Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 318762 / HA ZA 08-2781
Vonnis van 24 november 2010
van de meervoudige kamer
in de zaak van
de stichting
STICHTING TAALVERDEDIGING,
gevestigd te Eindhoven,
eiseres,
advocaat mr. D. Akdemir,
tegen
1. de stichting
STICHTING BOOR
gevestigd te Rotterdam,
2. de publiekrechtelijke rechtspersoon
De GEMEENTE ROTTERDAM,
zetelend te Rotterdam,
gedaagden,
advocaat mr. K. Aantjes.
Partijen zullen hierna “eiseres” respectievelijk de “Stichting BOOR” en de “gemeente” genoemd worden. De Stichting BOOR en de gemeente zullen hierna gezamenlijk “gedaagden” worden genoemd.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 7 november 2008 met producties;
- de conclusie van antwoord met producties;
- de conclusie van repliek tevens akte houdende wijziging van eis en wijziging partijaanduiding;
- de conclusie van dupliek;
- de akte overlegging productie van gedaagden;
- de akte houdende wijziging van eis;
- de antwoordakte uitlating wijziging van eis.
1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
2. Feiten
Als enerzijds gesteld en anderzijds erkend dan wel niet of onvoldoende gemotiveerd weersproken, gelet ook op de in zoverre niet betwiste inhoud van de in het geding gebrachte producties, staat tussen partijen - voor zover van belang - het volgende vast:
De wet
2.1
De Wet op het Primair Onderwijs (hierna: “WPO”) geeft in titel II, afdeling I diverse voorschriften voor onder meer het openbaar (basis)onderwijs. Artikel 9 (inhoud onderwijs) van de WPO luidt:
1.Het onderwijs omvat, waar mogelijk in samenhang:
a. zintuiglijke en lichamelijke oefening;
b. Nederlandse taal;
c. rekenen en wiskunde;
d. Engelse taal;
e. enkele kennisgebieden;
f. expressie-activiteiten;
g. bevordering van sociale redzaamheid, waaronder gedrag in het verkeer;
h. bevordering van gezond gedrag.
(…)
10. Het onderwijs wordt gegeven in het Nederlands. Daar waar naast de Nederlandse taal, de Friese taal of een streektaal in levend gebruik is, kan de Friese taal of de streektaal mede als voertaal bij het onderwijs worden gebruikt. Voor de opvang in en de aansluiting bij het Nederlandse onderwijs van leerlingen met een niet-Nederlandse culturele achtergrond kan de taal van het land van oorsprong mede als voertaal bij het onderwijs worden gebruikt, overeenkomstig een door het bevoegd gezag vastgestelde gedragscode.
(…).”
Eiseres en gedaagde sub 1
2.2
Eiseres is een stichting met volledige rechtsbevoegdheid. Haar doelstelling is neergelegd in haar statuten. Artikel 2 van de statuten van eiseres luidt:
“De stichting heeft ten doel:
a)herstel en behoud van de Nederlandse taal;
b)verbetering van de positie van het Nederlands.
De stichting tracht haar doel onder meer te bereiken door het uitvoeren van activiteiten gericht op de verwezenlijking van de volgende doelstellingen:
(…)
8.Al het onderwijs in Nederland moet in het Nederlands gegeven worden.
(…).”
2.3
De Stichting Openbaar Onderwijs Rotterdam is een door de gemeenteraad van de gemeente Rotterdam opgerichte stichting. Ingevolge een akte van statutenwijziging d.d. 14 november 2007 draagt deze stichting de naam: Stichting BOOR.
2.4
Artikel 3.1 van de statuten van de Stichting BOOR luidt:
De stichting heeft ten doel:
a) het ingevolge een besluit van de Raad dat scholen in stand worden gehouden door de stichting, uitoefenen van alle taken en bevoegdheden van het bevoegd gezag over die scholen in de zin van de onderwijswetgeving, met uitzondering van de besluitvorming over de opheffing van een school en verdere beperkingen van de onderwijswetgeving;
b) het doen geven van openbaar onderwijs conform de bepalingen van de daartoe strekkende voorschriften; alsmede
c) het bijdragen aan de realisatie van het Rotterdams Onderwijsbeleid (…).”
2.5
De Stichting BOOR houdt onder meer zesenzestig openbare scholen voor primair onderwijs in stand. Bedoelde scholen hebben geen eigen rechtspersoonlijkheid.
Het EarlyBird programma
2.6
Sedert 2003 voert Stichting BOOR een beleid (aanvankelijk in de vorm van een pilot) dat erop gericht is de kwaliteit van het openbaar onderwijs te versterken door het aanbieden van zogenaamd “natuurlijk” Engels op de basisscholen, die door haar in stand worden gehouden. Daartoe is de Stichting BOOR in 2003 het EarlyBird programma gestart. Thans vindt participatie in het EarlyBird programma plaats op basis van een overeenkomst die de Stichting BOOR aangaat met de scholen die zij in stand houdt (dergelijke scholen zullen hierna worden aangeduid als: “EarlyBird scholen”).
2.7
Het EarlyBird programma kent twee basismodellen. Het eerste model is gebaseerd op het principe van simultane taalverwerving. In dit model worden aan de groepen 1 en 2 gedurende een aantal uren activiteiten in het Engels aangeboden. In de groepen 3, 4 en 5 wordt het aantal uren teruggebracht. In de groepen 6, 7 en 8 wordt vervolgens het vak Engels aangeboden, waarbij activiteiten of andere vakken ook (deels) in het Engels worden onderwezen. In de laatstgenoemde groepen hebben de leerlingen gemiddeld drie uur per week les in het Engels. Het tweede model gaat uit van het principe van successieve taalverwerving, hetgeen inhoudt dat leerlingen vanaf ongeveer 10 jaar de Engelse taal leren aan de hand van de eigen taal. In dit model wordt in de groepen (5), 6, 7 en 8 het vak Engels aangeboden, waarbij activiteiten of andere vakken ook (deels) in het Engels worden onderwezen. Over deze drie of vier jaren hebben de leerlingen van deze laatstgenoemde groep gemiddeld negen uur per week les in het Engels.
Bestuursrecht
2.8
Eiseres heeft getracht om door middel van bestuursrechtelijke procedures af te dwingen dat de Stichting BOOR het EarlyBird programma zou staken c.q. dat zij een ander beleid zou gaan voeren. Deze rechtbank heeft in haar uitspraak van 27 juli 2007 (sector bestuursrecht, reg.nr. BESLU 07/765-SCHV) het daartoe strekkende beroep van eiseres ongegrond verklaard, aangezien op grond van artikel 8.2 van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) tegen (de weigering tot) het vaststellen van een beleidsregel geen bezwaar of beroep kan worden ingesteld. Eiseres werd in deze uitspraak wel als belanghebbende in de zin van de Awb aangemerkt. Deze rechtbank overwoog in dit verband:
“De rechtbank is met partijen van oordeel dat eiseres, gelet op de ruim geformuleerde statutaire doelstelling (zie artikel 2 van de statuten: herstel en behoud van de Nederlandse taal en verbetering van de positie van het Nederlands door de brief van verweerder van 26 september 2006 rechtstreeks in haar belang wordt geraakt en dient te worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (…).”
Het ministerie en de Tweede Kamer
2.9
Een brief van de minster van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de Tweede Kamer van 7 juli 2005 luidt voor zover van belang als volgt:
“Tijdens het vragenuurtje (...) sprak ik met uw Kamer over vroeg en versterkt talenonderwijs in het basisonderwijs. Aanleiding was het initiatief van het (…) BOOR om op een aantal basisscholen al in de onderbouw te beginnen met het aanbieden van Engels. Een aantal leden van uw Kamer uitten hierover hun zorgen. (…) Ik heb (…) aangegeven dat scholen zelf mogen bepalen hoe zij het vak Engels in hun onderwijsprogramma opnemen. Wel geldt te allen tijde dat Nederlands de voertaal dient te zijn op basisscholen en dat versterkt vreemde talenonderwijs niet ten koste mag gaan van het aanleren van het Nederlands en de wettelijk bepaalde kerndoelen. Ik heb daarom de inspectie gevraagd (…) onderzoek te verrichten. (…) informeer ik u (…) nu over de resultaten(…)
Conclusie
Het onderzoek van de inspectie toont aan dat versterkt en vroeg vreemde talenonderwijs geen negatieve gevolgen heeft voor de kwaliteit van het onderwijsaanbod. (…)”
2.1
Een rapport van de Onderwijsraad van juni 2008 vermeldt in de aanbiedingsbrief aan de Tweede Kamer:
“De Raad stelt voor om het Engels in het basisonderwijs een mogelijke deelvoertaal te maken voor ten hoogste 15% van de onderwijstijd.”
2.11
Een brief van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de Tweede Kamer
d.d. 19 november 2008 luidt, voor zover thans van belang:
“Om mee te kunnen komen in de internationale economie is het nodig dat de taalbeheersing van de Nederlanders op een hoger niveau wordt gebracht, zowel in aantal talen als het beheersingsniveau ervan. (…) Ik wil het (…) voor een beperkt aantal scholen voor het primair onderwijs mogelijk maken om te experimenteren met Engels als deelvoertaal voor maximaal 15 procent van de onderwijstijd. (…) Naar aanleiding van de uitkomsten van deze monitor zal ik bekijken in hoeverre het wenselijk is om de wet aan te passen zodat Engels als deelvoertaal mogelijk wordt voor maximaal 15 procent van de onderwijstijd.”
2.12
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft de Tweede Kamer bij brief van 6 oktober 2009 geïnformeerd over de uitkomsten van het onderzoek dat de Inspectie van het Onderwijs heeft gedaan naar het EarlyBird programma. De staatssecretaris vermeldt in deze brief:
“(…) Uit het onderzoek van de Inspectie blijkt dat scholen die het EarlyBird concept hanteren (met ingang van het schooljaar 2009-2010 zijn dit in totaal 26 scholen) dit doen binnen de kaders van de Wet op het primair onderwijs. De Inspectie concludeert dit uit het feit dat het aantal uren Engels in het kader van het genoemde project relatief beperkt blijft op de deelnemende scholen. De Inspectie heeft geen aanwijzingen dat de betreffende scholen de verplichting om het Nederlands als voertaal te hanteren tijdens de Engelse les, geheel loslaten (…).”
De conclusie van het bedoelde onderzoek luidt: “op de scholen die betrokken zijn bij dit onderzoek is de voertaal Nederlands. (…) de onderwijstijd die besteed wordt aan het Engels laat zich, volgens dit beperkte onderzoek, in het basisonderzoek lastig kwantificeren vanwege de grote diversiteit in didactische settings maar is in alle onderzochte gevallen niet meer dan drie uur per week..(…) Al met al komt de inspectie tot de conclusie dat er geen aanwijzingen zijn dat de deelname aan het EarlyBird-project (…) in Rotterdam op enigerlei wijze botst met de wettelijke verplichting (WPO, artikel 9, lid 8) om het Nederlands als voertaal te hanteren tijdens het onderwijs. Dit baseert de inspectie op het feit dat het aantal uren waarin Engels gegeven wordt (…) relatief beperkt blijft op de deelnemende scholen. Bovendien zijn er geen aanwijzingen dat de voertaal Nederlands geheel losgelaten wordt tijdens de Engelse lessen. Deze is en blijft immers nodig om de lesstof te doen beklijven voor de leerlingen, gezien hun leeftijd en vaardigheidsniveau.”
Overleg
2.13
Eiseres heeft de Stichting BOOR laatstelijk bij brief van 27 juni 2008 gesommeerd om het geven van lessen met Engels als instructietaal op EarlyBird scholen te beëindigen. Op 22 augustus 2008 heeft tussen eiseres en de Stichting BOOR een overleg plaatsgevonden, dat niet tot een oplossing heeft geleid.
3. Het geschil
3.1
De (gewijzigde) vordering luidt om bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad:
1. voor recht te verklaren dat het EarlyBird programma in het kader van primair onderwijs van gedaagden, althans de Stichting BOOR, en de overeenkomsten aangegaan op grond van dit programma in strijd zijn met het recht, in het bijzonder artikel 9 lid 8 Wet op het Primair Onderwijs;
2. voor recht te verklaren dat gedaagden (althans Stichting BOOR) gehandeld hebben c.q. handelen in strijd met de wet, in het bijzonder artikel 9 lid 8 Wet op het Primair Onderwijs door:
primair: op haar basisscholen vakken of delen van vakken (onderwijs) en activiteiten anders dan het vak Engels in het Engels te doen aanbieden alsmede op haar basisscholen het vak Engels in de instructietaal Engels te - doen - geven;
subsidiair: op haar basisscholen vakken of delen van vakken (onderwijs) alsmede activiteiten anders dan het vak Engels in het Engels te - doen - aanbieden;
3. gedaagden te verbieden het EarlyBird programma uit te - laten - voeren binnen het primair onderwijs op openbare basisscholen in Nederland;
4. gedaagden te verbieden binnen het primair onderwijs:
primair: vakken of delen van vakken (onderwijs) en activiteiten anders dan het
vak Engels in Engels te - doen - aanbieden alsmede het vak Engels in de instructietaal Engels te - doen - geven;
subsidiair: vakken of delen van vakken (onderwijs) alsmede activiteiten anders dan het vak Engels in Engels te - doen - aanbieden;
5. gedaagden te veroordelen in de kosten van het geding.
3.2
Tegen de achtergrond van (een deel van) de vastgestelde feiten heeft eiseres daartoe - zakelijk weergegeven - het volgende gesteld.
-De Stichting BOOR handelt door de uitvoering van het EarlyBird programma op de EarlyBird-scholen in strijd met artikel 9 lid 8 van de WPO (thans artikel 9 lid 10 van de WPO, opm. rb), omdat het Engels als vak in de instructietaal Engels wordt aangeboden en omdat activiteiten of andere vakken (deels) in het Engels worden aangeboden. Hierdoor wordt het uitgangspunt verlaten dat de voertaal op openbare basisscholen Nederlands dient te zijn. De gemeente handelt eveneens in strijd met vorenbedoeld artikel, aangezien zij eindverantwoordelijk is voor de onderwijshuisvesting en onderwijskwaliteit voor het openbaar onderwijs binnen de gemeente en omdat hij (de gemeenteraad) toezicht houdt op de wijze waarop de Stichting BOOR inhoud geeft aan haar wettelijke verantwoordelijkheden. Dit toezicht volgt uit het feit dat de gemeente het bestuur van de Stichting BOOR benoemt en het feit dat het beleidsplan, de begroting en de jaarstukken door de gemeente worden goedgekeurd.
-Het handelen van gedaagden is onrechtmatig jegens de Stichting, omdat zij hierdoor rechtstreeks in haar eigen statutair belang wordt getroffen. De belangen van eiseres worden geschaad, omdat minder onderwijs in het Nederlands wordt gegeven. De Stichting behartigt ingevolge haar statuten tevens het algemeen belang, waardoor haar vordering geacht moet worden tevens te strekken ter bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen, die door de handelswijze van gedaagden worden getroffen (vergelijk artikel 3:305a) lid 1 van het Burgerlijk Wetboek (“BW”).
3.3
Het verweer van gedaagden strekt tot niet ontvankelijk verklaring van eiseres in haar vordering, dan wel afwijzing van de vordering, met veroordeling (uitvoerbaar bij voorraad) van eiseres in de kosten van het geding. Het verweer zal hierna voor zover nodig worden besproken.
4. De beoordeling
Ontvankelijkheid jegens Stichting BOOR-toelaatbaarheid rectificatie
4.1
Eiseres heeft Stichting BOOR gedagvaard als Stichting Stichting Bestuur Openbaar Onderwijs Rotterdam. Zij heeft rectificatie van die aanduiding gevraagd. Gedaagden hebben zich verzet, zodat eerst op dat verzoek wordt beslist.
4.2
Stichting Boor heeft als verweer gevoerd dat de in de dagvaarding als gedaagde opgevoerde stichting Stichting Bestuur Openbaar Onderwijs Rotterdam niet bestaat en nooit heeft bestaan. Stichting BOOR heeft in dit verband toegelicht dat (thans) wel bestaat de stichting Stichting BOOR (voorheen genaamd Stichting Openbaar Onderwijs Rotterdam). Stichting BOOR concludeert dat eiseres hierdoor niet ontvankelijk dient te worden verklaard en heeft zich verzet tegen de akte wijziging partijaanduiding, waarbij eiseres dit heeft willen rechtzetten.
4.3
Eiseres heeft in de door haar genomen akte wijziging partijaanduiding aangevoerd dat de Stichting BOOR zelf in diverse eigen stukken ook de benaming Stichting Bestuur Openbaar Onderwijs Rotterdam gebruikt. De rechtbank leidt hieruit af dat eiseres van meet af aan heeft bedoeld Stichting BOOR te dagvaarden, zodat sprake is van een kennelijke en kenbare vergissing.
4.4
Rectificatie van een aanvankelijk onjuiste partij-aanduiding is een aanvaardbaar middel tot herstel van een gemaakte vergissing wanneer het onder de gegeven omstandigheden voor de processuele wederpartij kenbaar was dat van een vergissing sprake was, die wederpartij door de vergissing en de rectificatie daarvan niet is benadeeld of in haar verdediging is geschaad, en de rectificatie tijdig heeft plaatsgevonden (vgl. HR 4 december 1998, NJ 1999, 269, laatstelijk bevestigd in HR 14 december 2007, NJ 2008, 10).
4.5
Voor de beoordeling van de vraag of hier sprake is van een voor herstel vatbare vergissing, neemt de rechtbank de volgende feiten en omstandigheden in aanmerking:
a) de Stichting BOOR hanteert - zoals eiseres heeft aangevoerd - in haar eigen stukken soms ook de benaming Stichting Bestuur Openbaar Onderwijs Rotterdam (zie producties 1 en 2 bij de conclusie van repliek tevens akte houdende wijziging van eis en wijziging partijaanduiding); BOOR is het acroniem van Bestuur Openbaar Onderwijs Rotterdam;
b) de Stichting BOOR wist gelet op de inhoud van de conclusie van antwoord dat eiseres heeft bedoeld de Stichting BOOR te dagvaarden, is in deze procedure en heeft ook inhoudelijk verweer gevoerd;
c) nadat de Stichting BOOR zich bij conclusie van antwoord heeft beroepen op de niet-ontvankelijkheid van Stichting Bestuur Openbaar Onderwijs Rotterdam op de grond dat zij niet bestaat, heeft eiseres bij de eerstvolgende gelegenheid - bij conclusie van repliek - aangegeven dat sprake is van een vergissing ten aanzien van de naamsaanduiding en verzocht om rectificatie.
4.6
Op grond van deze feiten en omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, is de rechtbank van oordeel dat Stichting BOOR heeft begrepen dat de vermelding van de naam Stichting Bestuur Openbaar Onderwijs Rotterdam in plaats van Stichting BOOR in de inleidende dagvaarding op een vergissing berustte.
4.7
Niet gebleken is dat Stichting BOOR enig nadeel ondervindt van dan wel in haar verdediging is geschaad door de vergissing en de rectificatie. De rechtbank is dan ook, mede gegeven het ontbreken van bedoeld nadeel, van mening dat de rectificatie bij conclusie van repliek tijdig is geschied, omdat dit de eerstvolgende processuele mogelijkheid was nadat Stichting BOOR dit punt in de conclusie van antwoord aan de orde had gesteld.
4.8
Een en ander leidt tot de slotsom dat de rectificatie wordt toegelaten en dat het beroep op niet-ontvankelijkheid van eiseres in zoverre wordt verworpen.
Ontvankelijkheid eiseres
4.9
De vraag die partijen vervolgens verdeeld houdt is of eiseres in haar vordering kan worden ontvangen.
Collectieve actie
4.1
De Stichting heeft haar ontvankelijkheid mede gebaseerd op de collectieve actie waartoe artikel 3:305a lid 1 BW de mogelijkheid biedt.
4.11
Deze wetsbepaling (Wet van 6 april 1994, Stb. 269) is op 1 juli 1994 in werking getreden en vormt een neerslag dan wel codificatie van - met name - uitspraken van de Hoge Raad op dit terrein. In de literatuur wordt hierbij een onderscheid gemaakt in groepsacties en algemeen belangacties. Op zichzelf genomen is dit onderscheid rechtens niet relevant, doch eiseres heeft zich er nadrukkelijk op beroepen dat zij in deze procedure opkomt voor het algemeen belang.
4.12
Uit genoemde wetsbepaling en parlementaire geschiedenis (zie Memorie van Toelichting Tweede Kamer, Vergaderjaar 1991-1992, 22486, nr. 3) en jurisprudentie van de Hoge Raad, welke nog immer van betekenis is voor de uitleg van die wetsbepaling, kan afgeleid worden welke vereisten gelden voor ontvankelijkheid van belangenorganisaties om in rechte op te treden, namelijk:
(i) sprake dient te zijn van een stichting of vereniging met volledige rechtsbevoegdheid (rechtspersoonlijkheid);
(ii) de stichting of vereniging dient op te treden ter bescherming van de belangen van andere personen;
(iii) deze belangen dient de stichting of vereniging ingevolge haar statuten te behartigen;
(iv) de vordering moet strekken tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen en de bundeling van deze (gelijksoortige) belangen dient een effectieve en/of efficiënte rechtsbescherming te bevorderen;
(v) de stichting of vereniging dient op het desbetreffende gebied in de praktijk activiteiten te ontplooien of ontplooid te hebben
(vi) ingevolge artikel 3:305a) lid 2 BW dient voldoende te zijn getracht het gevorderde door het voeren van overleg te bereiken.
Of eiseres aan deze vereisten voldoet en dus in haar vordering ontvangen kan worden, zal hierna worden besproken en beoordeeld.
Stichting of vereniging met volledige rechtsbevoegdheid
4.13
Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres een stichting is, die als zodanig volledige rechtsbevoegdheid heeft.
Optreden voor belang van anderen
4.14
Zoals hierboven reeds is aangegeven heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat zij optreedt voor het belang van anderen, omdat zij gelet op haar statutaire doel(stelling) - herstel en behoud van de Nederlandse taal en de verbetering van de positie van het Nederlands, mede doordat al het onderwijs in Nederland in de Nederlandse taal wordt gegeven - als behartiger van het algemeen belang is te beschouwen. Gedaagden hebben als verweer gevoerd dat eiseres niet aan het vereiste van het optreden voor het belang van anderen voldoet, omdat het doel van eiseres slechts het herstel en behoud van de Nederlandse taal en de verbetering van de positie van het Nederlands is. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
4.15
De rechtbank begrijpt het standpunt van eiseres aldus dat zij stelt op te komen voor het algemeen belang van alle burgers in Nederland bij handhaving van het bepaalde in artikel 9 lid 10 van de WPO, namelijk dat al het (basis) onderwijs wordt gegeven in het Nederlands als voertaal. Dit belang kan naar het oordeel van de rechtbank inderdaad worden gekwalificeerd als een (ideëel) algemeen belang. Dat - zoals gedaagden hebben aangevoerd - bijvoorbeeld ouders heel bewust kiezen voor EarlyBird onderwijs en in die zin een andere mening zijn toegedaan dan eiseres doet aan deze kwalificatie niet af. Het is zeer wel mogelijk dat het belang waarvoor eiseres met deze procedure wenst op te komen, in botsing komt met de ideeën en opvattingen van andere groeperingen in de samenleving. Dit op zichzelf hoeft een collectieve actie echter niet in de weg staan (zie Memorie van Toelichting TK 1991-1992, 22486, nr. 3, p. 22).
Belangenbehartiging ingevolge statuten
4.16
De rechtbank verwerpt het verweer van gedaagden dat er op neerkomt dat eiseres ingevolge haar statuten niet het belang van andere personen behartigt, omdat dergelijke personen niet in de statuten worden genoemd. Aan de hand van de doelomschrijving kan in het onderhavige geval worden vastgesteld dat eiseres het in het geding zijnde algemeen belang (en daarmee de belangen van anderen) inderdaad ingevolge haar statuten behartigt (zie sub 2.2 van dit vonnis).
Bundeling van gelijksoortige belangen?
4.17
De rechtbank is vervolgens van oordeel dat de door eiseres ingestelde vordering strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen, dat wil zeggen belangen die niet van persoon tot persoon verschillen en die zich lenen voor bundeling. Het gaat daarbij immers om het belang van eenieder bij handhaving van het bepaalde 9 lid 10 van de WPO. Deze belangen zijn voldoende gelijksoortig om deze tot inzet van een collectieve actie te kunnen maken. Het belang van een effectieve rechtsbescherming brengt ook mee dat een collectieve actie in dit geval mogelijk is, omdat aannemelijk is dat individuele personen (bijvoorbeeld ouders/verzorgers van leerlingen) moeite zouden hebben met het aantonen van een (voldoende) eigen belang of bijvoorbeeld op grond van kostenoverwegingen niet snel tot het aanhangig maken van een eigen procedure zullen overgaan.
Ontplooiing activiteiten?
4.18
Dat eiseres in de praktijk activiteiten ontplooit en ontplooid heeft welke erop zijn gericht te bewerkstelligen dat al het onderwijs in Nederland in het Nederlands wordt gegeven, is niet weersproken en blijkt overigens ook uit de producties die door eiseres zijn overgelegd.
Overleg
4.19
Ten aanzien van de Stichting BOOR is niet in geschil dat eiseres voldoende heeft geprobeerd het gevorderde te bereiken door het voeren van overleg. Ten aanzien van de gemeente hebben gedaagden als verweer gevoerd dat aan dit vereiste niet is voldaan en dat eiseres de gemeente rauwelijks heeft gedagvaard. De rechtbank verwerpt dit verweer. De gemeente kan zich naar het oordeel in het onderhavige geval in redelijkheid niet op het standpunt stellen dat zij in haar belangen is geschaad door het ontbreken van overleg, nu zij haar bemoeienis met het basisonderwijs in feite bij de stichting BOOR heeft ondergebracht. (zie ook hierna onder 4.23 en 4.24). In zoverre is de rechtbank van oordeel dat in relatie tot de gemeente voor eiseres in dit bijzondere geval geen -separate- overlegplicht gold.
4.2
Uit al het voorgaande volgt dat eiseres aan alle vereisten voldoet om te kunnen kwalificeren als een belangenorganisatie in de zin van artikel 3:305a BW.
Deze uitkomst is ook geheel in lijn met de visie van de bestuursrechter, die eiseres wel, als belanghebbende ontvankelijk achtte (doch haar op een andere grond niet kon ontvangen in haar vordering).
Eigen belang
4.21
Eiseres heeft haar ontvankelijkheid voorts gebaseerd op de stelling dat zij opkomt voor haar eigen belang in die zin dat zij zelf rechtstreeks in haar eigen statutair belang - herstel en behoud van de Nederlandse taal en de verbetering van de positie van het Nederlands - wordt getroffen door de onrechtmatige handelswijze van gedaagden, namelijk het in strijd handelen met de WPO. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
4.22
De bevoegdheid van een belangenorganisatie om in rechte op te treden tegen onrechtmatige gedragingen van derden die in strijd komen met haar doelstelling, kan onder omstandigheden gegrond worden op de onrechtmatigheid van deze gedraging tegenover de organisatie zelf. Voor een verbod als in dit geval gevorderd biedt art. 3:296 BW voldoende basis.
Gelet op de hiervoor weergegeven doelstelling kan eiseres, voor zover na het vorenstaande nog van belang, dus ook in zoverre ontvankelijk geacht worden.
Ontvankelijkheid jegens gemeente
4.23
De gemeente heeft ten slotte als formeel verweer gevoerd dat eiseres jegens haar niet ontvankelijk dient te worden verklaard, aangezien zij geen partij is bij het EarlyBird-programma. De gemeente heeft in dat kader toegelicht dat zij ingevolge een verzelfstandigingsovereenkomst haar taken en bevoegdheden als bedoeld in artikel 3 en 4 van de Verordening Bestuur Openbaar Onderwijs Rotterdam aan de Stichting BOOR heeft overgedragen, als gevolg waarvan de Stichting BOOR (sinds 1 januari 2008) en niet de gemeente is aan te merken als bevoegd gezag in de zin van artikel 1 van de WPO. De gemeente betwist dat zij zou kunnen ingrijpen in het door de Stichting BOOR ontwikkelde EarlyBird initiatief. Volgens de gemeente heeft zij slechts een zeer indirecte invloed.
4.24
Artikel 48, eerste lid van de WPO geeft de gemeenteraad de bevoegdheid te besluiten dat één of meer openbare scholen in de gemeente in stand worden gehouden door een stichting die zich ten doel stelt het in stand houden van een of meer openbare scholen. Artikel 48, vijfde lid bepaalt dat de stichting met uitzondering van de besluitvorming over de opheffing van een openbare school alle taken en bevoegdheid van het bevoegd gezag uitoefent. Echter, uit het zesde lid volgt dat de leden van het bestuur worden benoemd door de gemeenteraad of gemeenteraden. Tussen partijen is verder niet in geschil dat de gemeenteraad toezicht uitoefent door het goedkeuren van beleidsplannen, begrotingen en jaarstukken.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeente dan ook wel degelijk een bepaalde mate van invloed op (zeggenschap in) Stichting BOOR. Weliswaar kan de gemeenteraad niet zonder meer in alle gevallen gelijkgesteld worden met de gemeente, maar niet in te zien valt waarom in dit geval de bevoegdheden van de gemeenteraad in deze, civiele, procedure niet zouden kunnen meewegen bij de vraag, in hoeverre de gemeente mede aangesproken kan worden voor het onderwijsprogramma. Voorts valt op, dat de gemeente zich in het kader van de door haar voorgestane marginale toetsing beroept op de politiek-beleidsmatige ruimte die gedaagden gegund moet worden.
Eiseres heeft dan ook een voldoende te achten rechtens te respecteren belang om, naast de Stichting BOOR, ook de gemeente te dagvaarden.
Inhoudelijk- omvang toets
4.25
Eiseres vraagt, kort samengevat, enerzijds een verklaring voor recht dat het EarlyBird-programma c.a. onrechtmatig is en anderzijds een verbod op de uitvoering daarvan. Zij gaat er daarbij van uit, dat de rechtbank het programma vol zal toetsen, met name aan de wet.
Gedaagden menen, dat de rechtbank slechts marginaal kan toetsen nu het hier om beleid gaat, waarbij het primaat van de politiek en de beleidsvrijheid van de gemeente gerespecteerd moeten worden.
4.26
Vooropgesteld moet worden, dat, nu het hier in de visie van de bestuursrechter, die hier tot uitgangspunt dient, gaat om een algemene beleidsregel, de huidige toets door de civiele rechter de enige rechterlijke toets vormt.
Deze rechtbank zal, voor wat betreft de vraag of sprake is van onrechtmatigheid (in het bijzonder wegens strijd met de wet), het EarlyBird-programma vol toetsen op de in een onrechtmatige daads-actie gebruikelijke wijze. Wat er ook zij van politieke afwegingen en aan de overheid te gunnen beleidsruimte, een door een lagere overheid (dan wel daarmee gelijk te stellen stichting) bedacht onderwijsprogramma dat in strijd is met de wet, is in beginsel om die enkele reden onrechtmatig.
Als het programma in beginsel wegens strijd met de wet onrechtmatig is, wil dat echter niet zonder meer zeggen dat een verbod op zijn plaats is. De mogelijkheid bestaat immers, dat, ondanks die strijd met de wet, de gemeente, gegeven alle omstandigheden en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht nemende, in redelijkheid kan besluiten het programma toch uit te voeren. Daarbij kan bijvoorbeeld van belang zijn in welke mate het programma strijdig is met de wet, wat de strekking en het doel is van de wetsbepaling waarmee strijd bestaat, alsmede of naar die strijd met de wet onderzoek is gedaan door een deskundige toezichthoudende instantie (zoals in dit geval de Onderwijsinspectie) en zo ja, wat dan de draagwijdte was van dat onderzoek en wat die instantie op welke gronden heeft geoordeeld. Denkbaar is tevens, dat de mogelijkheid van strijd met de wet door de wetgever en/of de uitvoerende macht is onderkend, maar dat deze eventuele strijd van zodanig ondergeschikte betekenis werd/wordt geacht dat ingrijpen in de praktijk of aanpassing van de wet niet opportuun wordt geacht. In een dergelijk geval ligt het niet in de rede dat de rechter die vaststelt dat sprake is van strijd met de wet onmiddellijk een verbod oplegt (nog daargelaten de reikwijdte van een dergelijk verbod).
EarlyBird-programma in strijd met de wet?
4.27
Eiseres stelt zich, als gezegd, allereerst op het standpunt, dat het EarlyBird-programma in strijd is met de wet. Het EarlyBird-programma voorziet immers in Engels als voertaal, terwijl artikel 9 van de WPO daarvoor geen ruimte laat, zeker niet bij andere vakken dan Engels zelf.
Gedaagden verweren zich; de formulering van artikel 9 lid 8 (thans artikel 9 lid 10) van de WPO moet worden gelezen in samenhang met die van lid 1 van hetzelfde artikel. Abusievelijk is verzuimd expliciet te voorzien in een afwijking, zoals dat in de WHW (Wet op het Hoger Onderwijs) en de WEB (Wet Educatie en Beroepsonderwijs) wel is gedaan. Uit de wetsgeschiedenis blijkt, dat een absoluut verbod niet is beoogd.
Gedaagden wijzen voorts op Europese initiatieven en afspraken aangaande Vroeg Vreemde Talen Onderwijs (VVTO), activiteiten van het Europees Platform en op het standpunt van de minister van OCW dat, tegen die achtergrond, de wet niet verbiedt om, in het kader van VVTO, eerder op de basisschool met Engels te beginnen.
Voorts is Engels sinds 1986 een verplicht vak in het basisonderwijs, met als gevolg dat de positie van het vak ook is veranderd.
4.28
Aan eiseres moet worden toegegeven, dat de redactie van het betreffende lid van artikel 9 geen ruimte laat voor het gebruik van een andere taal dan het Nederlands als voertaal (behoudens in de expliciet genoemde uitzonderingsgevallen, die hier niet van toepassing zijn). Dat dat in andere wetten anders is maakt het standpunt van gedaagden, anders dan zij denken, niet aannemelijker. Integendeel, als het zou gaan om een simpele omissie zou die bij één van de wetswijzigingen inmiddels gerepareerd zijn; uit de vaststaande feiten blijkt immers, dat dit probleem al jaren de aandacht van de Kamer en de minister heeft. Ook de omstandigheid dat voor het Fries als voertaal wel, expliciet, een voorziening is getroffen wijst erop dat geen sprake is van een omissie. Bovendien is het amendement dat heeft geleid tot opname van dit artikellid weliswaar aangemerkt als technisch van aard, maar had het ten doel volstrekt duidelijk te maken dat het reeds uit de jurisprudentie blijkende uitgangspunt
-dat de voertaal Nederlands is- ook door de wetgever wordt onderschreven.
Voor wat betreft de huidige opvattingen over de reikwijdte van de wettelijke bepalingen is uit de onder 2.9-2.11 geciteerde brieven helder dat zowel de minister als de Onderwijsraad ervan uitgaan dat de huidige tekst van de wet geen ruimte biedt voor het gebruik van Engels als voertaal. Dat de Minister, mede gelet op het daartoe strekkend advies van de Onderwijsraad en in aanmerking nemend de Europese wens om te komen tot VVTO, bereid is in de vorm van een proef (“pilot”) in beperkte mate gebruik van Engels als voertaal toe te staan met het oog op een eventuele wetswijziging bevestigt dat de huidige wet die ruimte niet biedt.
4.29
Als de minister een dergelijke proef toelaat met het oog op een eventuele wetswijziging, kan het bevoegd gezag dat meewerkt aan die proef in beginsel geen onrechtmatig handelen worden verweten, ook al is het verlenen van medewerking aan die proef strikt genomen in strijd met de wet. Een dergelijke achtergrond kan immers als rechtvaardigingsgrond gelden, mits de grenzen van de proef niet worden overschreden. Dat een proef genomen wordt is, gelet op het advies van de Onderwijsraad, in het algemeen belang dienstig en gerechtvaardigd te achten.
Het is de rechtbank echter niet duidelijk of het ministerie het EarlyBird programma aanmerkt als (passend in) die proef. De rechtbank zal daarom een comparitie van partijen gelasten teneinde daarover nadere duidelijkheid te verkrijgen. Daarbij kan, gelet op de uiteenlopende standpunten van partijen op dat punt, tevens nader worden toegelicht over hoeveel uur Engels in welke groepen het in de praktijk gaat. Als juist is hetgeen eiseres stelt te weten dat het aantal uren Engels, op basis van de EarlyBird overeenkomst, 4 tot 5 per week kan bedragen bij een totale onderwijstijd van ca. 25 uur in groep 1 en 2, zal toelichting behoeven hoe dat aantal zich verhoudt tot het door de minister genoemde maximum van 15% van de onderwijstijd.
Daarbij kan ook aan de orde komen het standpunt van eiseres, dat met het in Europees verband wenselijk geachte VVTO een andere formule wordt bedoeld dan het EarlyBird-programma; daarbij gaat het in het bijzonder om haar stelling dat extra onderwijs in een vreemde taal in het kader van VVTO gegeven wordt in de extra, vrije ruimte en niet geïntegreerd wordt in de verplichte onderdelen, zoals het EarlyBird-programma doet.
Gedaagden hebben daarop tot dusver niet (voldoende) gereageerd.
Tenslotte kan nader worden ingegaan op de vraag of en in hoeverre, als bij het vak Engels de uitleg in het Engels wordt gegeven, dit heeft te gelden als gebruik van het Engels als voertaal op die momenten.
4.3
Het onder 2.12 ten dele geciteerde rapport met de brief van de Staatsecretaris is door gedaagden pas na dupliek overgelegd, zodat eiseres daarop nog niet heeft kunnen reageren. Dit rapport, dat afkomstig is van de Onderwijsinspectie, de instantie die is belast met de controle op de naleving van de onderwijswetgeving en de kwaliteit van het onderwijs, kan van belang zijn voor de te nemen beslissing. Eiseres zal daarom ter comparitie in de gelegenheid gesteld worden daarop te reageren.
Als het voor gedaagden mogelijk is te bewerkstelligen dat één van de inspecteurs die het betreffende onderzoek hebben opgesteld ter zitting aanwezig is, zodat deze als getuige-deskundige gehoord kan worden, wordt dat op prijs gesteld. De rechtbank sluit niet uit dat anders in een later stadium nadere bewijsvoering dan wel een deskundigenbericht noodzakelijk zal zijn.
4.31
Eiseres meent voorts, dat ten gevolge van het EarlyBird-programma bij 22 scholen in Rotterdam 15-30% minder onderwijs in het Nederlands wordt gegeven; in haar latere stukken vult zij aan dat Stichting BOOR ernaar streeft nog dit jaar op alle openbare scholen in Rotterdam het EarlyBird-programma in te voeren. Dat schaadt in haar visie het aanleren en de beheersing van de Nederlandse taal.
Gedaagden stellen en onderbouwen daarentegen dat uit onderzoek juist blijkt, dat van kwalitatief minder goed onderwijs geen sprake is.
Ook dit kan ter comparitie nader worden besproken. Daarbij zal eiseres eventueel nader bewijsmateriaal waarover zij op dit punt beschikt tenminste twee weken voor de zitting aan de rechtbank en de wederpartij dienen toe te zenden; ook de gedaagden kunnen dat doen.
4.32
Ter comparitie zal beperkt gelegenheid gegeven worden tot pleiten (per partij maximaal 20 minuten in eerste termijn).
4.33
Elke verdere beslissing wordt in dit stadium aangehouden.
5 De beslissing
De rechtbank,
alvorens verder te beslissen;
beveelt partijen, deugdelijk vertegenwoordigd door iemand die van de zaak op de hoogte is, vergezeld door hun raadslieden te verschijnen in het gebouw van deze rechtbank voor de rechter-commissaris mr. Hofmeijer-Rutten, op vrijdag 4 februari 2011 van 9.30 tot 12.30uur teneinde als voormeld;
bepaalt dat bescheiden die op de zaak betrekking (kunnen) hebben en die nog niet in de procedure zijn overgelegd door de partij die deze ter gelegenheid van de comparitie ter sprake wil brengen uiterlijk twee weken vóór de zitting aan de rechtbank (sector civiel recht, afdeling planningsadministratie, kamer E 12.43, Postbus 50954, 3007 BR Rotterdam) en aan de wederpartij dienen te worden toegezonden;
de partij die op voormelde datum is verhinderd dient dat uiterlijk twee weken na heden bij brief te berichten, onder opgave van de verhinderdata van alle betrokkenen aan beide zijden voor de maanden januari tot en met april 2011.
Dit vonnis is gewezen door mrs. P.F.G.T Hofmeijer-Rutten, C. Bouwman en E.J. Stalenberg en in het openbaar uitgesproken op 24 november 2010.
106/1729/2166?