Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 08/4707 BC-T1
AWB 09/2669 BC-T1
Uitspraak in het geding tussen
de gemeente Zutphen, eiseres,
vertegenwoordigd door het college van burgemeester en wethouders,
en
de minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 4 december 2007 heeft verweerder de openingstijden vastgesteld van de spoorbrug over de IJssel bij Zutphen voor de jaardienstregeling 2008 en bij besluit van 4 december 2008 die voor de jaardienstregeling 2009 (hierna: de primaire besluiten).
Bij besluiten van 25 september 2008 en 29 juni 2009 heeft verweerder de bezwaren van eiseres hiertegen ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten (hierna: de bestreden besluiten) heeft eiseres beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 oktober 2009. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.C.A. Senger, ir. A.J. Lubbers en mr. F.M. Kuipers. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.B. Gschwind en ir. W.E. Hendriks.
2 Overwegingen
2.1 Bij de primaire besluiten heeft verweerder de openingstijden voor de spoorbrug over de IJssel bij Zutphen vastgesteld voor de jaardienstregelingen 2008 en 2009. Op grond van deze dienstregelingen wordt het hefgedeelte van de spoorbrug per etmaal, op aanvraag, bij laagwater één maal per uur geopend en bij hoogwater twee maal per uur.
2.2 De bezwaren van eiseres spitsen zich toe op de vastgestelde openingstijden in de ochtendspits van 8.10-8.18 uur en in de avondspits van 17.10-17.18 uur. Voor de vlak naast de spoorbrug gelegen verkeersbrug worden dezelfde openingstijden aangehouden als die door verweerder zijn vastgesteld voor de spoorbrug. Daardoor is de verkeersbrug, afhankelijk van de waterstand, in de ochtend- en avondspits een of twee maal geopend, indien daarom door een te passeren schip wordt gevraagd. Dit leidt tot filevorming en verkeerschaos aan beide kanten van de IJssel in Zutphen, waardoor ook de doorstroming van verkeer dat niet van de verkeersbrug gebruik maakt wordt belemmerd. In het belang van de doorstroming van het verkeer en de veiligheid van het wegverkeer en van omwonenden
- eiseres noemt in dit verband de situatie dat het vervoer van gevaarlijke stoffen te lang stilstaat in de bebouwde kom en de hinder voor het busverkeer en voor de hulpdiensten - wenst eiseres dat de hiervoor vermelde openingstijden van de spoorbrug in de ochtend- en avondspits geschrapt worden. Ter adstructie van haar bezwaren heeft eiseres gegevens over het aantal brugopeningen in de spits overgelegd alsmede een advies van de Politieregio Noord- en Oost-Gelderland over de invloed van de brugopeningen op de verkeersinfrastructuur.
Verweerder heeft aan deze wens van eiseres, gelet op het belang van de veiligheid en de vlotte doorvaart van het scheepvaartverkeer, geen gehoor gegeven en bij de bestreden besluiten de jaardienstregelingen 2008 en 2009 ongewijzigd gehandhaafd.
2.3 In artikel 90 van de Spoorwegwet is bepaald dat in afwijking van artikel 8:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor de beroepen tegen besluiten op grond van de Spoorwegwet, met uitzondering van besluiten op grond van de artikelen 19 en 21 van de Spoorwegwet, de rechtbank te Rotterdam bevoegd is. Het aan de primaire besluiten ten grondslag liggende Besluit spoorweginfrastructuur (hierna: het Besluit) is de algemene maatregel van bestuur die krachtens artikelen 6, 8 tot en met 12, 23 en 87 van de Spoorwegwet is genomen. Voor deze besluiten geldt daarom niet de in artikel 90 van de Spoorwegwet genoemde uitzondering, zodat de van de Awb afwijkende relatieve competentieregeling van toepassing is. Dit betekent dat de rechtbank Rotterdam in de onderhavige beroepsprocedures bevoegd is.
2.4 De rechtbank stelt vast dat verweerder in strijd met artikel 3:42 van de Awb de primaire besluiten niet heeft gepubliceerd in de Staatscourant. Nu deze besluiten niet op de voorgeschreven wijze bekend zijn gemaakt, zijn er ingevolge artikel 6:8 van de Awb geen bezwaartermijnen aangevangen. De rechtbank is, gelet op artikel 6:10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, van oordeel dat verweerder terecht niet-ontvankelijkverklaring van de door eiseres (prematuur) gemaakte bezwaren achterwege heeft gelaten, nu de besluiten ten tijde van de indiening van de bezwaren wel reeds tot stand waren gekomen.
2.5 Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb bij de bestreden besluiten. De spoorbrug en de verkeersbrug over de IJssel bij Zutphen zijn, gelet op hun ligging en gelet op de centrale bediening van beide bruggen, zodanig met elkaar verweven, dat het belang van eiseres rechtstreeks betrokken is bij de vaststelling van de openingstijden van de spoorbrug.
2.6 Hoewel de jaardienstregelingen waarop de bestreden besluiten betrekking hebben deels zijn verstreken, behoudt eiseres naar het oordeel van de rechtbank in dit geval haar belang bij een inhoudelijk oordeel omtrent de rechtmatigheid van de bestreden besluiten, omdat het inhoudelijke oordeel kan worden betrokken bij de vaststelling van de openingstijden voor toekomstige jaren.
2.7 Op grond van artikel 25 van het Besluit is verweerder bevoegd om de openingstijden van beweegbare spoorwegbruggen vast te stellen. Alvorens van deze bevoegdheid gebruik te maken dient hij de beheerder, de vaarwegbeheerder en vertegenwoordigers uit de scheepvaart te horen. Verweerder heeft geïnformeerd bij de vaarwegbeheerder Rijkswaterstaat Directie Oost-Nederland (hierna: Rijkswaterstaat), de beheerder ProRail, bij de Koninklijke Schippersvereniging Schuttevaer (hierna: Schuttevaer) als vertegenwoordiger uit de commerciële scheepvaart, en bij het Watersportverbond en de Koninklijke Nederlandse Toeristenbond ANWB (hierna: ANWB) als vertegenwoordigers uit de recreatieve scheepvaart, naar hun visie op het schrappen van de openingstijden tijdens de ochtend- en avondspits.
Uit de toelichting blijkt dat het Besluit onder andere ziet op de bescherming van de hoofdspoorweg en zijn omgeving. In verband hiermee worden eisen gesteld ter bevordering van ondermeer de veiligheid van alle bij het spoorvervoer betrokkenen, zoals reizigers, personeel van de spoorwegondernemingen, spoorwegondernemingen, weggebruikers, omwonenden of eigenaars van transportleidingen.
2.8 Rijkswaterstaat heeft bij brieven van 29 juni 2008 en 10 juni 2009 laten weten overwegende bezwaren te hebben tegen het schrappen van deze openingstijden. Rijkswaterstaat heeft daartoe aangevoerd dat de IJssel een hoofdvaarweg met een snelwegfunctie is, waar een 24-uursbediening voor de scheepvaart van toepassing is conform de Richtlijnen van de commissie Vaarwegbeheerders van december 2005. Rijkswaterstaat stelt dat destijds met de aanleg van de lage beweegbare bruggen over de IJssel slechts akkoord is gegaan onder de voorwaarde dat de belangen van de doorgaande scheepvaart voldoende werden gewaarborgd. Dit hield in dat de bruggen zoveel mogelijk moesten worden geopend om de afwikkeling van het doorgaande scheepvaartverkeer niet of zo min mogelijk te belemmeren. Indien dit niet mogelijk was, zou een hoge vaste, en dus duurdere, brug aangelegd moeten worden. Het schrappen van openingstijden belemmert een vlotte afwikkeling van het doorgaande scheepverkeer en komt daardoor volgens Rijkswaterstaat in strijd met de doelstelling van verweerder om het transport over het water te bevorderen. Voorts brengt het schrappen van openingstijden de veiligheid van het scheepvaartverkeer in gevaar. Er kunnen zich onveilige en hinder opleverende situaties voordoen als opvarende schepen die de brug niet kunnen passeren een ligplaats moeten zoeken en er clustering van schepen plaatsvindt. Omdat ter plaatse onvoldoende ligplaatsen aanwezig zijn voor wachtende schepen, zal de doorstroming van het overige scheepvaartverkeer dat de brug wel kan passeren worden belemmerd. Afvarende schepen hebben in de omgeving van Zutphen geen mogelijkheid om te keren en zullen kop voor moeten afmeren of stilhouden. Voorts stelt Rijkswaterstaat, onder verwijzing naar een onderzoek van Schuttevaer, dat door clustering van schepen ten gevolge van het dichtlaten van de bruggen bij de eerstvolgende brugopening niet alle schepen door de brug kunnen en schepen opnieuw zullen moeten wachten. Hierdoor zal, afhankelijk van de waterstand, een oponthoud voor de scheepvaart ontstaan van minimaal een uur.
Schuttevaer heeft bij brieven van 22 augustus 2008 en 14 maart 2009 laten weten bezwaren te hebben tegen het schrappen van openingstijden, omdat met een regelmatige passagemogelijkheid vervoerszekerheid wordt geboden voor de beroepsvaart, die door de schaalvergroting en het toenemende vervoer van containers over water ook bij lagere waterstanden gebruik moet maken van het hefgedeelte. Schuttevaer stelt dat er onvoldoende wachtplaatsen zijn voor schepen en dat de kans op ongevallen toeneemt wanneer afvarende schepen kopvoor stil moeten houden. Volgens Schuttevaer kan in het meest ongunstige geval een wachttijd van twee uur ontstaan, hetgeen Schuttevaer onacceptabel vindt.
De overige gehoorde partijen, ProRail, het Watersportverbond en de ANWB hebben meegedeeld geen bezwaren te hebben tegen het schrappen van genoemde openingstijden.
2.9 Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de door de vaarwegbeheerder en de beroepsvaart gestelde belangen van de veiligheid en het vlotte verloop van het scheepvaartverkeer op de IJssel laten prevaleren boven de door eiseres naar voren gebrachte belangen van een goede doorstroming en de veiligheid van het wegverkeer. Verweerder heeft daarbij overwogen dat door het schrappen van openingstijden voor het scheepvaartverkeer daadwerkelijk gevaar kan ontstaan, terwijl voor het wegverkeer slechts gevaar ontstaat op het moment dat het inzetten van hulpdiensten is vereist. Deze hulpdiensten kunnen met behulp van een sirene vrij baan krijgen, terwijl voor het scheepvaartverkeer een dergelijke oplossing, gezien de huidige nautische infra-configuratie ter plaatse, niet mogelijk is.
2.10 Eiseres betwist in beroep de door Rijkswaterstaat en Schuttevaer aangedragen argumenten. Eiseres betwijfelt de juistheid van het standpunt van Rijkswaterstaat dat de aanleg van de spoorbrug destijds slechts is toegestaan onder genoemde voorwaarden, gelet op het feit dat de spoorbrug dateert uit 1863. Eiseres geeft aan dat door het schrappen van twee openingstijden de wachttijd van de scheepvaart op twee momenten per dag langer wordt; bij laagwater zal de wachttijd maximaal één uur en 53 minuten en bij hoogwater maximaal 50 minuten bedragen. Verder heeft eiseres op basis van gegevens van de brugwachter over de maanden september 2007 (laagwatersituatie) en maart 2008 (hoogwatersituatie) berekend dat bij laagwater gemiddeld één schip per dag gebruik maakt van de openingstijden gedurende de spits en bij hoogwater gemiddeld zes schepen per dag. Gelet op dit geringe gebruik is naar de mening van eiseres het nadeel dat de scheepvaart ondervindt van het schrappen van twee openingstijden te verwaarlozen. Eiseres bestrijdt de juistheid van het door Rijkswaterstaat aangehaalde onderzoek van Schuttevaer naar de gevolgen van het niet meer bedienen van de brug in de spits. Op basis van gegevens van de brugwachter concludeert eiseres dat slechts een klein aantal schepen per keer gebruik maakt van het hefgedeelte van de brug en dat alle wachtende schepen er door kunnen. Verder bestrijdt eiseres het door Rijkswaterstaat en Schuttevaer ingenomen standpunt dat het aantal wachtplaatsen voor schepen die van het hefgedeelte gebruik maken te beperkt is. Eiseres wijst er voorts op dat het kop voor moeten varen door afvarende schepen die op de opening van de brug moeten wachten en de problemen met het afmeren zich in de huidige situatie ook voordoen en eiseres ziet niet in waarom door het schrappen van twee openingstijden er een gevaarlijker situatie voor de scheepvaart ontstaat.
2.11 De rechtbank overweegt dat, gelet op de door het Besluit beschermde belangen, verweerder niet alleen rekening behoort te houden met de belangen van de vaarwegbeheerder en de scheepvaart en de andere op grond van artikel 25, tweede lid, van het besluit te horen partijen, maar evenzeer met de belangen van het wegverkeer en de omwonenden. Verweerder heeft de door Rijkswaterstaat en Schuttevaer gestelde economische en veiligheidsbelangen van de scheepvaart laten prevaleren, maar heeft zich er niet van vergewist of de daartoe aangedragen argumenten juist zijn, terwijl eiseres de door Rijkswaterstaat en Schuttevaer gegeven onderbouwing op diverse punten gemotiveerd heeft betwist. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daardoor het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid. Het bestreden besluit wordt daarom wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb vernietigd. Verweerder zal opnieuw moeten beslissen op de bezwaren van eiseres met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen. De rechtbank ziet in het feit dat deze nieuwe besluiten op bezwaar zien op een periode in het verleden geen aanleiding om de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand te laten, omdat, zoals in paragraaf 2.6 is overwogen, de uitkomst van deze besluiten betrokken kunnen worden bij de vaststelling van de openingstijden voor toekomstige jaren.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart de beroepen gegrond,
vernietigt de bestreden besluiten,
bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 288,-- en € 297,-- vergoedt,
Aldus gedaan door mr. P. Vrolijk, voorzitter, en mr. J.H. de Wildt en mr. M. de Rooij, leden, in tegenwoordigheid van M.B. van Zantvoort, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 4 december 2009.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: