Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 08/4198 WRO-T1
Uitspraak in het geding tussen
Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam, eiseres,
gemachtigde mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde mr. K.I. Siem.
Aan het geding hebben mede als partij deelgenomen
E.ON Benelux N.V., vergunninghoudster,
gemachtigde mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda.
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 29 augustus 2008 heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het verlenen van vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en het afgeven van een bouwvergunning voor een nieuwe productie-eenheid van de kolencentrale van vergunninghoudster op de Maasvlakte te Rotterdam ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 september 2009. Aanwezig was de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door [naam], bouwinspecteur, en [naam], deskundige van dienst Stedenbouw en Volkshuisvesting. Voorts was aanwezig de gemachtigde van vergunninghoudster, bijgestaan door mr. E. Goedhart en [namen]. Eiseres en gedeputeerde staten van Zuid-Holland zijn niet verschenen.
2 Overwegingen
2.1 Vergunninghoudster exploiteert op de Maasvlakte aan de Coloradoweg 10 te Rotterdam een kolengestookte elektriciteitscentrale, bestaande uit twee productie-eenheden. Vergunninghoudster is voornemens deze centrale uit te breiden met een derde productie-eenheid (Maasvlakte Power Plant Unit 3). Hiervoor heeft verweerder bij besluit van 4 april 2008 vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO verleend en een bouwvergunning afgegeven. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen dit besluit ongegrond verklaard.
2.2 Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat zij zich in het algemeen verzet zich tegen de bouw van nieuwe kolencentrales in Nederland vanwege de hoge CO2 uitstoot en de nadelige gevolgen daarvan voor natuurgebieden in Nederland. Zij zet zich in voor schonere vormen van elektriciteitsopwekking. Tegen het bestreden besluit heeft eiseres – in essentie – aangevoerd dat het bouwplan op meerdere onderdelen in strijd is met de bestemmingsplanvoorschriften, dat verweerder niet bevoegd is om vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO te verlenen, dat het vrijstellingsbesluit onvoldoende gemotiveerd is en dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen die eiseres behartigt.
2.3 De rechtbank dient allereerst de vraag te beantwoorden of eiseres als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is aan te merken.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
De statutaire doelstelling van eiseres luidt als volgt:
“1. De stichting heeft ten doel: het bevorderen van natuurbehoud.
2. De stichting tracht haar doel onder meer te verwezenlijken door:
a. bepaalde misstanden te beëindigen;
b. bepaalde diersoorten te beschermen;
c. met het oog op de toekomst, geweldloze gerichte acties te organiseren, om op die wijze te helpen een principiële verandering in het menselijk denken teweeg te brengen en bij te dragen tot grotere ecologische bewustwording;
d. bijeenbrengen van gelden om de acties te steunen en te verwezenlijken;
e. schepen te doen uitvaren;
f. het geven of doen geven van voorlichting in woord, beeld en geschrift;
g. het hebben en in stand houden van een bureau;
en voorts het verrichten van alle verdere handelingen, die met het vorenstaande in de ruimste zigen verband houden of daartoe bevorderlijk kunnen zijn.”
Gelet op haar statutaire doelstelling en haar - niet betwiste - feitelijke werkzaamheden valt het tegengaan van de bouw van kolencentrales in Nederland daaronder te begrijpen en is de rechtbank van oordeel dat eiseres als rechtstreeks bij het besluit van 4 april 2008 tot verlening van vrijstelling en bouwvergunning betrokken belanghebbende moet worden aangemerkt.
2.4 Ten aanzien van de vraag of het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan overweegt de rechtbank het volgende.
Verweerder heeft de bouwvergunning verleend op grond van de overweging dat het bouwplan, zoals dat in de voorbereidingsfase is gewijzigd, wat betreft het beoogde gebruik als elektriciteitscentrale in overeenstemming is met de ter plaatse geldende bestemming “nutsbedrijf” zoals in artikel 11, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan Maasvlakte ’81 is omschreven en dat voor de overschrijding van de in artikel 11, tweede en derde lid, opgenomen bebouwingsvoorschriften wat betreft de voorgeschreven maatvoering en in acht te nemen afstand tussen de verschillende gebouwen onderling, vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO is verleend.
Eiseres heeft bestreden dat slechts in zoverre sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Eiseres stelt dat het van het bouwplan deeluitmakende halfronde stalen scherm voor de koelwaterinlaat is gelegen op gronden met de bestemming “water” en dat het bouwplan met deze bestemming in strijd is, terwijl hiervoor geen vrijstelling is verleend.
Ter zitting heeft de rechtbank geconstateerd dat (alleen) het scherm inderdaad in de bestemming water ligt. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het scherm niet in strijd is met deze bestemming, zodat daarvoor geen vrijstelling nodig is.
De rechtbank beoordeelt het al dan niet in overeenstemming zijn met de bestemming water aan de hand van de in artikel 16 van Pro de bestemmingsplanvoorschriften gegeven omschrijving van deze bestemming als volgt.
In artikel 16, eerste lid, van de bestemmingsplanvoorschriften is bepaald dat de gronden met de bestemming water bestemd zijn voor
a. waterlopen ten behoeve van de waterhuishouding en het scheepvaartverkeer;
b. havens- en rivierkruisende energieleidingen en transportleidingen voor gassen, vloeistoffen en vaste stoffen;
c. waterstaatkundige werken als dijken, dammen, taluds, glooiingen en bijbehorende voorzieningen.
In artikel 16, tweede lid, van de bestemmingsplanvoorschriften is bepaald dat op de in het eerste lid bedoelde gronden uitsluitend mogen worden gebouwd: “bouwwerken, geen gebouwen zijnde, van waterstaatkundige aard, als pompgemalen, beschoeiingen, kademuren, hoofden, pieren, duikers, aanlegsteigers, remmingwerken, los- en laadinrichtingen, zomede bouwwerken, geen gebouwen zijnde ten dienste van de geleiding van schepen, als lichtopstanden en bakens met een maximum hoogte van 60 m.”
De rechtbank is van oordeel dat het scherm van de koelwaterinlaat niet in de bestemming water past. Het scherm is geen waterloop, als bedoeld onder a, en geen leiding als bedoeld onder b van het eerste lid van artikel 16. Het scherm is evenmin aan te merken als een waterstaatkundig werk als bedoeld onder c. Ter zitting is door vergunninghoudster bevestigd dat de enige functie van het scherm voor de koelwaterinlaat is het afzwakken van de stroomsnelheid van het water als ecologische maatregel om te voorkomen dat vissen de waterinlaat worden ingezogen. Het scherm is niet noodzakelijk voor het functioneren van de koelwaterinstallatie of voor de waterstaat. Gelet op de enkele functie ten behoeve van de bescherming van de vissen past het scherm van de koelwaterinlaat niet in het rijtje werken dat is opgesomd onder c en kan het ook niet als een soortgelijk werk of een bijbehorende voorziening worden betiteld.
Uit het voorgaande concludeert de rechtbank dat het bouwplan, voor zover dit in de bestemming water ligt, in strijd is met het bestemmingsplan. Nu verweerder voor deze strijdigheid met het bestemmingsplan geen vrijstelling heeft verleend, heeft hij de bouwvergunning ten onrechte afgegeven.
2.5 Ten aanzien van de beroepsgrond dat verweerder niet bevoegd was om vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO te verlenen voor de overschrijding van de in artikel 11, tweede en derde lid, van de bestemmingsplanvoorschriften gegeven maatvoering en afstandscriteria, overweegt de rechtbank het volgende.
Artikel 19, tweede lid, van de WRO, zoals deze bepaling gold vóór 1 juli 2008 en hier nog van toepassing is, luidt als volgt: “Burgemeester en wethouders kunnen vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.”
Gedeputeerde staten van Zuid-Holland hebben bij besluit van 9 oktober 2007 categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO aangegeven. Voor het onderhavige bouwplan is relevant de onder categorie B opgenomen algemene lijst, waarin een aantal situaties limitatief is opgesomd. Voor het onderhavige bouwplan is de volgende situatie van belang:
“Bedrijfsterreinen
Het bouwrijp maken, ophogen, verharden en verrichten van andere noodzakelijke werken en werkzaamheden ten behoeve van de bedrijfsfunctie.
Het aanleggen/aanpassen/wijzigen van de interne wegen-, water- en groenstructuur ten behoeve van de bedrijfsuitoefening.
Het bouwen van bedrijfsgebouwen (geen dienstwoningen), bedrijfskantoren en bouwwerken, geen gebouwen zijnde ten behoeve van de bedrijfsuitoefening.”
Gedeputeerde staten hebben bepaald dat geen vrijstelling kan worden verleend in - onder meer - de situatie van ontwikkelingen met een omvang van meer dan 10 ha bedrijventerrein.
Eiseres heeft gesteld dat de omvang van de ontwikkeling groter is dan 10 ha, zodat geen vrijstelling had mogen worden verleend.
De rechtbank overweegt dat het in verband met de 10-ha-regel gehanteerde begrip ontwikkelingen niet nader gedefinieerd is in het aanwijzingsbesluit van 9 oktober 2007.
De uitsluiting van ontwikkelingen met een omvang van meer dan 10 ha kan naar het oordeel van de rechtbank dan ook alleen maar zien op de bij de situatie “Bedrijfsterreinen” genoemde activiteiten van bouwrijp maken, aanleggen en bouwen waarvoor zonder tussenkomst van gedeputeerde staten vrijstelling kan worden verleend. Het gaat dus om de omvang van het bouwplan waarvoor de vrijstelling is gevraagd.
Verweerder stelt dat de netto oppervlakte van de gebouwen die deel uitmaken van het bouwplan 9,85 ha is. In bezwaar heeft de algemene bezwaarschriftencommissie zich nader laten informeren over de oppervlaktematen van de gebouwen. In het advies van 14 augustus 2008, dat door verweerder is overgenomen, heeft de bezwaarcommissie de in de notulen van de bebouwingscommissie (BBC) van 8 augustus 2007 gegeven opsomming van de bouwwerken die deel uitmaken van het bouwplan en de daarbij behorende oppervlaktematen overgenomen en aan de hand daarvan de totale oppervlakte berekend. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zorgvuldig onderzocht en gemotiveerd wat de totale oppervlakte van de bouwwerken is. Verweerders conclusie dat het oppervlak in elk geval niet meer dan 10 ha is heeft eiseres bestreden, zonder aan te geven waarom de berekening van de bezwaarcommissie niet zou kloppen. De rechtbank heeft daarin geen aanknopingspunten gevonden om verweerders berekening voor onjuist te houden. Uitgaande van een omvang van minder dan 10 ha is de 10-ha-regel niet van toepassing, zodat daarin geen belemmering aanwezig is voor het gebruik maken van de vrijstellingsbevoegdheid.
2.6 Ten aanzien van de beroepsgrond dat verweerder niet bevoegd was vrijstelling te verlenen omdat niet zou zijn voldaan aan de door gedeputeerde staten gestelde randvoorwaarde dat minimaal 10% van het bruto oppervlak van het te ontwikkelen perceel aan open water moet liggen overweegt de rechtbank het volgende.
In het besluit van 9 oktober 2007 hebben gedeputeerde staten van Zuid-Holland ten aanzien van de in de in deze zaak van toepassing zijnde categorie B aangegeven situaties nog een aantal randvoorwaarden geformuleerd, waaronder de voorwaarde dat bij nieuwe ontwikkelingen moet worden voorzien in minimaal 10 procent van het bruto oppervlak aan open water. Afwijkingen zijn toegestaan indien daarover met de waterbeheerder overeenstemming bestaat.
De rechtbank volgt verweerders standpunt dat deze randvoorwaarde alleen betrekking heeft op nieuwe ontwikkelingen en dat het bouwplan dat niet is. Het voorgenomen gebruik is als zodanig niet in strijd met de bestemming nutsbedrijf. Deze randvoorwaarde is daarom niet van toepassing.
2.7 Ten aanzien van de beroepsgrond dat in het vrijstellingsbesluit de overschrijding van de voorgeschreven afstand tussen de gebouwen onderling niet zou zijn gemotiveerd overweegt de rechtbank het volgende.
Om gebruik te kunnen maken van de vrijstellingsbevoegdheid op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO moet het project worden voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. In artikel 19, eerste lid, van de WRO wordt daaronder bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Bij het ontbreken daarvan dient in elk geval te worden ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan dan wel dient te worden gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het desbetreffende gebied.
De eisen die aan de ruimtelijke onderbouwing worden gesteld zullen in algemene zin afhankelijk zijn van de aard en de omvang van de voorgenomen activiteit, de mate van ingrijpendheid, de actualiteit van het gemeentelijke ruimtelijk beleid, de relevantie voor het ruimtelijke beleid van andere overheden en de aard van de eventueel tegen de voorgenomen activiteit ingebrachte bedenkingen. De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de in verhouding geringe overschrijdingen van de voorgeschreven maatvoering en gelet op de niet-ruimtelijke ratio – zijnde veiligheidseisen in verband met brand en opslag van (milieu)bedreigende stoffen – van het voorschrift, met betrekking tot de afstand tussen de gebouwen aan de ruimtelijke onderbouwing geen zware eisen hoeven te worden gesteld. Verweerder heeft aangegeven dat de afstandseisen in het 25 jaar oude bestemmingsplan zijn gebaseerd op de toentertijd geldende veiligheidscriteria. Naar de huidige inzichten voldoen de in het bouwplan opgenomen afstanden tussen de gebouwen aan de ratio voor voorgeschreven minimumafstanden tussen gebouwen. Hiermee heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank de overschrijding van de in het bestemmingsplan neergelegde afstand tussen de gebouwen onderling voldoende gemotiveerd.
2.8 Uit het voorgaande volgt dat de door eiseres aangevoerde beroepsgronden geen aanleiding geven verweerder niet bevoegd te achten om vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO te verlenen voor zover dit ziet op de gronden met de bestemming nutsbedrijf.
De wijze waarop verweerder van deze bevoegdheid gebruik maakt, is discretionair van aard. Dit houdt in dat verweerder binnen het kader van de bij de wet getroffen regeling een bepaalde beleidsvrijheid ter zake is gelaten. Deze vrijheid dient te worden gerespecteerd, tenzij verweerder bij het gebruikmaken van zijn bevoegdheid de grenzen, getrokken door algemeen verbindende voorschriften, algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur, overschrijdt. Een en ander brengt mee dat de gebruikmaking van verweerders bevoegdheid door de rechtbank terughoudend dient te worden beoordeeld.
De rechtbank heeft in hetgeen eiseres overigens heeft aangevoerd geen aanleiding gevonden om verweerders belangenafweging, niettegenstaande hetgeen hiervoor al is overwogen, onevenredig te achten.
Hetgeen eiseres heeft aangevoerd met betrekking tot de strijd van de vestiging van een nieuwe elektriciteitscentrale met het tweede en/of het ontwerp van het derde Structuurschema Elektriciteitsvoorziening en de (financiële) uitvoerbaarheid van het project, acht de rechtbank in deze procedure verder niet relevant. Het bouwplan tot uitbreiding van de bestaande centrale past immers op zichzelf wat betreft het gebruik binnen de geldende bestemming nutsbedrijf, zodat de met de vrijstelling gepaard gaande afweging daarop geen betrekking hoeft te hebben.
2.9 Concluderend overweegt de rechtbank dat verweerders vrijstellingsbesluit de terughoudende rechterlijke toetsing kan doorstaan, maar omdat het vrijstellingsbesluit niet de strijdigheid met de bestemming water opheft, heeft verweerder ten onrechte de bouwvergunning verleend. Het bestreden besluit wordt daarom vernietigd.
Verweerder dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak.
2.10 De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 322,00 aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (op grond van artikel II van het Besluit van 4 september 2009, Stb. 2009, 375, zijn de bedragen die tot 1 oktober 2009 golden van toepassing).
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak,
bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 288,00 vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 322,00.
Aldus gedaan door mr. A I. van Strien, voorzitter, en mr. A.C. Hendriks en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in tegenwoordigheid van M.B. van Zantvoort, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 16 december 2009.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
NB. In deze uitspraak is het beroep (deels) gegrond verklaard en is het bestreden besluit vernietigd. Als de rechtbank daarbij gronden van het beroep en/of (een deel van) de grondslag van het bestreden besluit uitdrukkelijk heeft verworpen en belanghebbende en/of verweerder daarin niet wil(len) berusten, moet daartegen binnen bovengenoemde termijn hoger beroep worden ingesteld.
Afschrift verzonden op: