Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nrs.: AWB 08/1097 AW, AWB 09/475 AW en AWB 09/1190 AW
Uitspraak in de gedingen tussen
, wonende te Sommelsdijk, eiser,
gemachtigde mr. H.J. Weekers,
en
het dagelijks bestuur van het werkvoorzieningsschap Binnenhof, verweerder,
gemachtigde mr. M.R. Hoendermis.
I Ontstaan en loop van de procedures
Ten aanzien van procedure AWB 08/1097 AW
1.1 Bij besluit van 9 oktober 2007 heeft verweerder ten aanzien van eiser een beoordeling over de periode 1 april 2005 – 1 april 2007, opgemaakt op 22 juni 2007, vastgesteld.
1.2 Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 15 november 2007 bezwaar gemaakt.
1.3 Bij besluit van 30 januari 2008 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
1.4 Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 10 maart 2008 beroep ingesteld.
1.5 Verweerder heeft bij brief van 7 mei 2008 een verweerschrift ingediend.
Ten aanzien van procedure AWB 09/475 AW
2.1 Bij besluit van 31 oktober 2008 heeft verweerder ten aanzien van eiser een beoordeling vastgesteld over de periode 1 april 2007 – 1 september 2008. Tevens heeft verweerder bij besluit van 5 november 2008 eiser buitengewoon verlof verleend.
2.2 Tegen deze besluiten heeft eiser bij brief van 10 november 2008 bezwaar gemaakt.
2.3 Bij besluit van 29 januari 2009 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard.
2.4 Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 6 februari 2009 beroep ingesteld.
2.5 Verweerder heeft bij brief van 23 maart 2009 een verweerschrift ingediend.
Ten aanzien van procedure AWB 09/1190 AW
3.1 Bij besluit van 22 december 2008 heeft verweerder eiser met ingang van
1 januari 2010 eervol ontslag verleend vanwege ongeschiktheid voor de vervulling van zijn betrekking anders dan op grond van ziekten of gebreken .
3.2 Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 13 januari 2009 bezwaar gemaakt.
3.3 Bij besluit van 30 maart 2009 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
3.4 Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 6 april 2009 beroep ingesteld.
3.5 Verweerder heeft bij brief van 19 mei 2009 een verweerschrift ingediend.
Ten aanzien van de procedures gezamenlijk
4.1 Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2009. Aanwezig waren eiser en zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door R.H. Stel.
4.2 Ter zitting is de behandeling van de zaken geschorst voor overleg tussen partijen. Beide partijen hebben de rechtbank bericht dat zij niet tot overeenstemming zijn gekomen. Partijen hebben toestemming gegeven voor het achterwege laten van een nadere zitting. De rechtbank heeft op 14 juli 2009 het onderzoek gesloten.
II Overwegingen
Ten aanzien van de procedures gezamenlijk
1 De rechtbank heeft ambtshalve aan de orde gesteld de vraag of de besluiten waartegen beroep is ingesteld bevoegd zijn genomen.
De besluiten van 9 oktober 2007, 31 oktober 2008 en 5 november 2008 zijn genomen door de directeur R.H. Stel op eigen titel. De beslissingen op bezwaar op deze besluiten (van 30 januari 2008 en 29 januari 2009) zijn eveneens genomen door de directeur, in mandaat namens het (algemeen) bestuur. Bij brief van 18 juni 2009 heeft het algemeen bestuur de besluiten van 30 januari 2008 en 29 januari 2009 aan zich getrokken. Het ontslagbesluit van 22 december 2008 is genomen door het algemeen bestuur. Het algemeen bestuur heeft eveneens de beslissing op bezwaar tegen het ontslagbesluit genomen.
Uit de Gemeenschappelijke regeling van het werkvoorzieningsschap “Binnenhof” te Middelharnis (hierna: de Gemeenschappelijke Regeling), met name artikel 26, blijkt dat niet het algemeen bestuur bevoegd is rechtpositionele beslissingen te nemen ten aanzien van eiser, maar het dagelijks bestuur. Dit heeft tot gevolg dat de beslissingen op bezwaar onbevoegd zijn genomen. Reeds hierom zijn de beroepen gegrond en dienen de bestreden beslissingen op bezwaar te worden vernietigd.
Bij brief van 7 juli 2009 heeft het dagelijks bestuur de rechtbank medegedeeld de besluitvorming volledig voor zijn rekening te nemen. De rechtbank ziet daarin aanleiding te onderzoeken of de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven.
Ten aanzien van procedure AWB 08/109 AW
2.1 Eiser is sedert 1988 in dienst bij verweerder, sinds 2001 als sectorhoofd van de afdeling verpakken.
2.2 Eiser heeft aangevoerd dat de beoordeling van 22 juni 2007 niet op de juiste wijze tot stand is gekomen. Met name gezien de gespannen verstandhouding tussen hem en zijn leidinggevende de heer Stel, stelt hij dat naast zijn leidinggevende een tweede beoordelaar had moeten worden betrokken. Verweerder meent dat de afwezigheid van de tweede beoordelaar bij het beoordelingsgesprek niet betekent dat de beoordeling niet in stand kan blijven.
De rechtbank overweegt dat het Huishoudelijk reglement arbeidsvoorwaarden Beoordelen (het beoordelingsreglement) het volgende voorschrijft:
“In beginsel treedt de direct leidinggevende als beoordelaar op.(…) De leidinggevende kan echter een verschil van inzicht hebben met de te beoordelen persoon. Dit kan een objectieve beoordeling in de weg staan. Is dit een reëel gevaar dan is het noodzakelijk dat de leidinggevende een of meer andere beoordelaars bij het beoordelen betrekt, bijvoorbeeld zijn leidinggevende of de personeeladviseur.”
Verweerder stelt in het verweerschrift dat in dit geval een tweede beoordelaar niet verplicht was. De rechtbank volgt dit standpunt niet. Uit de verslagen van de bilaterale gesprekken sinds 7 november 2006 die zich in het dossier bevinden, kan niet anders worden geconcludeerd dan dat de sfeer tussen eiser en zijn leidinggevende gespannen was en dat de hierboven weergeven situatie van het beoordelingsreglement zich hier voordeed. Het betrekken van een tweede beoordelaar bij de beoordeling van eiser was dan ook aangewezen.
In dit geval heeft de leidinggevende, de heer Stel, in de aanloop naar de beoordeling ook aan eiser voorgesteld W.A. van der Veer, hoofd P&O en adjunct-directeur, als tweede beoordelaar te betrekken bij de beoordeling. In de brief van 15 maart 2007 heeft Stel eiser medegedeeld dat Van der Veer aanwezig zal zijn als procedurebewaker en tweede beoordelaar. Uit het dossier blijkt dat tijdens het beoordelingsgesprek op 22 juni 2007
E. Wegmans, medewerker van P&O, aanwezig was die het proces heeft bewaakt. Gesteld noch gebleken is dat zij een inhoudelijke rol heeft gespeeld bij de beoordeling. Onweersproken is dat Van der Veer niet aanwezig was bij het gesprek. In het dossier bevindt zich een notitie van Van der Veer van 2 juli 2007. Hierin geeft Van der Veer - zoals eiser ook heeft opgemerkt - meer een beoordeling van de gang van zaken rond de beoordeling dan dat hij op het functioneren van eiser zelf ingaat. Niet duidelijk is in hoeverre Van der Veer inhoudelijk als tweede beoordelaar is opgetreden. Daarmee is formeel gezien wellicht wel een tweede beoordelaar betrokken geweest, maar zijn er geen aanwijzingen dat eiser ook daadwerkelijk door twee personen is beoordeeld. In het licht van het hierboven aangehaalde voorschrift van het beoordelingsreglement, dat op deze situatie van toepassing is, is de beoordeling onzorgvuldig tot stand gekomen. Dat eiser mogelijk zelf heeft aangegeven de aanwezigheid van Van der Veer niet noodzakelijk te achten, doet aan het voorgaande niet af. Verweerder heeft als zorgvuldig handelend werkgever zelf de verantwoordelijkheid ervoor zorg te dragen dat een beoordeling volgens de regels van het daartoe opgesteld reglement plaatsvindt.
2.3 Voorts heeft eiser aangevoerd dat in bezwaar een onvoldoende inhoudelijke toets heeft plaatsgevonden. Het advies van 11 november 2007 van de Bezwaarschriften- en Klachtencommissie dat aan de beslissing op bezwaar ten grondslag ligt, gaat volgens hem onvoldoende in op de in bezwaar aangevoerde inhoudelijke argumenten.
Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (hierna: de CRvB) is de rechterlijke toetsing van een beoordeling beperkt tot de vraag of gezegd moet worden dat de beoordeling op onvoldoende gronden berust. Daarbij geldt als uitgangspunt dat in geval van negatieve oordelen het betrokken bestuursorgaan aan de hand van concrete feiten in rechte aannemelijk moet maken dat die negatieve waardering niet op onvoldoende gronden berust (CRvB, 10 januari 2008, LJN:BC2308).
De rechtbank stelt vast dat het advies van de bezwaar- en klachtencommissie voor de inhoud slechts verwijst naar de bilaterale gesprekken die hebben plaatsgevonden tussen Stel en eiser en de verslagen die van deze gesprekken zijn gemaakt. In de woorden van de commissie zijn de aangevochten gezichtspunten in deze gesprekken ‘min of meer aan de orde geweest’.
De rechtbank is van oordeel dat deze gespreksverslagen onvoldoende inzicht bieden in hetgeen eiser concreet kan worden verweten. De verslagen bevatten in hoofdzaak opmerkingen van algemene aard of constateringen zonder dat valt na te gaan waarop die zijn gebaseerd. Bovendien heeft eiser de inhoud van deze verslagen betwist en gesteld dat daarin geen juiste weergave van de gesprekken is vastgelegd. Die betwisting heeft direct na de ontvangst van de verslagen plaatsgevonden. Voor zover in deze verslagen al een concrete gebeurtenis staat vermeld, zoals in het geval van de geconstateerde leegloopuren, is daarop van de zijde van eiser een schriftelijke reactie gekomen waarin eiser zijn visie gaf. Een verdere schriftelijke reactie van de zijde van verweerder is uitgebleven. Aldus kan door de rechtbank niet worden beoordeeld in hoeverre de aan eiser gemaakte verwijten terecht zijn.
Aan het hierboven weergegeven criterium van de CRvB, dat aan de hand van concrete feiten aannemelijk moet worden gemaakt dat de negatieve waardering niet op onvoldoende gronden berust, is in dit geval naar het oordeel van de rechtbank niet voldaan.
Door de beslissing op bezwaar uitsluitend te baseren op de verslagen van de bilaterale gesprekken zonder daarbij de reacties van eiser, die ook in bezwaar naar voren zijn gebracht, te betrekken en waar nodig te weerleggen, is dit besluit ondeugdelijk gemotiveerd.
2.4 Omdat de beslissing op bezwaar onzorgvuldig tot stand is gekomen en onvoldoende is gemotiveerd, terwijl ook in beroep geen deugdelijke onderbouwing voor de beoordeling is gegeven, bestaat er geen aanleiding de rechtsgevolgen van dit besluit in stand te laten.
Voor herroeping van het primaire besluit ziet de rechtbank geen aanleiding, nu niet kan worden uitgesloten dat verweerder de beoordeling alsnog met voldoende concrete feiten en omstandigheden kan onderbouwen.
Ten aanzien van procedure AWB 09/475 AW; de beoordeling over de periode 1 april 2007 -
1 september 2008
3.1 De voornaamste beroepsgrond van eiser tegen de beslissing op bezwaar is dat op zijn inhoudelijke bezwaren tegen de beoordeling van 31 oktober 2008 niet is ingegaan.
De rechtbank stelt vast dat eiser in zijn bezwaarschrift van 10 november 2008 heeft verwezen voor zijn inhoudelijke bezwaren naar zijn schriftelijke reactie van
27 oktober 2008. In dit stuk geeft eiser op tal van onderdelen van de beoordeling zijn visie weer op hetgeen verweerder heeft opgemerkt over zijn functioneren. Eiser doet dit aan de hand van concrete voorbeelden met vermelding van namen en getallen. In het advies dat ten grondslag ligt aan de beslissing op bezwaar is over dit stuk het volgende overwogen:
“Met betrekking tot de schriftelijke reactie van bezwaarmaker op de beoordeling wordt door het bestuursorgaan het volgende opgemerkt. Van de reactie is wel degelijk kennis genomen. Deze reactie was echter voor de heer Stel geen aanleiding om de beoordeling te wijzigen. De commissie kan dan ook niet inzien waarom de beoordeling niet in stand kan blijven.”
De rechtbank is met eiser van oordeel dat aldus geen sprake is geweest van een heroverweging op grondslag van het bezwaar als bedoeld in artikel 7:11 van de Awb, die berust op een deugdelijk motivering als bedoeld in artikel 7:12 eerste lid, van de Awb.
3.2 Dat klemt temeer omdat ook deze beoordeling naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende concreet is, waardoor hij niet voldoet aan het hierboven onder 2.3 weergegeven criterium van de CRvB. Door bovendien de concrete argumenten van eiser in bezwaar niet te beoordelen en te weerleggen is ook in de bezwaarfase onvoldoende onderbouwd of, en zo ja, in hoeverre eiser onvoldoende functioneert.
3.3 De rechtsgevolgen van de bestreden beslissing op bezwaar kunnen niet in stand worden gelaten. Om diezelfde reden als hierboven onder 2.4 uiteengezet, ziet de rechtbank geen aanleiding om het primaire besluit te herroepen.
Ten aanzien van procedure AWB 09/475 AW; het buitengewoon verlof
3.4 Ambtshalve overweegt de rechtbank dat eiser nog belang heeft bij de beoordeling van het besluit, omdat hij bij een gegrond beroep een verzoek om schadevergoeding wil indienen bij verweerder.
3.5 Verweerder heeft blijkens het besluit van 5 november 2008 eiser buitengewoon verlof verleend op grond van artikel 6:4 van de CAR/UWO. Eiser heeft aangevoerd dat voor dit verlof onvoldoende grond bestaat.
De rechtbank overweegt dat artikel 6:4 van de CAR/UWO op zich een grondslag biedt voor verweerder om - binnen de wettelijke kaders - te bepalen in welke gevallen buitengewoon verlof kan worden verleend. In het tweede lid van dit artikel is immers bepaald dat in een nader vast te stellen regeling wordt bepaald in welke andere gevallen aan de ambtenaar door het college - waaronder, ingevolge artikel 27, tweede lid, van de Gemeenschappelijke Regeling verweerder moet worden verstaan - buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging kan worden verleend.
Evenwel is niet gebleken van een dergelijke regeling. Gesteld noch gebleken is dat de situatie als hier aan de orde door verweerder is aangewezen als ‘geval’ bedoeld in het tweede lid van artikel 6:4 van de CAR/UWO.
3.6 Reeds hierom is het besluit om eiser buitengewoon verlof te verlenen op basis van artikel 6:4 van de CAR/UWO naar het oordeel van de rechtbank onrechtmatig. Daarbij is niet van belang welke reden verweerder heeft gehad voor het besluit en of eiser zijn gestelde bereidheid om te werken voldoende heeft getoond.
3.7 Nu het genomen besluit een wettelijke grondslag ontbeert, kan verweerder bij een nieuw te nemen beslissing op bezwaar niet anders dan het primaire besluit herroepen. De rechtbank zal daarom zelf in de zaak voorziend, deze herroeping uitspreken en bepalen dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Ten aanzien van procedure AWB 09/1190 AW
4.1 Verweerder heeft eiser ontslag verleend op basis van artikel 8:6 van de CAR/UWO. Hierin is bepaald dat ontslag aan de ambtenaar kan worden verleend op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn betrekking anders dan op grond van ziekten of gebreken.
4.2 Met betrekking tot een ongeschiktheidsontslag als hier aan de orde geldt als vaste jurisprudentie dat de ongeschiktheid - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn - moet worden aangetoond aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar en dat van ontslag in het algemeen niet eerder sprake zal kunnen zijn dan nadat de ambtenaar door het bevoegd gezag op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren (CRvB, 10 januari 2008, LJN:BC2308).
4.3 Verweerder heeft het ontslagbesluit gemotiveerd door te verwijzen naar de gespreksverslagen van de bilaterale gesprekken tussen eiser en zijn leidinggevende. Voorts is verwezen naar het verslag van het functioneringsgesprek van 3 juli 2008 en de beoordelingen van 22 juni 2007 en 31 oktober 2008.
De rechtbank overweegt dat de verslagen van de bilaterale gesprekken weinig houvast bieden voor concrete verwijten. Zoals hierboven reeds aan de orde is gekomen, bevatten de gespreksverslagen veel algemene opmerkingen en weinig concrete feiten en omstandigheden. Bovendien heeft eiser de verslaglegging betwist omdat die in zijn ogen geen goede weergave van de gesprekken gaf. Zoals verweerder zelf ook in het ontslagbesluit heeft opgemerkt heeft eiser verschillende keren op de verslagen per brief gereageerd en is over vrijwel alle punten discussie ontstaan. De rechtbank stelt vast dat deze discussie op geen enkel punt concreet is uitgewerkt. Verweerder stelt dat niet altijd op de reacties van eiser is gereageerd om geen enorme briefwisseling te laten ontstaan. Hierdoor blijft echter onduidelijk wat wel of niet is voorgevallen en wat eisers aandeel daarin is geweest. Dit klemt temeer nu verweerder, om het ontstaan van discussies te voorkomen, de verslaglegging had kunnen laten uitvoeren door een derde persoon. Van verweerder had mogen worden verwacht met oplossingen te komen om de vastgelopen situatie weer vlot te trekken.
Het verslag van het functioneringsgesprek van 3 juli 2008 bevat alleen algemene opmerkingen over de wijze van reageren van eiser op problemen en zijn manier van communiceren. Het verslag geeft geen concrete voorbeelden om de ongeschiktheid van eiser voor zijn functie te onderbouwen.
Beide beoordelingen worden vernietigd, terwijl er geen aanleiding bestaat de rechtsgevolgen ervan in stand te houden. Deze beoordelingen kunnen dan ook niet dienen als grondslag voor het ontslag.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder de ongeschiktheid van eiser voor zijn functie onvoldoende heeft aangetoond aan de hand van concrete gedragingen. Dat leidt ertoe dat het ontslagbesluit niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondsslag gelegde motivering.
4.4 Daarnaast is naar het oordeel van de rechtbank evenmin gebleken dat eiser voldoende verbeterkansen heeft gekregen. Verweerder heeft eiser wel geconfronteerd met de tekortkomingen die volgens hem aan het functioneren van eiser kleefden, maar het beeld dat verweerder in de bilaterale gesprekken schetste was diffuus, zodat onduidelijk bleef op welke wijze daarin door eiser verandering kon worden gebracht. Partijen bleven verdeeld over de vraag of het probleem in de onderlinge verstandhouding lag dan wel uitsluitend bij eiser, waardoor de vraag hoe de situatie diende te worden aangepakt veel te laat ter hand is genomen. Nodeloos is tijd verstreken met de vraag wie de verbeterpunten diende te benoemen. Verweerder had hierin meer sturing moeten geven. Pas op 24 juni 2008 is een aanzet gegeven tot een ontwikkelplan door P&O, dat nooit definitief is opgesteld of uitgevoerd. In plaats daarvan is verweerder overgegaan tot het opnieuw beoordelen van eiser en het starten van een ontslagprocedure. Aldus heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank eiser onvoldoende gelegenheid gegeven tot verbetering.
4.5 De rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar kunnen niet in stand worden gelaten. Voor herroeping van het primaire besluit ziet de rechtbank geen aanleiding.
Proceskosten
5 De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van de beroepen tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 1288,= (1 punt voor elk van de beroepschriften en 1 punt voor de zitting, met een waarde van € 322, = per punt) aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank zal bepalen dat verweerder aan eiser in alle zaken het betaalde griffierecht vergoedt.
III Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
1. verklaart de beroepen gegrond;
2. vernietigt de bestreden besluiten;
3 herroept het besluit van 5 november 2008 waarbij eiser buitengewoon verlof is verleend en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 29 januari 2009;
4 bepaalt dat verweerder binnen vier weken na verzending van het afschrift van deze uitspraak nieuwe beslissingen op de bezwaren tegen de beoordelingen van
9 oktober 2007 en 31oktober 2008 en het ontslagbesluit van 22 december 2008 neemt met inachtneming van deze uitspraak;
5 bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 438,= vergoedt;
6 veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1288,=.
Aldus gedaan door mr. C. Laukens, voorzitter, en mr. E.A. Poppe-Gielesen en
mr. drs. J. van den Bos, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.M.L.J. Spierings, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 26 augustus 2009.
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiser wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.