Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 09/2469 WET-T1
Uitspraak in het geding tussen
[naam] en [naam], wonende te [plaats], eisers,
gemachtigde mr. M.W. Dieleman, advocaat te Middelburg,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij formulier van 14 december 2006 en ingekomen bij verweerder op 18 december 2006 hebben eisers bij verweerder een verzoek ingediend om vergoeding van schade op grond van artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO).
Bij besluit van 4 november 2008, verzonden 1 december 2008, heeft verweerder het verzoek afgewezen.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 12 januari 2009, aangevuld op 23 februari 2009, bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 16 juni 2009 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) hebben eisers bij brief van 17 juli 2009, aangevuld op 31 augustus 2009, beroep ingesteld.
Bij brief van 25 februari 2010 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak, gevoegd met de zaken onder de reg. nrs. AWB 09/2539, 09/2599 en 09/2610 WET-T1, ter zitting behandeld op 19 maart 2010. Aanwezig was de gemachtigde van eisers. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K.I. Siem.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting zijn de gevoegde zaken weer gesplitst. In deze zaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
2 Overwegingen
Eisers zijn op 1 februari 1989 eigenaar geworden van de onroerende zaak, kadastraal bekend gemeente Kralingen, sectie G, nummer 5346, plaatselijk bekend [straat] te Rotterdam. Op dit perceel staat een herenhuis dat door eisers werd gebruikt als woning en tandartspraktijkruimte.
Bij besluit van 10 december 1996 heeft het dagelijks bestuur van de deelgemeente Kralingen-Crooswijk (hierna: het dagelijks bestuur) aan de Stichting voor Zendings-diaconessenarbeid/Verpleeghuis Pniël (hierna: vergunninghoudster) onder het verlenen van vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO en met toepassing van artikel 50, lid 5, van de Woningwet (oud) bouwvergunning verleend voor het oprichten/vernieuwen en vergroten van een verpleeghuis op het perceel Oudedijk 15-17. De vrijstelling op de voet van artikel 19 van de WRO is verleend wegens strijd met de artikelen 3 en 4 van de als bestemmingsplan geldende “Bebouwingsverordening Park Rozenburg” (hierna: Verordening). Tevens is vrijstelling op grond van de Bouwverordening 1993 van de gemeente Rotterdam (hierna: Bouwverordening 1993) verleend voor het overschrijden van de voorgevelrooilijn, het gedeeltelijk niet bouwen in de voorgevelrooilijn en het overschrijden van de achtergevelrooilijn.
Bij besluit op bezwaar van 15 april 1997 is het besluit van 10 december 1996 gehandhaafd. Op het daartegen ingestelde beroep heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling), oordelend in hoger beroep, bij uitspraak van 6 maart 2000 (LJN AA5571) onder meer het besluit op bezwaar vernietigd.
In de loop van 1997 is vergunninghoudster begonnen met de bouw van de uitbreiding van het verpleeghuis. Aan de zijde van de Oudedijk bestaat het verpleeghuis uit vier bouwlagen. De deels daaraan en daarachtergelegen bebouwing bestaat uit drie bouwlagen. De platte daken bevatten vier dakopbouwen ten behoeve van de liftmachines/trappenhuizen. Onder het achterste gedeelte van het gebouw bevindt zich een parkeerkelder met bergruimten. Ten tijde van de verlening van de vrijstelling en bouwvergunning gold dat het bouwplan voor ongeveer de helft was gesitueerd binnen de Verordening en voor de andere helft in een gebied waarvoor geen bestemmingsplan gold.
Op 28 februari 2000 zijn eisers, naar zij bij hun verzoek hebben gesteld, wegens overlast ten gevolge van de uitbreiding van het verpleeghuis, verhuisd naar Goes.
Bij besluit van 27 januari 2004 heeft het dagelijks bestuur, opnieuw beslissend op de tegen de verleende vrijstelling en bouwvergunning ingediende bezwaren, de bij besluit van 10 december 1996 verleende vrijstelling en bouwvergunning gehandhaafd. Bij uitspraak van 10 januari 2005 heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 14 december 2005 (LJN AU7946) heeft de Afdeling deze uitspraak bevestigd, waarna de verleende vrijstelling en bouwvergunning rechtens onaantastbaar zijn geworden.
Op 18 december 2006 hebben eisers een verzoek ingediend om schadevergoeding ten bedrage van ƒ 540.889,12 ofwel € 245.444,78, bestaande uit waardevermindering van het perceel, verhuiskosten en procedurekosten, waaronder taxatie- en rechtsbijstandskosten.
Bij brief van 5 september 2007 heeft verweerder de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) verzocht om een advies uit te brengen ten aanzien van het verzoek om schadevergoeding. In april 2008 heeft de SAOZ verweerder geadviseerd om het verzoek af te wijzen. Bij besluit van 4 november 2008 heeft verweerder conform dit advies het verzoek om planschadevergoeding afgewezen. Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt.
Op 8 april 2009 heeft de SAOZ een nader advies uitgebracht.
Op 21 april 2009 zijn eisers in de gelegenheid gesteld om hun bezwaren nader toe te lichten in een hoorzitting van de Algemene Bezwaarschriftencommissie van de gemeente Rotterdam (hierna: bezwaarschriftencommissie). De bezwaarschriftencommissie heeft vervolgens verweerder geadviseerd om het advies van de SAOZ over te nemen en de bezwaren van eisers ongegrond te verklaren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder conform het advies van de bezwaarschriftencommissie beslist.
Eisers voeren aan dat er een oorzakelijk verband is tussen de verleende vrijstellingen en de planschade, nu het bouwplan niet zonder de vrijstelling van artikel 19 van de WRO had kunnen worden gerealiseerd. Eisers stellen voorts dat de conclusies van de SAOZ leiden tot een onredelijke, onbillijke en onrechtvaardige beslissing. Verweerder had het advies van de SAOZ niet moeten volgen. Eisers stellen dat de bezwaarschriftencommissie in haar advies nauwelijks is ingegaan op de door hen in bezwaar naar voren gebrachte standpunten en met name niet op het feit dat de Afdeling in haar uitspraak van 6 maart 2000 heeft overwogen dat het bouwplan een ernstige inbreuk op het bestaande planologische regime betekent.
Verweerder stelt dat op grond van het bepaalde in artikel 7, onder b, van de Verordening alsmede de Bouwverordening 1993, zoals deze gold vóór 1996, het bouwwerk ook had kunnen worden opgericht. Ter zitting heeft verweerder daaraan toegevoegd dat de vrijstelling en bouwvergunning voor het verpleeghuis is verleend door een ander bestuursorgaan, te weten het dagelijks bestuur van de deelgemeente Kralingen-Crooswijk. Volgens verweerder staat de verleende vrijstelling op grond van artikel 19 van de WRO en de door eisers aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2000 niet in de weg aan een zelfstandige beoordeling door verweerder of eisers aanspraak kunnen maken op vergoeding van planschade.
Beoordeling
Per 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening in werking getreden.
Ingevolge artikel 9.1.18, eerste lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Stb. 2008, 180), voor zover hier van belang, blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van aanvragen om schadevergoeding ingevolge artikel 49 van de WRO die zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet.
Het verzoek om planschade is op 18 december 2006 ingediend. Gelet hierop is artikel 49 van de WRO van toepassing, zoals deze bepaling luidde per 1 september 2005.
Ingevolge artikel 49 van de WRO, voor zover thans van belang, kennen burgemeester en wethouders, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van het besluit omtrent vrijstelling, als bedoeld in artikel 19 schade lijdt welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op aanvraag een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 49 van de WRO dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dienen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregelen te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Daarbij is wat het oude planologische regime betreft niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Ook wat betreft het nieuwe planologische regime is van belang hetgeen maximaal kan worden gerealiseerd.
Ter plaatse van een deel van het bouwplan, waarvoor vrijstelling en bouwvergunning is verleend, geldt de als bestemmingsplan geldende Verordening, die is vastgesteld op 6 december 1934. De gronden waarop dit deel van het bouwplan is gesitueerd, zijn bestemd als “een woning per pand”, in de voorschriften uitgewerkt als “woning voor één gezin”(artikel 3), en als “tuin”(artikel 4). Het andere gedeelte van het bouwplan is gesitueerd op de gronden waarvoor alleen de Bouwverordening 1993 gold.
Ingevolge artikel 3 van de Verordening mogen op de overige gronden slechts gebouwen worden gesticht, welke bestemd en ingericht zijn voor en alleen gebruikt mogen worden als woning voor één gezin, alsmede bij deze woningen behorende dienstgebouwen zonder verdieping.
Ingevolge artikel 4 van de Verordening mag de grond, die bij het in werking treden van deze Verordening is bestemd tot of wordt gebruikt als vóór-, zij- of achtertuin, niet voor andere doeleinden worden gebruikt, met dien verstande, dat in bouwblokken, waarvoor achtergevelrooilijnen zijn vastgesteld, uitbreiding tot aan die achtergevelrooilijnen toegelaten blijft.
Ingevolge artikel 5 van de Verordening moet de onbebouwd blijvende grond, niet vallende onder artikel 1, als tuin worden aangelegd en onderhouden. Erfafscheidingen mogen alleen bestaan uit houten of ijzeren hekken of levende hagen, een en ander niet hoger dan 1,20 m. Het is verboden in voortuinen hoog opschietende bomen te planten of te hebben, welke het vrije door- of uitzicht hinderlijk belemmeren.
Ingevolge artikel 6 van de Verordening vinden de voorgaande artikelen overeenkomstige toepassing bij het geheel of voor een gedeelte vernieuwen of veranderen en het uitbreiden van de bestaande of de toekomstige bebouwing.
Ingevolge artikel 7 van de Verordening zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen:
(…)
“b. van het bepaalde in artikel 3 voor het inrichten of gebruiken van een gebouw of gedeelte daarvan tot eenig doel, dat het karakter der omgeving niet schaadt;
c. van het bepaalde in artikel 4 voor het maken van lage uitbouwen en voor het bouwen van dienstgebouwtjes in zij- en achtertuinen, mits door de plaatsing en afmetingen daarvan het doorzicht van den weg af niet wordt belemmerd en in het algemeen het karakter van open bebouwing niet wordt aangetast.”
De Afdeling heeft in de uitspraken van 6 maart 2000 en 14 december 2005 overwogen dat het bouwplan, gelet op de ter plaatse geldende bestemming en afmetingen van de voorgenomen bouw, een ernstige inbreuk op het bestaande planologische regime betekent. Daarnaast heeft de Afdeling in de uitspraak van 6 maart 2000 overwogen dat niet staande kan worden gehouden dat de ruimtelijke uitstraling die het onderhavige project op de omgeving heeft niet wezenlijk anders is dan de uitstraling die uitgaat van de woonfunctie en bouwmogelijkheden van het perceel. Anders dan eisers stellen ziet de rechtbank in deze overwegingen geen grond om op voorhand te komen tot het oordeel dat de door de SAOZ gemaakte planologische vergelijking onjuist is. In dit verband overweegt de rechtbank dat de Afdeling de verleende vrijstelling op grond van artikel 19 van de WRO heeft beoordeeld aan de hand van de (deels) ter plaatse geldende bestemmingen “woning voor één gezin” en “tuin” en daarmee geen oordeel heeft gegeven over de vraag of het bouwplan ook had kunnen worden gerealiseerd met verlening van vrijstelling(en) op grond van de Verordening. De Afdeling heeft in deze uitspraken, mede gelet op de andere aard van die procedure, geen uitspraak gedaan over de maximale gebruiks- en bebouwingmogelijkheden buiten het gebied waarvoor de Verordening geldt.
De SAOZ is te beschouwen als een onafhankelijke deskundige op het gebied van planschade. Verweerder mag in beginsel op een door de SAOZ uitgebracht advies afgaan. Dit is slechts anders indien moet worden geoordeeld dat het advies van de SAOZ onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat daaraan anderszins ernstige gebreken kleven.
Verweerder heeft met het bestreden besluit de adviezen van de SAOZ gevolgd.
In het licht van hetgeen partijen hebben aangevoerd en op grond van de gedingstukken ziet de rechtbank aanleiding om over diverse aspecten in de adviezen van de SAOZ als volgt te overwegen.
De SAOZ heeft op juiste wijze aan de hand van de op de plankaart aangegeven schaal, bestemmingsvlakken en bestemmingsgrenzen de woon- en praktijkruimte van eisers beschreven ten opzichte van het verpleeghuis (ten westen van die ruimte) en ten opzichte van de planologische situatie rondom het perceel van eisers.
De SAOZ is uitgegaan van de juiste peildatum van 10 december 1996 ter bepaling van eventuele planschade.
De SAOZ heeft terecht onderscheid gemaakt tussen het gebied waar alleen de Bouwverordening 1993 gold en het gebied waar de Verordening gold en bij dit laatste gebied terecht rekening gehouden met voorschriften van de Bouwverordening 1993 in verband met de aanvullende werking daarvan op grond van artikel 9, tweede lid, van de Woningwet.
De SAOZ heeft terecht onderkend dat de vrijstelling op grond van artikel 19 van de WRO geen betrekking kan hebben op het gebied (ten noorden en ten oosten van het perceel van eisers) waar enkel de Bouwverordening 1993 gold. Voor vergoeding van planschade vanwege de daar gerealiseerde bouwmassa en vanwege het gebruik als verpleegtehuis ten behoeve van somatische en psycho-geriatische patiënten, kan in zoverre in artikel 49 van de WRO geen grondslag worden gevonden.
De SAOZ heeft verder terecht overwogen dat voor het gebied waar uitsluitend de Bouwverordening 1993 gold een bouwmassa met een niet gelimiteerde hoogte en oppervlakte is toegelaten en het gebruik daarvan niet is bepaald, zodat ook gebruik als verpleeghuis is toegestaan .
De rechtbank is van oordeel dat de SAOZ met juistheid heeft vastgesteld dat voor de op de plankaart behorende bij de Verordening aangeduide bestemming “een woning per pand” (geel ingekleurd op de ter zitting overgelegde kopie van de plankaart) een voorschrift ontbreekt dat deze gebruiksbeperking bindend maakt en dat ten aanzien van hoofdgebouwen binnen deze bestemming geen bouwvoorschriften gelden die betrekking hebben op de goot- of bouwhoogte, dit alles behoudens het bepaalde in de Bouwverordening 1993. Hetzelfde geldt voor de daarbij behorende dienstgebouwen.
De SOAZ is met juistheid, onder verwijzing naar artikel 10 van de Overgangswet ruimtelijke ordening en volkshuisvesting (Stb. 1964, 344) en de jurisprudentie van de Afdeling (de uitspraken van 23 april 2003, LJN AF7636 en van 12 maart 2008, LJN BC6403),ervan uitgegaan dat de vrijstellingsbevoegdheid ten aanzien van het gebruik van gronden als bedoeld in artikel 7 van de Verordening het rechtsgevolg heeft behouden dat het had, zodat daarmee bij de planologische vergelijking rekening moet worden gehouden.
De SAOZ heeft vastgesteld dat het gebruik van een pand/woning opgericht binnen de bestemming “een woning per pand” met toepassing van artikel 7, aanhef en onder b, van de Verordening op zichzelf kan worden gewijzigd in gebruik ten behoeve van een verpleeghuis. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de SAOZ zich op het standpunt kunnen stellen dat het gebruik als verpleeghuis of woonzorgcomplex niet op voorhand strijdig is met het karakter van de omgeving. Daarbij is niet zonder betekenis dat het binnenterrein voor diverse doeleinden kon worden en ook is gebruikt.
De rechtbank markeert dat in het advies van de SAOZ en daarmee in het bestreden besluit een doorslaggevend gewicht wordt toegekend aan de omstandigheid dat de omgeving van het perceel van eisers in overwegende mate wordt bepaald door de bouw- en gebruiksmogelijkheden van de nabij gelegen gronden waar uitsluitend de Bouwverordening 1993 gold. Op korte afstand was op die gronden bouwen tot een niet gelimiteerde hoogte en niet nader geregeld gebruik mogelijk, terwijl op de gronden die onder de Verordening vielen, mede door de vrijstellingsmogelijkheid van artikel 7 van de Verordening en door het ontbreken van bindende voorschriften over omvang en bouwhoogten, eveneens zodanige bouw- en gebruiksmogelijkheden aanwezig waren dat, beoordeeld naar de theoretisch maximale mogelijkheden onder het (oude) planologische regime en afgezien van de feitelijke situatie, de omgeving van het perceel van eisers niet als open of lommerrijk kon worden aangemerkt.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat de SAOZ op goede gronden heeft geconcludeerd dat ten aanzien van de door eisers aangevoerde schadeaspecten per saldo geen nadeel is ontstaan door de verleende vrijstelling. Verweerder heeft zich mogen baseren op het advies van de SAOZ.
Het betoog van eisers dat de bezwaarschriftencommissie nauwelijks is ingegaan op hetgeen zij in bezwaar naar voren hebben gebracht, treft geen doel. Het is aan verweerder om op grondslag van de door eisers aangevoerde bezwaren tot een heroverweging te komen. Verweerder heeft dat gedaan, onder meer door naar aanleiding van de bezwaren van eisers de SAOZ om een nader advies te vragen. Dit advies van 8 april 2009, dat blijk geeft van een serieuze heroverweging van het oorspronkelijke advies waarop verweerders besluitvorming was gebaseerd en dat de bezwaarschriftencommissie ook bij haar advies heeft betrokken, heeft verweerder geen aanleiding gegeven - en hoeven geven - tot wijziging van zijn besluit.
Voor zover eisers in beroep betogen dat bij hen in het kader van de procedures tegen het bouwvergunnings- en vrijstellingsbesluit het vertrouwen is gewekt dat hun planschade zou worden vergoed, kan dit niet slagen. In de gedingstukken ontbreken aanknopingspunten voor een dergelijk gewekt vertrouwen door het daartoe bevoegde bestuursorgaan, terwijl eisers dit ook overigens niet aannemelijk hebben gemaakt anders dan dat het mogelijk was een verzoek om vergoeding in te dienen en dit op de normale wijze zou worden afgehandeld, hetgeen ook is gebeurd.
Uit het bovenstaande volgt dat het beroep ongegrond is.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. H. Bedee, voorzitter, en mr. A. Verweij en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.Th.A.M. Schouw, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2010.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eisers worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: