres,
en
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (thans: de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu), verweerder.
Aan het geding heeft mede als partij deelgenomen:
Breeveertien II Wind Farm B.V. (vergunninghoudster), gevestigd te Rotterdam, gemachtigde mr. G.O. Reerink en mr. E. Aarts, advocaten te Amsterdam.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 1 september 2009 heeft verweerder een vergunning verleend op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: Wbr) voor het oprichten, in stand houden en verwijderen van een offshore windturbinepark bestaande uit maximaal 97 windturbines met de naam Breeveertien II.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres bij brief van 16 oktober 2009 beroep ingesteld bij de rechtbank ’s-Gravenhage. Met toepassing van artikel 8:13, eerste lid, eerste volzin, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is de zaak verwezen naar de rechtbank Rotterdam.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2010. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, mr. J. van Vulpen, ing. A.J. Floore en
ir. F. Boelsma. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.M. Nijboer,
mr. I.C.G. Klein-Hendriks, mr. C.L.M. Verlaan, mr. M.C. Ferf, F.L.A. Bloot, werkzaam bij het directoraat-generaal Luchtvaart en Maritieme Zaken, ir. R.P.H. van Elsen en ir. A.F.J. van den Elzen MBA, beiden werkzaam bij het Ministerie van Economische zaken, Landbouw en Innovatie, en W.A. Brandsen, Inspecteur-Vlieger bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat. Namens vergunninghoudster is verschenen mr. G.O. Reerink, bijgestaan door F. Omen en E. Arends.
2 Overwegingen
2.1 Feiten
Airtricity Holdings Ltd. heeft bij brief van 13 november 2006 een aanvraag ingediend voor een Wbr-vergunning voor het oprichten en in stand houden van een windturbinepark bestaande uit 97 windturbines met de naam Breeveertien II. Het park ligt in blok P8 (conform blokindeling Mijnbouwwet), zoals nader aangegeven in bijlage 5 bij de aanvraag.
Verweerder heeft de aanvraag van Airtricity Holdings Ltd. op 30 oktober 2007 als volledig beoordeeld en heeft deze in behandeling genomen. De vergunningaanvraag, de daarbij behorende milieueffectrapportage (hierna: MER) en de aanvullingen daarop zijn voor advies voorgelegd aan de Commissie voor de milieueffectrapportage (hierna: de Commissie) en aan de wettelijke adviseurs. Op 19 februari 2009 is het ontwerpbesluit genomen, waarin verweerder het voornemen heeft geuit de Wbr-vergunning onder voorwaarden en beperkingen te verlenen. Het ontwerpbesluit heeft van 26 februari 2009 tot en met 8 april 2009 ter inzage gelegen. Hiertegen zijn zienswijzen ingediend. Bij brief van 31 augustus 2009 heeft verweerder op verzoek van Airtricity Holdings Ltd. toestemming verleend tot overdracht van de Wbr-vergunning aan vergunninghoudster.
2.2 Wettelijk kader
Met ingang van 22 december 2009 is de Waterwet (Stb. 2009, 490) in werking getreden en is de Wbr opgegaan in de Waterwet.
Ingevolge artikel 2.29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Invoeringswet Waterwet (Stb. 2009, 489) blijft het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van paragraaf 6.2 van de Waterwet van toepassing ten aanzien van de voorbereiding en vaststelling van een besluit op een voor die inwerkingtreding gedane aanvraag om een vergunning, ontheffing of concessie als bedoeld in artikel 2 van de Wbr.
Artikel 1, eerste lid, van de Wbr bepaalt dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder waterstaatswerken wordt verstaan: bij het Rijk in beheer zijnde wateren, waterkeringen en wegen alsmede, voor zover in beheer bij het Rijk, de daarin gelegen kunstwerken en hetgeen verder naar hun aard daartoe behoort.
Ingevolge het tweede lid wordt onder wateren mede verstaan de territoriale zee en de exclusieve economische zone (hierna: EEZ).
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wbr is het verboden zonder vergunning van de minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden.
Ingevolge het tweede lid kan een vergunning onder beperkingen worden verleend. Aan de vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wbr kan weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
Ingevolge het tweede lid kunnen de in het eerste lid bedoelde besluiten mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatwerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen.
Verweerder heeft beleidsregels opgesteld die de toepassing van onder meer de artikelen 2 en 3 van de Wbr betreffen. Deze Beleidsregels inzake toepassing Wet beheer rijkswaterstaatswerken op installaties in de exclusieve economische zone zijn op
29 december 2004 gepubliceerd in de Staatscourant (Stcrt. 2004, 252, hierna: de Beleidsregels).
In artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregels is bepaald dat geen Wbr-vergunning wordt verleend voor een installatie in een gebied dat voor andere functies wordt vrijgehouden.
Volgens artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregels, voor zover hier van belang, zijn voor de beslissing op een aanvraag om vergunning tot het maken en behouden van een installatie in elk geval de volgende door de aanvrager te verschaffen gegevens en bescheiden nodig:
(…)
d. gegevens over de gevolgen voor rechtmatig gebruik van de zee door derden;
e. gegevens over de gevolgen voor het milieu;
(…)
Uit de toelichting op deze bepaling blijkt dat, mede gelet op de verplichtingen op grond van de EG-richtlijn 85/337/EEG (PbEG L 175/40) zoals gewijzigd bij EG-richtlijn 97/11/EG (PbEG L 73/5), voor installaties als bedoeld in de bijlagen I en II bij genoemde richtlijn, waaronder een windturbinepark, niet eerder een vergunning zal worden verleend dan nadat de gegevens over de gevolgen voor het milieu in de vorm van een MER zijn overgelegd, de relevante bepalingen van hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer (Wm) zijn toegepast en de procedure omschreven in afdeling 13.2 van de Wm is gevolgd.
Artikel 5 van de Beleidsregels luidt als volgt:
"Bij de voorbereiding en de vaststelling van een beschikking inzake het verlenen, weigeren, wijzigen of intrekken van een vergunning wordt rekening gehouden met:
a. het behouden van mogelijkheden voor een doelmatig en veilig gebruik van de Noordzee door anderen dan de vergunninghouder,
b. de op de Noordzee betrekking hebbende onderdelen van de Nota Ruimte waarvoor het regeringsstandpunt op 27 april 2004 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer is toegezonden (Kamerstukken II 2003/04, 29 435, nrs. 1-2), en
c. andere op de Noordzee betrekking hebbende plannen en gebiedsaanwijzingen op grond van de Wet op de waterhuishouding, de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de Wet milieubeheer."
In de toelichting bij de Beleidsregels wordt artikel 5, onder a, als volgt toegelicht:
“De verzekering van een veilig en doelmatig gebruik van waterstaatswerken speelt in het kader van de Wbr een centrale rol bij de toetsing van vergunningaanvragen; dit komt tot uiting in artikel 5 van de Beleidsregels dat betrekking heeft op de toetsing van aanvragen. Daarbij gaat het om rechtmatig gebruik van de Noordzee door derden, zoals dat is geregeld in artikel 58 van het VN Zeerechtverdrag.
In dat artikel ligt besloten dat de kuststaat bij de uitoefening van zijn rechtsmacht in de EEZ ten aanzien van installaties en dergelijke rekening moet houden met de voor alle staten in die zone geldende rechten van scheepvaart, overvlucht, het leggen van onderzeese kabel- en buisleidingen en ander rechtmatig gebruik van de zee.
Het beleid op dit punt houdt met name een locatiebeleid in, waarbij rekening wordt gehouden met het ruimtebeslag van de installatie, met inbegrip van de veiligheidszone die rondom de installatie moet worden ingesteld (zie artikel 8 van de Beleidsregels), in relatie tot benodigde ruimte voor ander gebruik van de Noordzee.”
Wat artikel 5, onder b, van de Beleidsregels betreft, is het beleid van de op de Noordzee betrekking hebbende onderdelen van de Nota Ruimte uitgewerkt in het Integraal Beheerplan Noordzee 2015 (hierna: IBN 2015).
In hoofdstuk 6 van het IBN 2015 is een integraal afwegingskader voor vergunningverlening uitgewerkt. In het integraal afwegingskader zijn 5 toetsen opgenomen die in de Nota Ruimte zijn genoemd: 1. definiëren van de ruimtelijke claim, 2. voorzorg, 3. nut en noodzaak,
4. locatiekeuze en beoordeling ruimtegebruik en 5. beperking en compensatie van ecologische effecten.
Uit de Nota Ruimte en het IBN 2015 volgt dat nut en noodzaak (toets 3) van de bouw van windturbineparken in de EEZ in beginsel vaststaat, maar dat wel een locatie moet worden gezocht buiten de specifieke uitsluitingsgebieden. Deze gebieden zijn beschreven in hoofdstuk 5.1 van het IBN 2015, in samenhang te lezen met kaart 5 (militaire gebieden, olie- en gaswinning en scheepvaartroutes) en kaart 11 (kansenkaart windturbineparken).
Onder toets 4 valt onder meer het criterium "meervoudig ruimtegebruik waar mogelijk". Dit houdt in dat een initiatiefnemer geen alleenrecht krijgt, maar dat anderen in overleg van dezelfde locatie gebruik kunnen maken, mits de eerste initiatiefnemer hier geen schade of hinder van ondervindt. Eventuele schade kan ook onderling worden verrekend. De tweede intiatiefnemer kan zo een afweging maken tussen de kosten van schadeloosstelling en de meerkosten van een andere locatie. De overheid kan aangeven in welke mate – al of niet toekomstig – medegebruik van een andere gebruiker moet worden geaccepteerd. In sommige gevallen kan de overheid het nodig vinden om de eerste gebruiker te verplichten een ander gebruik te accepteren. Als hieruit onevenredige schade voor de eerste gebruiker voortvloeit, kan de eerste gebruiker een beroep doen op schadevergoeding op grond van de Awb dan wel de Regeling Nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999.
Het voorzorgsbeginsel (toets 2) houdt in dat preventieve maatregelen genomen dienen te worden wanneer er redelijke gronden tot bezorgdheid bestaan dat de activiteit schade toebrengt aan het mariene milieu, de gezondheid van de mens en/of ander rechtmatig gebruik, zelfs wanneer er geen afdoende bewijs is voor een oorzakelijk verband tussen een activiteit en de gevolgen ervan. Dit betekent dat vooraf maatregelen worden genomen om langdurige, onomkeerbare en ongewenste effecten van activiteiten te voorkomen en, als de betrokken activiteit toelaatbaar lijkt, te beperken. Volgens de Nota Ruimte en het IBN 2015 geldt het voorzorgsbeginsel voor alle activiteiten op de Noordzee en is het voorzorgsbeginsel een belangrijk uitgangspunt bij de planning en het ontwerp van voorgenomen activiteiten op zee.
2.3. Ontvankelijkheid van het beroep van eiseres
2.3.1 Vertegenwoordiging
Verweerder en vergunninghoudster hebben betoogd dat het beroep van eiseres niet ontvankelijk is, nu het beroepschrift niet is ingediend door een daartoe gevolmachtigd persoon.
Artikel 6:5, eerste lid, aanhef, van de Awb bepaalt dat een beroepschrift wordt ondertekend. Ingevolge artikel 6:6, aanhef en onder a, van de Awb kan het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard, indien niet is voldaan aan artikel 6:5 of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het beroep, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
Artikel 15, eerste lid, van de statuten van Petro-Canada Netherlands B.V. bepaalt dat het bestuur, alsmede twee gezamenlijk handelende bestuursleden haar in en buiten rechte vertegenwoordigen.
Uit het uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel van 8 december 2009 blijkt dat op 16 oktober 2009, de datum waarop het beroepschrift is ingediend, als bestuurders van Petro Canada Netherlands B.V. stonden ingeschreven R. Hustoft en A.R.C. Vos, beiden directeur van de vennootschap.
Het beroepschrift van eiseres van 16 oktober 2009 is alleen ondertekend door R. Hustoft. Naar aanleiding van de brief van de rechtbank van 15 december 2009 om binnen vier weken een uittreksel uit het handelsregister toe te sturen alsmede een schriftelijke machtiging waaruit blijkt dat R. Hustoft (bepaaldelijk) ge(vol)gemachtigd is om beroep in te stellen, heeft A.R.C. Vos bij brief van 11 januari 2010 onder meer het volgende medegedeeld: “Middels deze brief wil ik u laten weten dat de heer Hustoft heeft gehandeld met mijn medeweten en medegoedkeuring. Het beroep tegen het genoemde besluit en alle hierop volgende correspondentie kunt u derhalve beschouwen als zijnde mede namens mij ondertekend. De heer R. Hustoft is volledig gemachtigd om gedurende het beroep in bovengenoemde zaak mede namens mij op te treden.”
Naar het oordeel van de rechtbank is met de brief van A.R.C. Vos van 11 januari 2010 in samenhang bezien met het beroepschrift van 16 oktober 2009, in overeenstemming met artikel 15 van de statuten door twee bevoegde bestuursleden gezamenlijk handelend beroep ingesteld. Voorts is, nu de verklaring van A.R.C. Vos op 12 januari 2010 bij de rechtbank is binnengekomen, binnen de door de rechtbank gestelde termijn het geconstateerde verzuim hersteld. Gelet hierop is het beroep van eiseres ontvankelijk.
2.3.2 Tijdigheid beroepsgrond helikopterveiligheid
Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan op het in de zienswijze aangevoerde bezwaar dat door de bouw van Breeveertien II de mogelijkheden om platforms in blok P8c met helikopters te bereiken ernstig worden beperkt.
Verweerder en vergunninghoudster hebben zich ter zitting op het standpunt gesteld dat eiseres deze grond eerst ter zitting naar voren heeft gebracht, hetgeen in strijd is met de goede procesorde.
De rechtbank stelt vast dat de beroepsgrond over helikopterveiligheid geen nieuwe beroepsgrond is, maar een nadere uitwerking is van de meer algemene, reeds in het beroepschrift vermelde, grond van eiseres dat haar mijnbouwbelangen worden geschaad door het besluit. Gelet hierop, en in aanmerking genomen dat eiseres dit aspect in de zienswijze naar voren heeft gebracht en verweerder hierop in het bestreden besluit en ter zitting heeft kunnen reageren, is geen sprake van strijd met de goede procesorde. Deze grond zal door de rechtbank worden betrokken bij de beoordeling onder 2.4.3.
2.4 Mijnbouw
2.4.1 Toetsingskader
Het toetsingskader vergunningverlening wordt gevormd door artikel 3, eerste lid van de Wbr en is uitgewerkt in artikel 5, aanhef en onder a van de Beleidsregels. Wat betreft het aspect mijnbouw heeft verweerder een afweging gemaakt op grond van het voorzorgsbeginsel en het beginsel van meervoudig ruimtegebruik.
2.4.2 Toereikendheid van de aanvraag
Eiseres stelt zich op het standpunt dat de aanvraag onvoldoende gegevens bevat over de winningsrechten en –activiteiten van eiseres in blok P8c om tot een juiste belangenafweging te kunnen komen. Ook verweerder zelf heeft hierover te weinig informatie vergaard en ten onrechte het criterium rechtmatig gebruik in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregels beperkt tot bestaand rechtmatig gebruik, dat wil zeggen feitelijke winningsactiviteiten, aldus eiseres.
Het windturbinepark Breeveertien II is geprojecteerd in blok P8 (indeling volgens de Mijnbouwwet). Voor blok P8c beschikt eiseres over een opsporingsvergunning voor koolwaterstoffen, die op 7 januari 2007 is verleend door de Minister van Economische zaken en geldig is tot 2013. Op pagina 146 en 147 van de MER is onder meer aangegeven dat binnen het plangebied geen bestaande, vergunde en geplande platforms liggen. De aanleg, het onderhoud en de verwijdering van het windpark hebben geen gevolgen voor de olie- en gaswinning, omdat deze activiteiten zich binnen het gesloten gebied afspelen waar geen platforms aanwezig zijn. Voorts is aangegeven dat de aanwezigheid van het windpark Breeveertien II in de toekomst olie- en gaswinning kan bemoeilijken, indien zich een olie- of gasveld onder het windpark bevindt. Aangezien het niet direct noodzakelijk is om een boring recht boven een olie- of gasveld uit te voeren, is het echter niet zo dat het windpark olie- en gaswinning onmogelijk zal maken. Het is technisch mogelijk om op enkele kilometers afstand van een olie- of gasveld het boorplatform te plaatsen en met een schuine boring het veld te bereiken. Seismisch onderzoek naar de aanwezigheid van olie- of gasvelden is nagenoeg onmogelijk in een windpark. Na de ontmanteling van het park is seismisch onderzoek weer mogelijk. Ook mogelijk toekomstig transport van olie of gas vanaf de boring naar het vasteland kan door het windpark worden belemmerd. Een olie- of gasleiding kan niet door het park worden aangelegd.
Voorts is bij de zienswijze van (de rechtsvoorganger van) eiseres naar voren gekomen dat op grond van de opsporingsvergunning in P8c seismisch onderzoek heeft plaatsgevonden en dat eiseres op basis hiervan in 2009 besluit of zij in 2010 wil gaan boren. Als de boring succesvol is wil eiseres in 2014/2015 beginnen met produceren. Deze zienswijze heeft geleid tot aanpassingen van de overwegingen ten opzichte van het ontwerpbesluit.
De rechtbank concludeert hieruit dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit over voldoende gegevens beschikte om de aanvraag te beoordelen op het aspect mijnbouw en dat verweerder daarbij - anders dan eiseres meent - niet alleen de feitelijke maar ook de vergunde situatie in ogenschouw heeft genomen.
2.4.3 (On)mogelijkheid van de winning
Eiseres voert aan dat Breeveertien II is gesitueerd ter plaatse van de door haar te ontwikkelen gasvoorkomens (of prospects) P08-van Galen en P08-Bunter en P08-Vlieland Set. Door de oprichting van Breeveertien II zal (economische) winning van koolwaterstoffen nagenoeg onmogelijk worden, ongeacht de inrichting van het windturbinepark. Volgens eiseres kunnen de exploitatieboringen naar de gasvoorkomens in P8c door de aanwezigheid van het windturbinepark niet meer verticaal plaatsvinden en ook niet op korte afstand van het park, aangezien zowel bij het boren van de put, bij het winnen van de delfstoffen, als bij het verwijderen van de installatie een helikopterdek noodzakelijk is en de benodigde obstakelvrije zone voor helikopterverkeer ontbreekt. Evenmin kunnen de boringen schuin worden uitgevoerd, omdat in verband met de helikopterveiligheidszone die moet worden aangehouden, gezocht moet worden naar een locatie in P8c op tenminste 5 nautische mijl afstand van Breeveertien II. Dit betekent dat een ‘step out’ (afstand) voor een gedevieerde (schuine) boring van minstens 6 kilometer nodig is, hetgeen technisch niet haalbaar is.
Vast staat dat het seismisch en geologisch onderzoek naar gasvoorkomens reeds heeft plaatsgevonden, zodat dit onderzoek geen belemmeringen ondervindt of onmogelijk wordt gemaakt door de vergunningverlening. De uitvoering van de exploratieboringen die nodig zijn om de aanwezigheid van gas te bevestigen zijn voor 2011 gepland. Gelet op de korte termijn waarop de exploratieboringen zullen worden uitgevoerd alsmede op de duur die is gemoeid met de bouw van Breeveertien II is aannemelijk dat de exploratieboringen kunnen plaatsvinden voordat het windpark gerealiseerd wordt, zodat de vergunningverlening geen belemmeringen zal opleveren voor de exploratieboringen naar de gasvoorkomens in P8c.
Afhankelijk van de resultaten van de exploratieboringen zal eiseres in 2012 een beslissing nemen om al of niet een winningsplan in te dienen bij de minister van Economische zaken, Landbouw en Innovatie om productieboringen in het gebied te mogen uitvoeren. Bij goedkeuring van het winningsplan zal in 2015 een begin gemaakt worden met de productieboringen. Uit de stukken en de ter zitting gegeven toelichting van partijen blijkt dat gedevieerd (schuin) boren bij productieboringen op zichzelf geen probleem vormt, omdat dan bekend is waar het reservoir zich bevindt en het risico niet groot is dat het gasvoorkomen wordt gemist. Gedevieerd boren heeft bovendien als voordeel dat vanuit een bestaand platform een groter deel van een aanwezig reservoir kan worden geëxploiteerd door het boren van meerdere putten. Nadelen van gedevieerd boren zijn de hogere kosten als gevolg van de complexere boortechniek en de circa driemaal grotere putlengte die geboord moet worden.
Gelet op het vorenstaande behoort een boorplatform op enkele kilometers afstand van een gasvoorkomen, waarna met een schuine boring het veld wordt bereikt, technisch tot de mogelijkheden. Voorts zijn er voor een bemand platform gangbare alternatieven zoals een subsea well, een monopile of een onbemand platform. Deze installaties dienen alleen in de bouw- en verwijderingsfase en tijdens onderhoud per helikopter bereikbaar te zijn.
Op grond van het bovenstaande concludeert de rechtbank dat de aanwezigheid van Breeveertien II eventuele winningsactiviteiten van eiseres in P8c kan bemoeilijken, maar de winning niet onmogelijk maakt.
2.4.4 Belangenafweging
Naar de mening van eiseres heeft verweerder bij het bestreden besluit niet alleen een onjuiste doelmatigheidstoets op grond van artikel 5 van de Wbr uitgevoerd, maar ook op ontoereikende wijze rekening gehouden met de aan haar vergunde rechten en haar (financiële) belangen. Voor zover verweerder dat heeft willen doen door het verbinden van voorschriften aan de vergunning, stelt eiseres dat het voorschrift 9 teveel ruimte laat voor onzekerheid over het behoud van de aan haar vergunde rechten. Verweerder had dan ook de vergunning niet mogen verlenen, aldus eiseres.
In het kader van de belangenafweging acht de rechtbank het karakter van de mijnbouwvergunning van belang. Mijnbouwvergunningen geven de houder van de vergunning een exclusief recht op opsporing en winning ten opzichte van andere geïnteresseerden voor mijnbouwactiviteiten in een vergund gebied, maar garanderen niet dat de houder daarvan daadwerkelijk tot de door hem gewenste activiteiten kan overgaan. Een mijnbouwvergunning wordt verleend voor een groot gebied van circa 20 bij 20 km conform de blokindeling van de Mijnbouwwet, hoewel de daadwerkelijke winningsactiviteiten een veel kleiner gebied omvatten. Waar, wanneer, of, en hoe deze activiteiten gaan plaatsvinden is afhankelijk van allerlei onzekere factoren, zoals de prijs- en marktomstandigheden, de bedrijfseconomische afwegingen van de vergunninghouder, de benodigde goedkeuring van het winningsplan van de minister van Economische zaken, Landbouw en Innovatie en andere benodigde vergunningen en besluiten. Al deze onzekere factoren in aanmerking nemend, heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van bij voorbaat in absolute zin conflicterende belangen, waarbij de activiteiten van eiseres en vergunninghoudster niet op elkaar zouden kunnen worden afgestemd. Verweerder heeft, gelet hierop, bij de vergunningverlening voor Breeveertien II in redelijkheid mogen vasthouden aan het in het IBN 2015 geformuleerde uitgangspunt van meervoudig ruimtegebruik binnen de EEZ.
2.4.5 Voorschrift 9, vierde lid
Ter verzekering van de bestaande rechten van mijnbouwvergunninghouders heeft verweerder voorschrift 9, vierde lid, aan de vergunning verbonden. Dit voorschrift luidt
– voor zover hier van belang - als volgt:
“Voorschrift 9. Inrichting en Certificering
1. tot en met 3 (…)
4. Vergunninghouder is verplicht al het mogelijke te doen om te voorkomen dat mijnbouwvergunninghouders ten gevolge van het gebruik van de vergunning schade lijden. De vergunninghouder dient hiertoe rekening te houden met verleende winningsvergunning(en), in het bijzonder met een goedgekeurd winningsplan, in het herziene inrichtingsplan.
5. tot en met 8. (…). ”
Verweerder en vergunninghoudster hebben desgevraagd ter zitting verklaard dat voorschrift 9, lid 4, ruim moet worden opgevat, in die zin dat vergunninghoudster ook na de goedkeuring van het herziene inrichtingsplan rekening dient te houden met de belangen van de mijnbouwvergunninghouders. Dit kan er toe leiden dat in het uiterste geval een gedeelte van het vergunde park niet wordt gebouwd of gedurende bepaalde periodes buiten gebruik wordt gesteld. De rechtbank is van oordeel dat deze kennelijke bedoeling van verweerder in het voorschrift zoals het thans luidt onvoldoende tot uitdrukking komt. Het kan immers niet de bedoeling zijn om uitsluitend in het herziene inrichtingsplan rekening te houden met de verleende winningsvergunningen. Dat zal ook in latere fasen het geval moeten zijn. Een beperking in de tijd van dit voorschrift zou betekenen dat doelmatig gebruik van de Noordzee door de winningsvergunninghouders onvoldoende is verzekerd, hetgeen in strijd is met artikel 5, aanhef en onder a, van de Beleidsregels en artikel 3, eerste lid, van de Wbr. Om dat doelmatig gebruik te kunnen verzekeren had verweerder het voorschrift zo dienen te formuleren dat vergunninghoudster zowel in de bouwfase, als in de operationele- en afbouwfase van het windturbinepark Breeveertien II al het mogelijke moet doen om te voorkomen dat mijnbouwvergunninghouders, in dit geval eiseres, schade lijden ten gevolge van het gebruik van de vergunning. Nu verweerder dat niet afdoende tot uitdrukking heeft gebracht dient het voorschrift te worden vernietigd. Het beroep is op dit punt gegrond.
Met het oog op finale geschillenbeslechting ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door een nieuw vierde lid van voorschrift 9 op te nemen. Dit voorschrift treedt in de plaats van het vernietigde voorschrift 9, vierde lid.
Het nieuwe voorschrift 9, vierde lid, luidt als volgt:
“4. Vergunninghouder is verplicht om in zowel de bouw-, operationele- als afbouwfase van het windturbinepark Breeveertien II al het mogelijke te doen om te voorkomen dat mijnbouwvergunninghouders ten gevolge van het gebruik van de vergunning schade lijden. De vergunninghouder dient hiertoe rekening te houden met verleende winningsvergunning(en) en goedgekeurde winningsplannen, niet alleen ten tijde van het herziene inrichtingsplan maar ook daarna.”
Mede gelet op het voorzorgsbeginsel zoals verwoord in het nieuwe vierde lid van voorschrift 9 bestaat er thans geen aanleiding meer om het bestreden besluit tot verlening van de vergunning vanwege het aspect mijnbouw te vernietigen.
2.5 Conclusie
Gelet op al het vorenstaande is het beroep van eiseres gegrond.
De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 1748,-- (2 punten x € 437,-- met wegingsfactor 2) aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Bij de bepaling van de proceskosten heeft de rechtbank het gewicht van de zaak als ‘zeer zwaar’ beoordeeld.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het aan de vergunning verbonden voorschrift 9, vierde lid,
bepaalt dat voor dat voorschrift in de plaats komt het nieuwe voorschrift 9, vierde lid, zoals door de rechtbank geformuleerd, en dat in zoverre deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit,
bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 297,-- vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1748,--, te betalen aan eiseres.
Aldus gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, en mr. P. Vrolijk en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in tegenwoordigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 24 maart 2011.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
NB. In deze uitspraak is het beroep (deels) gegrond verklaard en is het bestreden besluit vernietigd. Als de rechtbank daarbij gronden van het beroep en/of (een deel van) de grondslag van het bestreden besluit uitdrukkelijk heeft verworpen en belanghebbende en/of verweerder daarin niet wil(len) berusten, moet daartegen binnen bovengenoemde termijn hoger beroep worden ingesteld.
Afschrift verzonden op: